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不久前，我們對(duì)北京市朝陽(yáng)區(qū)的事業(yè)單位的機(jī)構(gòu)編制和管理體制情況進(jìn)行了一次調(diào)研，感到存在許多亟待解決的問(wèn)題。

一是機(jī)構(gòu)編制臃腫，財(cái)政負(fù)擔(dān)沉重。截至*年7月底，朝陽(yáng)區(qū)共有事業(yè)單位809個(gè)，事業(yè)編制34938名，是朝陽(yáng)區(qū)行政編制的近十倍。在朝陽(yáng)區(qū)事業(yè)編制中，財(cái)政撥款事業(yè)編制占事業(yè)編制總數(shù)的89.8%，且呈增長(zhǎng)趨勢(shì)。

二是政事不分，行政化傾向嚴(yán)重。一些機(jī)關(guān)因機(jī)構(gòu)改革行政編制精簡(jiǎn)，但其工作方式卻沒(méi)有改變，因之出現(xiàn)了人手不足的情況。為緩解工作壓力，一些機(jī)關(guān)把部分行政執(zhí)法、監(jiān)督檢查和社會(huì)管理等行政職能轉(zhuǎn)移給了其所屬事業(yè)單位，從而使這部分事業(yè)單位逐漸成為行政主管部門的附屬和延伸。這種政事不分的現(xiàn)象，在朝陽(yáng)區(qū)一些承擔(dān)行政執(zhí)法職能的事業(yè)單位中表現(xiàn)的最為典型。事業(yè)單位的行政化傾向，也反映在與行政機(jī)關(guān)一樣的管理模式。這種單一模式抑制了性質(zhì)各異、工作方式各不相同的事業(yè)單位的工作積極性。

三是機(jī)構(gòu)布局、編制配備、資源使用不盡合理。長(zhǎng)期以來(lái)，事業(yè)單位部門所有、條塊分割的管理結(jié)構(gòu)，使其在機(jī)構(gòu)編制配備和資源的使用上表現(xiàn)出了許多不盡合理的地方。職能相近或相似的事業(yè)單位，因部門所有而重復(fù)設(shè)置；有些單位設(shè)置零散、規(guī)模過(guò)小、服務(wù)對(duì)象單一；有些單位因不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)事業(yè)的發(fā)展，職能萎縮，人員編制閑置；也有些單位雖已基本具備了參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的能力，卻由于管理體制等原因發(fā)展受到了制約。

四是缺乏獨(dú)立法人資格，投資主體單一，社會(huì)化程度低。有的事業(yè)單位實(shí)際上并不具備作為獨(dú)立事業(yè)法人的資格，它們的工作任務(wù)往往由行政主管部門下達(dá)，常有與行政主管部門財(cái)務(wù)不分、人員混用、辦公地點(diǎn)不明確、公務(wù)員兼任事業(yè)單位法人的情況出現(xiàn)。這樣的事業(yè)單位，不能實(shí)現(xiàn)自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧，只能依附于行政主管部門，靠吃財(cái)政飯生存，阻礙了不同類型、不同性質(zhì)的事業(yè)單位根據(jù)自己的特點(diǎn)，按照社會(huì)需要和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律尋求自我發(fā)展的步伐，它們一旦被推向市場(chǎng)，就會(huì)失去競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。事業(yè)單位投資主體單一的狀況，也在一定程度上妨礙了事業(yè)單位的社會(huì)化進(jìn)程。據(jù)統(tǒng)計(jì)，朝陽(yáng)區(qū)現(xiàn)有事業(yè)單位大部分都是政府部門直接投資興辦的，其他組織利用國(guó)有資產(chǎn)舉辦的事業(yè)單位僅有172個(gè)，只占政府直接投資興辦的事業(yè)單位數(shù)目的21％。

五是人員流動(dòng)性差，整體素質(zhì)不高。人員流動(dòng)性差、知識(shí)層次偏低、年齡結(jié)構(gòu)老化、專業(yè)技術(shù)人員缺乏等是事業(yè)單位普遍存在的問(wèn)題，尤其是在綠化、環(huán)衛(wèi)、垃圾處理等行業(yè)中表現(xiàn)的尤為突出。這些問(wèn)題的出現(xiàn)，一方面是由于事業(yè)單位的管理機(jī)制類似于行政機(jī)關(guān)，工資收入、人事關(guān)系都相對(duì)穩(wěn)定，致使事業(yè)單位人員為了追求穩(wěn)定，想進(jìn)不想出，人員逐步沉積，最后達(dá)到飽和。另一方面，是因?yàn)槭聵I(yè)單位對(duì)人員使用普遍缺乏自主權(quán)，一般都是由主管部門控制，有時(shí)還要接受一些政策性安置。

