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從八十年代初村民自治在廣西等地產(chǎn)生后，得到了黨和政府的全力推進，，也引起了國內(nèi)外的廣泛關(guān)注。有人曾經(jīng)把村民自治稱之為二十世紀最有沖擊力的名詞之一。但村民自治發(fā)展的現(xiàn)狀如何，有哪些問題，如何評價它的功過得失，其未來走向是什么，這些問題都是社會各界比較關(guān)心的問題，因觀察的角度不同得出的結(jié)論也會相差甚遠。

對村民自治眾說紛紜

對村民自治的績效及其歷史作用，國內(nèi)外、理論界、實際工作者眾說紛紜，莫衷一是，似乎始終沒有達成一致。

就國內(nèi)而言，圍繞村民自治曾發(fā)生過兩次比較大的爭論：一次是1989年以后，村委會組織法（試行）頒布實施了一年多，很多人對村民自治提出了疑問，認為村民自治是資產(chǎn)階級自由化的產(chǎn)物，中國農(nóng)民的文化素質(zhì)很低，不具備實行民主自治的條件，村民自治不適合中國國情，搞早了。一次是1998年村委會組織法正式頒布實施以后，很多人對村民自治全面推行感到了莫大的壓力，尤其是一些縣鄉(xiāng)干部。一些人給村民自治扣了四頂“帽子”：說村民自治一是削弱了黨在農(nóng)村的執(zhí)政地位，架空了黨在農(nóng)村的領(lǐng)導(dǎo)，二是瓦解了農(nóng)村集體經(jīng)濟，三是影響了農(nóng)村社會穩(wěn)定，四是助長了農(nóng)村宗族、家族、宗派勢力的滋生蔓延，是把世界上最先進的民主在中國最落后的人群中實施。

盡管如此，很多人還是看到了村民自治對農(nóng)村的深刻影響和推進民主建設(shè)的歷史作用，給予了客觀評價，認為村民自治是中國民主政治建設(shè)的“突破口”、“演兵場”，是中國民主的“前奏”。而且這種觀點始終是一種主流觀點，在我國思想認識領(lǐng)域始終占據(jù)主導(dǎo)地位。也正因為如此，面對各種各樣的爭論和責(zé)難，黨和政府從來沒有因為爭論而放棄努力，從來沒有因為責(zé)難而動搖推進村民自治的信心和決心，始終堅定不移地把推進基層民主作為加快我國民主政治建設(shè)的基礎(chǔ)性工作。

但我們也不得不承認，因為我國民主建設(shè)的客觀現(xiàn)實，人們賦予了村民自治太多的使命，期望村民自治解決農(nóng)村所有的問題，期望產(chǎn)生“蝴蝶”效應(yīng)，破解我國政治體制中存在的一些難題。現(xiàn)在看來，這種想法是簡單化了，我們既不能把村民自治當成包治百病的靈丹妙藥，也不能讓村民自治這匹“小馬”拉起民主政治建設(shè)這架“大車”飛速前進。

三道難以逾越的“坎”

勿庸置疑，村民自治制度經(jīng)過二十多年的實踐，已經(jīng)在廣大農(nóng)村普遍建立起來，并且在不斷地得到改進和完善，村民的民主意識不斷提高，管理村務(wù)水平也在不斷進步。但畢竟村民自治推行的時間不長，仍然存在一些這樣或那樣的問題，尤其是一些深層次的問題逐步顯現(xiàn)出來，其中“兩委”關(guān)系、鄉(xiāng)村關(guān)系、村干部與村民之間的關(guān)系始終是影響和制約著村民自治的三個重要因素。

“辛辛苦苦選了個二把手。”這是一些地方農(nóng)民群眾對“兩委”關(guān)系現(xiàn)狀發(fā)出的一種無奈和抱怨?！洞逦瘯M織法》試行法中沒有關(guān)于村黨組織的規(guī)定，1998年新修訂的《村委會組織法》雖然明確規(guī)定村黨組織是“領(lǐng)導(dǎo)核心”，但村黨組織如何發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用，與村委會是一種什么關(guān)系，村書記與村主任如何開展工作，都沒有可操作性的規(guī)定。實際工作中便出現(xiàn)了“兩委”關(guān)系不協(xié)調(diào)、村書記和村主任“頂?！钡默F(xiàn)象。有的村黨組織負責(zé)人把這種“領(lǐng)導(dǎo)核心”簡單地理解為“黨支部說了算”，書記是村里的“一把手”，大小事情都要由書記說了算。也有的村委會主任依仗自己是村民投票選出來的，便依據(jù)法律法規(guī)賦予的職權(quán)，為所欲為，不把村黨支部放在眼里，討論決定事情根本不讓黨支部知道。

