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我國**多年來的偉大改革，業(yè)已完成了全面計劃經(jīng)濟體制向基本市場經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)變，并基本建成了小康社會。但正如十六大報告所指出的，我國目前實現(xiàn)的小康，還是低水平的、不全面的、發(fā)展很不均衡的小康。

十六大提出在本世紀頭**年內(nèi)建設(shè)惠及十幾億人口的全面小康社會，意味著經(jīng)濟社會文化事業(yè)必須更加快速和可持續(xù)地發(fā)展。我個人以為，要實現(xiàn)這一目標，的確需要建立相適應(yīng)的政治文明。應(yīng)該清醒地認識到，民主機制的不完善、政府職能的錯位已經(jīng)成為我國進一步發(fā)展的最大障礙。

一方面，市場經(jīng)濟需要釋放全社會各階層的創(chuàng)造能力，提高新一輪政府行政機構(gòu)改革效率；另一方面，市場經(jīng)濟也有失靈的時候，需要政府和其他社會組織來彌補，保持公平和穩(wěn)定的發(fā)展環(huán)境。但目前的行政體制還難以勝任。

在全球一體化的競爭環(huán)境下，國家之間的競爭在很大程度上即是制度的競爭。一個功能混亂、效率低下和腐敗滋生的政府則難以提高其制度競爭力。正因為如此，我認為，新一輪的政府機構(gòu)改革只有真正啟動適應(yīng)市場經(jīng)濟體制的制度創(chuàng)新，使政府機構(gòu)在制定平等游戲規(guī)則的同時，真正扮演一個權(quán)威而公正的裁判角色，才能夠有希望成為全面實現(xiàn)小康社會的最大動力。

以往行政組織的合法性不足

行政法學理論告訴我們：現(xiàn)代行政法體系是由行政組織法、行政行為法以及監(jiān)督行政和救濟法組成的。改革開放以來行政法治建設(shè)的成果，體現(xiàn)在行政行為法方面，我國已經(jīng)制定了立法法、行政處罰法和即將出臺的行政許可法；體現(xiàn)在監(jiān)督和救濟法方面，則制定了國家賠償法和行政訴訟法，以確保行政機關(guān)公正地履行其權(quán)限。但在行政組織法方面，雖然有了公務(wù)員暫行條例，至今依然缺乏一部綜合而完善的行政組織法，以制約憲法賦予國務(wù)院及地方政府設(shè)立其行政機構(gòu)和組織經(jīng)濟社會活動的權(quán)力。正由于此，每屆政府制定的“三定方案”（定職能、定機構(gòu)和定編制）在得到全國人大的認可后，取得了近似行政組織法的地位，而它的隨意性和常變性又使得它很難具備行政組織法的嚴肅性和權(quán)威性。

“三定方案”的制度缺陷是非常明顯的：第一，機構(gòu)改革容易受到行政領(lǐng)導人價值偏好的影響，機構(gòu)改革缺乏長遠的目標和對許多具體問題（如公務(wù)員制度、機構(gòu)撤并和新建、職能調(diào)整和分配、編制、行政經(jīng)費等）進行細致深入的研究，并在此基礎(chǔ)上堅持不斷地貫徹，因此行政機構(gòu)在政府換屆之際甚至很長時期內(nèi)，工作缺乏穩(wěn)定性和延續(xù)性；第二，中央政府機構(gòu)與地方政府機構(gòu)的改革步調(diào)不一致，往往到下一輪改革開始時，上一輪地方機構(gòu)改革還未結(jié)束；第三，許多改革習慣于“一刀切”，如不考慮具體機構(gòu)的工作負荷差異，人員編制按同一比例削減；第四，機構(gòu)產(chǎn)生和特殊組織立法的脫節(jié)，有時表現(xiàn)為立法在先（如電力法），大部分表現(xiàn)為立法“追認”（如民航法），因此造成行政機構(gòu)無法可依或缺乏法律約束，執(zhí)法效果很差；第五，由于大規(guī)模和頻繁的機構(gòu)調(diào)整，造成行政資源的大量浪費，也造成行政交易成本的上升，從而降低了行政機構(gòu)和政府的可信度。

