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淺談建立健全全國統(tǒng)一的機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度，

養(yǎng)老保險是國家通過立法形式，采取強制手段，對國民收入進行分配和再分配，在勞動者達到國家規(guī)定的解除勞動義務(wù)的勞動年齡界限，或因年老而喪失勞動能力時，國家和社會依照法律規(guī)定為保障老年人基本生活而給予物質(zhì)幫助的一種社會保障制度。養(yǎng)老是人人都要面臨的問題，所有單位都應(yīng)建立養(yǎng)老保險制度，按照國家、集體、個人共同負擔(dān)和權(quán)利與義務(wù)對等的原則，籌集養(yǎng)老保險基金，確保每一位勞動者都有公平合理的養(yǎng)老保障。

我國的養(yǎng)老保險制度改革已進行了20余年，成就很大，但在打破計劃經(jīng)濟舊體制的同時，適應(yīng)市場經(jīng)濟要求的新型社會保障體系還不成熟，主要表現(xiàn)為社會保障網(wǎng)的殘缺、政策的不穩(wěn)定和社會保障待遇無法全部兌現(xiàn)。20世紀(jì)80年代中期，養(yǎng)老保險制度改革從企業(yè)開始，由縣級統(tǒng)籌逐步過渡到市級統(tǒng)籌和省級統(tǒng)籌。1997年，國務(wù)院頒布《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》，標(biāo)志著我國企業(yè)職工已基本建立起比較完善的基本養(yǎng)老保險制度。但是機關(guān)事業(yè)單位的養(yǎng)老保險制度改革相對滯后，從改革試點十年來的情況看，工作中仍然存在許多困難和問題，亟待規(guī)范和完善。

一是機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革缺乏法律依據(jù)，至今全國還沒有出臺統(tǒng)一的政策，各省市區(qū)的情況也不盡相同。有些省份已經(jīng)出臺了相關(guān)政策并已運行，少數(shù)省還未啟動。已經(jīng)啟動的省份，其各地市的政策也有未統(tǒng)一的。如湖南省的機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革，省政府于1996年頒布《湖南省機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革辦法》，規(guī)定單位繳費比例為24％，個人繳費比例為3％，但各地市可根據(jù)本地的實際情況確定本地的繳費比例，因此，各地市的繳費比例也不盡相同，甚至同一地市各縣的繳費比例也不相同，繳費基數(shù)和運作模式也存在差異，在征收基數(shù)上，有的縣區(qū)按在職人員工資總額（即“單基數(shù)”）征繳，有的是以在職人員工資總額與離退休費總額之和（“雙基數(shù)”）征收。在運作模式上，有全收全付，有差額征收、差額撥付，其離退休人員的養(yǎng)老金仍由單位發(fā)放。在企業(yè)養(yǎng)老金全部實行社會化發(fā)放后，機關(guān)事業(yè)單位的繳費基數(shù)和運作模式造成經(jīng)濟效益差的單位拖欠退休人員養(yǎng)老金的現(xiàn)象時有發(fā)生，退休人員沒有從改革中得出實惠，一些自收自支單位中的在職人員對此也在擔(dān)心自己的將來。

二是機關(guān)事業(yè)單位社會保險制度相對滯后造成了事實上的“二元”制度并存，不利于人員的合理流動。企業(yè)建立了社會統(tǒng)籌與個人帳戶相結(jié)合的養(yǎng)老保險制度，而機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險有的省、市仍實行社會純統(tǒng)籌制度，有些省、市雖然建立了個人帳戶，但個人帳戶建立時間也不盡一致，同一地市各縣區(qū)的個人帳戶建立時間也不統(tǒng)一。由于機關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)養(yǎng)老保險制度改革不同步以及機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險政策內(nèi)部的不統(tǒng)一，造成了機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險已經(jīng)啟動和未啟動的地區(qū)以及啟動時間不一致的地區(qū)間人員在跨行業(yè)、跨地區(qū)流動時，其養(yǎng)老保險關(guān)系難以銜接，阻礙了人才的正常流動。