“種好了別人的田，荒了自己的地。”這是目前村民自治工作中一些地方鄉(xiāng)村關(guān)系狀況的一種真實寫照。我國憲法和法律都明確規(guī)定村委會是基層群眾性自治組織，它要對村民群眾負責(zé)，其主要任務(wù)是把涉及村民利益的一些自治事務(wù)辦好。但傳統(tǒng)習(xí)慣，加上鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所處的強勢地位，使得村委會不得不把大部分精力放在協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開展工作上，而往往把村民自治的事情放在一邊。因為在一些地方，如果民選的村干部對鄉(xiāng)鎮(zhèn)布置的事情提出質(zhì)疑，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部就會給村干部“小鞋”穿，要么把不順眼的村干部晾在一邊，要么分工時不給分配實質(zhì)性工作，要么開會時故意不通知他們參加。這些被邊緣化的村干部多數(shù)都會抗爭一番，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)據(jù)理力爭，但大多數(shù)抗爭最后都不了了之，村干部要么接受現(xiàn)實，要么辭職不干。

“村民自治是假民主真麻煩?！边@是一些地方干部和群眾對村民自治現(xiàn)狀的一種描述。在這些地方，選舉時轟轟烈烈，選完后便萬事大吉，一些地方雖然也建立了村務(wù)公開欄，但公開的內(nèi)容往往“云山霧罩”，誰也看不明白，村干部還是沿用過去的老辦法，一年兩年也不開一次村民大會或村民代表會議，大小事情還是干部說了算，村民自治往往變成了“村干部自治”，群眾形象地稱之為“半拉子”民主。

村民自治的未來走向

實踐表明，全面推進村民自治，解決一些深層次問題，需要大智慧，特別需要體制創(chuàng)新和整個國家政治體制改革的支持。在我國民主建設(shè)過程中，村民自治仍然需要扮演“試驗田”和“先行者”的角色。黨的十六屆五中全會提出了建設(shè)社會主義新農(nóng)村的重大歷史任務(wù)，把“管理民主”作為社會主義新農(nóng)村建設(shè)的重要內(nèi)容和基本要求，這將為破解村民自治的難題提供良好的機遇和社會環(huán)境。，

農(nóng)村權(quán)力結(jié)構(gòu)將逐步由二元權(quán)力結(jié)構(gòu)走向一元權(quán)力結(jié)構(gòu)。按照科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政的要求，村黨組織將作為重要因素納入村民自治制度設(shè)計之中。首先村黨組織成員將依法參與村委會選舉競爭，按照中辦發(fā)【2002】14號文件的要求，通過選舉競爭贏得村民的信任和支持，實行村書記和村主任“一肩挑”，“兩委”成員交叉兼職，重塑基層黨組織的權(quán)威，鞏固黨在農(nóng)村的執(zhí)政基礎(chǔ)。其次，村黨組織將更多地以村民自治組織的名義從事農(nóng)村社會管理事務(wù)，按照中辦發(fā)【2004】17號文件的要求，遵照民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的程序，與村民群眾一道參與自治活動，在參與中實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，把黨組織的意圖變?yōu)槿罕姷淖杂X行動。從制度上解決一些地方存在的黨的領(lǐng)導(dǎo)和村民自治“兩張皮”的現(xiàn)象，解決一些地方把黨支部及其成員游離于村民自治之外或凌駕于村民自治之上的現(xiàn)象。

村民自治將進一步走向法制化、程序化、規(guī)范化?！洞逦瘯M織法》將根據(jù)農(nóng)村形勢發(fā)展的需要和村民自治的實踐作進一步的修改，實踐中創(chuàng)造的一些有益經(jīng)驗將被吸納到法律草案中，尤其是中辦發(fā)【2002】14號和中辦發(fā)【2004】17號文件規(guī)定的一些內(nèi)容將提升為法律條文。各地關(guān)于村民自治的一些配套法規(guī)也將重新修訂，除了制定《村委會組織法》實施辦法和村委會選舉辦法外，將陸續(xù)就村民自治中的一些重要領(lǐng)域進行立法，如村務(wù)公開、村民會議和村民代表會議、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府與村委會的關(guān)系等。在立法和實際工作中，有關(guān)民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的程序?qū)⑦M一步得到重視和強化，農(nóng)民群眾的民主權(quán)利將得到較好的維護和落實。

鄉(xiāng)村干部行使權(quán)力都將接受群眾的民主監(jiān)督。無論是村黨支部成員，還是村委會成員，都必須接受村民的監(jiān)督，這將成為一個普遍的準則，只對上負責(zé)不對下負責(zé)的現(xiàn)象將逐步成為歷史。黨的十六大提出了黨內(nèi)民主是黨的生命、用黨內(nèi)民主帶動人民民主的要求。在這種背景下，解決“兩委”關(guān)系、鄉(xiāng)村關(guān)系將會有一個更為寬松的環(huán)境。“兩推一選”將成為農(nóng)村基層黨組織建設(shè)的一種必然選擇。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政務(wù)公開將普遍推行，由選民直接選舉鄉(xiāng)鎮(zhèn)負責(zé)人的試點將進一步擴大。鄉(xiāng)村干部將更加注重“民意”，行使權(quán)力將更多地注意對村民群眾負責(zé)，把自己的行為置于群眾的監(jiān)督之下，“兩委”關(guān)系、鄉(xiāng)村關(guān)系、干部與村民之間的關(guān)系也將在此基礎(chǔ)上找到新的平衡點和結(jié)合點。

綜觀未來，村民自治任重道遠，仍然需要負重前行。