因此，我們就不難理解為什么機構(gòu)改革走不出“百家推門，一家頂門”、繼而“膨脹－精簡－再膨脹”的怪圈；為何行政機構(gòu)之間總是職能交叉、重疊或沖突；為何行政審批多如牛毛，大量存在與民爭利或?qū)ぷ飧瘮?；為何行政相對人在?quán)利受到行政機關(guān)及其官員損害時難以訴諸法律和得到補償；以及為何協(xié)會類民間組織難以發(fā)展或演變?yōu)椤岸倍伟l(fā)展等等。

在新一輪機構(gòu)改革開始之前，我們有必要強調(diào)行政組織的合法化意義，即必須將所有新機構(gòu)產(chǎn)生的合理性和程序通過法律形式固定下來。可以預見，如果不事先或事后快速解決行政組織的合法化問題，本輪政府機構(gòu)改革就很難取得超越以往改革的成績。

明確定位政府職能

十六大報告提出形成行為規(guī)范、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明和廉潔高效的行政管理體制，無疑是正確的，但如果在行為規(guī)范前面明確加上“職能合理”就更為全面了。職能合理意味著將政府應(yīng)該或必須承擔的最小限度的管理職能合理地分配到各相關(guān)的職能機構(gòu)。事權(quán)不明確，就難以解決政市、政企、政事、政社、政資不分的頑癥，也無法正確處理政府機構(gòu)橫向和縱向之間的事權(quán)交叉和缺位。因此政府機構(gòu)改革最要緊的是明確政府的職能范圍和結(jié)構(gòu)。也只有在這個基礎(chǔ)之上，行政審批改革才可能取得實質(zhì)性的進展。

長期以來，國內(nèi)已習慣于把政府所有治理社會經(jīng)濟活動的行為都稱為宏觀管理或宏觀調(diào)控，或者有所改進地將政府行政機構(gòu)的職能劃分為宏觀調(diào)控、經(jīng)濟管理、執(zhí)法監(jiān)督以及社會公共事務(wù)管理。前者顯然過于籠統(tǒng)，抹殺了政府宏觀經(jīng)濟職能和微觀經(jīng)濟職能的本質(zhì)區(qū)別。后者雖然將宏觀調(diào)控職能與政府其他經(jīng)濟職能區(qū)別開來，但其缺陷在于：首先，雖然它所說的后三種職能都主要是針對微觀經(jīng)濟活動的，但這種分類本身無法明確體現(xiàn)這一點；其次，對社會公共事務(wù)的管理，其對象大多是企業(yè)單位或正處于向企業(yè)化轉(zhuǎn)變的事業(yè)單位，是可以作為市場經(jīng)濟的微觀主體來對待的。換言之，作為政府微觀管理對象的經(jīng)濟主體，如果在所有權(quán)結(jié)構(gòu)上沒有差別的話，它的行為就是同質(zhì)的，都是為了追求利潤的最大化，政府對其管理的目的就是使它們的行為不致危害公共利益。再次，執(zhí)法監(jiān)督是政府實施其社會經(jīng)濟職能的一種行政手段，而非職能本身。任何承擔經(jīng)濟治理任務(wù)的行政機構(gòu)都具有執(zhí)法監(jiān)督的功能。

因此，我們認為有必要對政府職能進行如下重新劃分，提供一個更為合理和更具有實際意義的框架：第一，宏觀調(diào)控職能，指政府運用宏觀經(jīng)濟政策對宏觀經(jīng)濟運作所進行的“控制”或“調(diào)節(jié)”，它是政府通過調(diào)整其所掌握的某些經(jīng)濟變量（如財政支出、貨幣供給），來影響市場經(jīng)濟中各種變量的取值，從而影響私人經(jīng)濟部門行為的政策過程。宏觀調(diào)控或宏觀經(jīng)濟政策的目標是：充分就業(yè)、價格穩(wěn)定、國際收支均衡和經(jīng)濟增長。

宏觀調(diào)控的政策工具主要有：貨幣政策、財政政策、產(chǎn)業(yè)政策、收入分配政策、匯率政策以及經(jīng)濟計劃。

第二，微觀監(jiān)管職能，是政府針對微觀經(jīng)濟層面上的部分市場失靈（不完全競爭、自然壟斷、外部不經(jīng)濟和非價值物品、信息不對稱和內(nèi)部不經(jīng)濟）而制定的公共政策和行政法律制度，它是行政機構(gòu)通過法律授權(quán)，制定并執(zhí)行的直接干預市場配置機制或間接改變企業(yè)和消費者供需決策的一般規(guī)則或特殊行為。它的最終目的是要增進公共利益或合法私人利益，并使之避免或減少由個體經(jīng)濟決策（生產(chǎn)、銷售及價格行為）帶來的損害。