三是繳費與待遇脫節(jié)、權(quán)利與義務(wù)不對等、養(yǎng)老保險待遇過高，養(yǎng)老金替代率過高。

退休費用社會統(tǒng)籌制度雖然改變了過去由國家和單位統(tǒng)包職工養(yǎng)老保險的狀況，但機關(guān)事業(yè)單位工作人員退休待遇仍按國發(fā)（1978）104號文精神，根據(jù)參保人員的工作年限及其退休前上一個月的檔案工資的一定比率來計算的。這種待遇計算辦法與退休費用社會統(tǒng)籌制度中的職工個人繳費多少、時間長短不掛鉤，多繳少繳與退休待遇沒有本質(zhì)聯(lián)系，繳費與待遇出現(xiàn)脫節(jié)，不僅嚴(yán)重影響職工繳納養(yǎng)老保險的積極性，也根本不能體現(xiàn)“公平與效率”的原則，同時也沒有實現(xiàn)權(quán)利與義務(wù)相統(tǒng)一。一些地市起動機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革時，對已離退休的干部職工不論是否盡“義務(wù)”，一律納入養(yǎng)老保險統(tǒng)籌基金這個“大鍋”里享受百分之百養(yǎng)老保險待遇權(quán)益。這樣一來，為今后財政兜底，留下了一大筆“隱性債務(wù)”。而企業(yè)人員退休后，享受的待遇是根據(jù)職工在職時個人所繳納的養(yǎng)老保險費多少和時間長短來決定的，其基本養(yǎng)老金按國發(fā)[1997]26號文規(guī)定，由基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個人帳戶養(yǎng)老金組成。所以在現(xiàn)實中，出現(xiàn)了相同工齡、學(xué)歷及職位的人員退休時，在機關(guān)事業(yè)單位社保經(jīng)辦機構(gòu)與勞動保險經(jīng)辦機構(gòu)領(lǐng)取的退休待遇相差甚大，且不同單位彼止之間待遇也差距明顯，高低懸殊較大。機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險不但退休待遇高，而且養(yǎng)老金的替代率過高。由于制度不夠完善造成繳費與待遇的脫節(jié)，并引起一些消極因素：一是部分參保人員對繳費的多少漠不關(guān)心，甚至希望繳費工資報得越少越好，個人既可以少出錢，又不影響退休待遇；二是造成了企業(yè)退休人員心里上的不平衡，引起了強烈不滿情緒，給社會帶來不穩(wěn)定因素；三是由于待遇相差太大的原因，一些事業(yè)單位不愿改制為企業(yè)，參加城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險，給機構(gòu)改革造成了一定的阻力。

四是分級統(tǒng)籌，抗風(fēng)險能力差，無法實行養(yǎng)老金社會化發(fā)放。由于機關(guān)事業(yè)養(yǎng)老保險目前仍然實行的是企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險十年前的差額結(jié)算，掩蓋了繳費單位經(jīng)濟效益不好，離退休人員不能按時足額領(lǐng)取養(yǎng)老金的矛盾。雖然參加了養(yǎng)老保險，但并不能做到離退休人員養(yǎng)老金社會化發(fā)放，也就不能保證離退休人員養(yǎng)老金按時足額領(lǐng)取。另外，由于地方各級財政“分灶吃飯”，機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革工作是通過市縣試點逐步推廣的，養(yǎng)老保險基金實行的是省、市、縣分級統(tǒng)籌。這種統(tǒng)籌級次過低的現(xiàn)狀使社會保險的調(diào)劑功能難以發(fā)揮，尤其是一些經(jīng)濟欠發(fā)達、財政收低的地區(qū)，幾乎無基金積累，根本談不上抗風(fēng)險能力。同時由于機關(guān)事業(yè)單位的特殊性，特別是行政機關(guān)受編制的制約，退休人數(shù)的增長速度遠大于在職人員增長的速度，人員結(jié)構(gòu)老化嚴(yán)重，部分地區(qū)出現(xiàn)基金收不抵支，基金積累逐年減少，無法應(yīng)付人口老齡化的到來。

五是養(yǎng)老保險費征收困難，強制性手段少，難以形成部門間聯(lián)動約束機制。由于缺乏有效的強制手段，社保機構(gòu)把大量的精力放在收繳上，仍不能杜絕參保單位拖欠養(yǎng)老保險費現(xiàn)象。

六、是機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險“隱性債務(wù)”大，基金積累小，個人帳戶“空帳”運行。有些地市養(yǎng)老保險制度改革運行時，對在職和已離退休的干部職工一步到位全部納入了養(yǎng)老保險范疇，離退休人員未盡“義務(wù)”就百分之百地享受養(yǎng)老保險待遇，而政府沒有為此支付必要的改革成本，加之機關(guān)事業(yè)單位離退休人員增長快，致使一些地市基金支付壓力日趨沉重，部分地區(qū)出現(xiàn)當(dāng)期收不抵支的局面，不得不動用本應(yīng)留作在職人員個人帳戶積累的個人繳費基金，用于發(fā)放目前已離退休人員的養(yǎng)老金，造成了個人帳戶的“空帳”運行，給未來養(yǎng)老金的支付帶來很大的隱患。

以上是機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革10年來，各地較普遍存在的問題，嚴(yán)重制約了機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險事業(yè)的發(fā)展，同時影響了其他社會保障工作的進一步開展。

今年3月5日，總理代表國務(wù)院在十屆全國人大四次會議上作政府工作報告時，多次提到了社會保障事業(yè)的發(fā)展，在談到今年要著重做好幾個方面的工作時，溫總理說：要加快推進社會保障體系建設(shè)，完善城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度……。在對《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年計劃綱要（草案）》進行說明、談到“十一五”時期的戰(zhàn)略重點和主要任務(wù)時，溫總理說：要健全社會保障體系，不斷提高人民生活水平和健康水平，努力構(gòu)建和諧社會。從中我們可以讀出社會保障對國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的重要意義，社會保障面臨著一個嶄新的歷史發(fā)展機遇，機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度的改革是社會保障體系建設(shè)的一個重要組成部分，進一步改革、規(guī)范、完善機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度迫在眉睫、勢在必行。要解決試點運行中機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險存在的問題，依本人之淺見，應(yīng)著重做好以下幾個方面：

一、國家要盡快制定社會保障法，出臺與企業(yè)養(yǎng)老保險制度相互銜接的全國機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險政策。社會保障制度只有建立在法制的基礎(chǔ)上，才能保證其社會化、制度化，實現(xiàn)其強制性，當(dāng)前社會保險費征繳難、管理不統(tǒng)一、使用不規(guī)范，一個重要的原因就是缺乏法律的強制和約束力。因此要盡快制定社會保障法，將社會保障的目的、原則、方針、權(quán)利、義務(wù)等加以明確。借鑒國外的成熟經(jīng)驗，從我國的實際出發(fā)，建立多元化的機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險體系，在基本養(yǎng)老保險的基礎(chǔ)上，建立單位附加養(yǎng)老保險和個人補充養(yǎng)老保險。對養(yǎng)老保險的具體統(tǒng)籌項目、標(biāo)準(zhǔn)、對象、收繳、發(fā)放等用制度進行規(guī)范。

二、要統(tǒng)一養(yǎng)老保險計發(fā)辦法，妥善解決新老制度的銜接和待遇的平穩(wěn)過渡。既要充分考慮老制度下退休人員的既得利益，又要合理確定新制度下退休人員的待遇問題，還要解決好中人的養(yǎng)老金平衡問題，消除有損社會穩(wěn)定的不利因素。

三、實行社會統(tǒng)籌與個人帳戶相結(jié)合的養(yǎng)老保險制度，建立社會統(tǒng)籌基金和個人帳戶基金，并分帳管理。

四、建立權(quán)利與義務(wù)相統(tǒng)一，個人帳戶與養(yǎng)老金待遇相掛鉤的退休待遇計發(fā)辦法。

五、要認真分析地區(qū)間財力差異，汲取城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度的經(jīng)驗，一步到位地實行全國統(tǒng)籌，增強養(yǎng)老基金的抗風(fēng)險能力。從長過來看，這是大熱所趨，要注意把提高統(tǒng)籌層次同調(diào)整財政體制結(jié)合起來，以平衡各級財政之間的利益。

六、要進一步規(guī)范社保機構(gòu)設(shè)置。目前，許多地方存在著工作人員既是征繳人員，又是管理人員，還是發(fā)放人員的情況，我們要從進一步規(guī)范社保機構(gòu)設(shè)置入手，成立專門的征繳、管理和發(fā)放機構(gòu)，來進一步規(guī)范我們的工作。，

七、要加強對離退休人員的社會化管理與服務(wù)。一是要依托于社區(qū)，在各級勞動保障部門的指導(dǎo)下，把大部分管理服務(wù)工作通過社區(qū)自治來實現(xiàn)。二是要加大養(yǎng)老金社會化發(fā)放力度，通過銀行、郵局、社區(qū)把養(yǎng)老金直接發(fā)放到離退休人員手中。三是要采取有效的防范冒領(lǐng)養(yǎng)老金行為的措施，及時對離退休人員生存狀況進行調(diào)查。

八、制定合理的繳費基數(shù)和繳費比例。根據(jù)全國機關(guān)事業(yè)單位離退休人員及離退休費和在職人員及工資總額多少測算一個全國性的繳費比例，個人繳費比例所有參保人員應(yīng)統(tǒng)一，最高達到8%，單位繳費比例根據(jù)替代率水平測算確定。實行國家、單位、個人三方共同負擔(dān)，將機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度從現(xiàn)收現(xiàn)付制轉(zhuǎn)換到現(xiàn)收現(xiàn)付加部分積累制，以抵御我國退休高峰期到來的風(fēng)險。

九、要拓展籌資渠道，擴大和充實養(yǎng)老基金。為了保障離退休人員基本生活所需的養(yǎng)老金，減緩支付高峰期時的壓力，必須研究拓展新的籌資渠道。逐步發(fā)展成為政府財政資助、國家、單位和個人共同負擔(dān)、社會捐贈等多渠道籌集養(yǎng)老基金的格局。

十、要加強對合理推遲退休年齡問題的研究。目前，發(fā)達國家的退休年齡已有后移的趨勢，美國、西班牙男女退休年齡都是65歲，美國正把退休年齡向70歲推延，計劃在25年內(nèi)將退休年齡推遲到67歲，日本也將退休年齡由60歲推遲到了65歲。如果我國退休年齡從60歲推遲到65歲，據(jù)測算，退休金支付總額將減少40%—50%。因此，要在調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，適時考慮出臺推遲退休年齡的政策。

只有加快機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革，機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險才有出路和生命力，才能充分發(fā)揮社會保障制度這一事業(yè)單位改革的“減震器”作用，以解分流下崗人員后顧之憂，才能適應(yīng)建立社會主義市場經(jīng)濟體制的要求。因此，加快機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革，建立健全與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)的機關(guān)事業(yè)單位社公保障制度，意義重大，迫在眉睫，刻不容緩。