常見的微觀監(jiān)管手段主要有以下幾種：制定具體規(guī)章；禁止特定行為；行政許可；認證、審查和檢驗；行政性契約；信息披露以及行政裁決。

第三，微觀管理職能。微觀管理，作為一種公共物品提供政策，是政府站在出資者立場上，依靠行政命令、參與企業(yè)治理結(jié)構(gòu)或直接介入市場的方式，對微觀經(jīng)濟主體實施的一種直接管理，主要指國家和地方政府機構(gòu)對公企業(yè)或國有企業(yè)的直接管理活動。市場經(jīng)濟國家對公企業(yè)的管理，從企業(yè)所適用的法律類型角度，主要有兩種方式：一為公法制管理，政府通過專門立法，對國有全資型公企業(yè)的組織結(jié)構(gòu)、經(jīng)營目標、經(jīng)營范圍、經(jīng)營戰(zhàn)略等作出明確界定。二為私法制管理，政府按照企業(yè)法或公司法原則，對政府控股型公企業(yè)所采取的一種相對間接的管理方式。它主要存在于競爭性的和可競爭性的產(chǎn)業(yè)。

按照上述職能劃分，政府的行政指導政策、行政執(zhí)法監(jiān)督和國有產(chǎn)權(quán)管理這三種性質(zhì)和手段互異而以往常常相混的功能才可能相對明確地區(qū)分開來，然后按照不同的經(jīng)濟社會領(lǐng)域，通過立法將其合理分配到相關(guān)的政府機構(gòu)。

機構(gòu)改革方案怎樣才算合理

雖然本次機構(gòu)改革的方案還未最終揭曉，但媒體透露的信息卻不少，所謂國務(wù)院部委數(shù)目可能由目前的29個縮減為21個；新一屆政府將成立多個全新的“部委”等。按照本人對政府職能的劃分，我們不妨將這些道聽途說的新“部委”對號入座：

屬于宏觀調(diào)控和產(chǎn)業(yè)政策職能的有：1.“國家發(fā)展規(guī)劃委員會”，它由國家經(jīng)貿(mào)委（技術(shù)改造投資）、國務(wù)院體改辦和國務(wù)院發(fā)展中心重組而成；2.“商業(yè)部”，它由外經(jīng)貿(mào)部、國家經(jīng)貿(mào)委（價格、市場和國內(nèi)貿(mào)易）重組而成；3.“人力資源部和社會保障部”，它由人事部、民政部、勞動和社會保障部重組而成；4.“國家農(nóng)業(yè)委員會”。5.“國家能源委員會”，它將涵蓋石油、煤炭、核能、水電等各相關(guān)產(chǎn)業(yè)。6.“國家交通委員會”，它由鐵道部、交通部、民航總局重組而成。

屬于微觀監(jiān)管職能的有：1.“國家銀行監(jiān)管委員會”；2.“國家電信監(jiān)管委員會”，監(jiān)管電信、無線電、無線電視、互聯(lián)網(wǎng)、有線電視和衛(wèi)星媒體；3.“國家電力監(jiān)管委員會”。

屬于微觀（產(chǎn)權(quán)）管理職能的則是千呼萬喚始出來的“國有資產(chǎn)管理委員會”，按照十六大的決定，它將在目前中央企業(yè)工委的基礎(chǔ)上，把多個部委管理中央國企的職能合并過來，實現(xiàn)資產(chǎn)、人員及事務(wù)管理相結(jié)合的體制。在地方，按分級行使產(chǎn)權(quán)的原則，也會建立起相應(yīng)的的國資管理機制。

果真如此，加上現(xiàn)有不動的18個部委，新一屆政府將由28個部委組成，僅比目前的減少了一個。即便把上述三個監(jiān)管機構(gòu)納入事業(yè)編制，也只減少了4個。

也許更理想的方案是：1.把衛(wèi)生部、教育部、計生委也納入“人力資源部和社會保障部”；2.調(diào)整國務(wù)院直屬機構(gòu)，把廣電總局、體育總局和旅游局納入文化部，同時在工商局、技術(shù)監(jiān)督局、新聞出版總署、知識產(chǎn)權(quán)局以及外經(jīng)貿(mào)部（公平交易局）、國家經(jīng)貿(mào)委（產(chǎn)業(yè)損害調(diào)查局）部分職能的基礎(chǔ)上組建國家公平交易和反壟斷委員會；3.把林業(yè)局納入農(nóng)業(yè)部或國土資源部；4.成立醫(yī)療機構(gòu)監(jiān)管局，同時把藥品監(jiān)管局的職能擴展到食品、保健藥品、農(nóng)藥，這兩個局可直屬“人力資源部和社會保障部”，但屬相對獨立的監(jiān)管機構(gòu)；5.“國家農(nóng)業(yè)委員會”、“國家能源委員會”以及“國家交通委員會”還是采取“部”的形式更合理；6.國有資產(chǎn)管理委員會應(yīng)該由全國人大和國務(wù)院雙重管理；7.上述三個監(jiān)管機構(gòu)以及現(xiàn)有的證監(jiān)會、保監(jiān)會應(yīng)該納入國務(wù)院組成部門或直屬局，也許可以像藥管局一樣掛在相應(yīng)的部里。8.除以上有變動的部委局外的其他的部委局維持不動。這樣國務(wù)院現(xiàn)有48個組成部門和直屬局（包括證監(jiān)會、保監(jiān)會）的數(shù)量，就可減少到37個（其中包括新成立的醫(yī)療機構(gòu)監(jiān)管局、公平交易和反壟斷委員會、國有資產(chǎn)管理委員會、銀行監(jiān)管委員會、電信監(jiān)管委員會和電力監(jiān)管委員會6個委局）。

必須強調(diào)的是，負責行業(yè)監(jiān)管或有監(jiān)管職能的部委，其監(jiān)管的職能應(yīng)該與宏觀調(diào)控和產(chǎn)業(yè)政策部委以及資產(chǎn)管理機構(gòu)的職能相對獨立，做到監(jiān)與資、監(jiān)與政策分開。

政府機構(gòu)改革后，原有的政府職能決不能完全轉(zhuǎn)移給行業(yè)協(xié)會，以防協(xié)會組織演變?yōu)椤岸??？傊?，行業(yè)協(xié)會的領(lǐng)導和組織方式、職能結(jié)構(gòu)、行政經(jīng)費等必須完全由自愿入會的企業(yè)或個體會員，通過民主決策的方式來決定。要使行業(yè)協(xié)會真正自治，必須盡快出臺《行業(yè)協(xié)會和商會法》，其中最為關(guān)鍵的是要取消行業(yè)主管部門審批制，改由新成立的商務(wù)部單獨核準或登記。而行業(yè)協(xié)會之間是采取“多元制”還是“法團制”的組織形態(tài)，則是必須深入研究的重要課題。

“行政三分制”推行意義不大

行政三分制也許能夠提高某些行政部門的效率和減少腐敗現(xiàn)象，但全面推行的意義不大：第一，隨著法治的逐步完善，行政機構(gòu)的政策范圍會越來越小，政策大于法和以策代法的行為將受到嚴格的控制。行政部門主要是執(zhí)行立法機構(gòu)制定的法律法規(guī)，違反法律法規(guī)的政策應(yīng)該受到立法部門的監(jiān)督。

第二，即便在法律法規(guī)給政府機構(gòu)留有政策空間的地方，各行政機構(gòu)因其所管理的行業(yè)或領(lǐng)域的不同，所制定的政策的性質(zhì)和功能也大異其趣，難以設(shè)想由一個專門的政策制定部門來制定所有其他行政機構(gòu)的政策。

第三，有的行政執(zhí)法機構(gòu)，如各種監(jiān)管機構(gòu)，其本身就執(zhí)的是法律而非政策。有些機構(gòu)在極少數(shù)領(lǐng)域（如城管）可以合并執(zhí)法或合署辦公，而大量的機構(gòu)則不能，否則就會亂套。第四，隨著行政程序法、行政許可法的出臺，以及行政訴訟法的完善，司法部門在監(jiān)督和監(jiān)管行政機構(gòu)行為方面將起到更大的作用，在行政系統(tǒng)內(nèi)設(shè)監(jiān)察機構(gòu)的效果往往令人懷疑；第五，在中央政府層面實行行政三分制并無可行性。十六大同時提出了完善立法監(jiān)督機制和司法獨立的設(shè)想，因此本屆政府應(yīng)該在構(gòu)建大的三權(quán)制衡機制方面多做努力。當然這并不影響在某些地方政府進行的有關(guān)改革試點。