六是機(jī)構(gòu)編制管理體制有待進(jìn)一步健全和完善。

表現(xiàn)一，行政級(jí)別、經(jīng)費(fèi)形式的核定缺乏科學(xué)性。目前，事業(yè)單位的級(jí)別管理，采用的是套用機(jī)關(guān)行政級(jí)別的方法。這不僅易在性質(zhì)上造成混淆，留下政事不分的隱患，也不能準(zhǔn)確的體現(xiàn)事業(yè)單位自身特點(diǎn)和社會(huì)屬性，這不利于事業(yè)單位的自身發(fā)展。由于缺乏明確的劃分標(biāo)準(zhǔn)，新成立的事業(yè)單位容易在核定行政級(jí)別時(shí)出現(xiàn)爭(zhēng)議；已成立的事業(yè)單位，為了爭(zhēng)取更好的待遇，也要求提高級(jí)別。這不僅給編制部門工作帶來(lái)不便，也加重了事業(yè)單位管理的壓力。在事業(yè)單位經(jīng)費(fèi)形式的核定上，雖然在一定程度上參考了該單位的職能、業(yè)務(wù)量、社會(huì)化程度等因素，但由于缺乏具體科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)，主觀度量性仍然很大，使財(cái)政撥款形式與事業(yè)單位實(shí)際情況相脫節(jié)。還出現(xiàn)了一些相同性質(zhì)的事業(yè)單位，經(jīng)費(fèi)形式卻不統(tǒng)一的情況。

表現(xiàn)二，事業(yè)單位機(jī)構(gòu)編制管理法制不完備。目前尚未形成完整的事業(yè)單位機(jī)構(gòu)編制管理法律體系，致使事業(yè)單位的機(jī)構(gòu)設(shè)置、法律責(zé)任、權(quán)利義務(wù)缺乏相應(yīng)的法律依據(jù)，其申報(bào)程序和審批程序也長(zhǎng)期處于無(wú)法可依的狀態(tài)。同時(shí)，由于缺少責(zé)任追究機(jī)制，有的部門，在未經(jīng)機(jī)構(gòu)編制部門批準(zhǔn)的情況下，就擅自設(shè)立事業(yè)機(jī)構(gòu)，增加事業(yè)編制，超職數(shù)、超規(guī)格配備干部，造成機(jī)構(gòu)膨脹，人員超編，結(jié)構(gòu)比例失衡等不良現(xiàn)象。

表現(xiàn)三，對(duì)事業(yè)單位的動(dòng)態(tài)管理不到位。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的快速發(fā)展，事業(yè)單位的職責(zé)、人員、工作量都出現(xiàn)了不同程度的變化，原定的編制、經(jīng)費(fèi)等漸漸不適應(yīng)實(shí)際情況的發(fā)展需要。但是，由于編制部門對(duì)事業(yè)單位的編制使用情況缺乏有效的后期監(jiān)督管理，沒(méi)有根據(jù)實(shí)際工作量及時(shí)地予以調(diào)整，使編制部門的工作處于一種較為被動(dòng)的位置，事業(yè)單位機(jī)構(gòu)編制的管理與事業(yè)單位的發(fā)展不相適應(yīng)。事業(yè)單位改革涉及面廣，事關(guān)改革、發(fā)展和穩(wěn)定的大局，如何推動(dòng)事業(yè)單位改革破難而進(jìn)，結(jié)合朝陽(yáng)區(qū)實(shí)際情況及改革中的難點(diǎn)，建議以實(shí)現(xiàn)事業(yè)單位的分類管理為切入點(diǎn)，實(shí)施以下幾個(gè)方面的改革：

一是促進(jìn)政事分開(kāi)，理順政事關(guān)系。

——要進(jìn)一步合理劃分政事職能。要打破政府對(duì)社會(huì)事業(yè)統(tǒng)包統(tǒng)攬和事業(yè)行政化的格局。現(xiàn)由事業(yè)單位承擔(dān)的行政管理職能，要收回到行政機(jī)關(guān)；對(duì)需要事業(yè)單位承擔(dān)和一時(shí)難以劃分的，經(jīng)編制部門批準(zhǔn)，可適當(dāng)保留或過(guò)渡；黨政機(jī)關(guān)分離出來(lái)的技術(shù)性、輔助性、服務(wù)性工作，交由事業(yè)單位承擔(dān)，以促進(jìn)機(jī)關(guān)職能的轉(zhuǎn)變?！⒎鲜聵I(yè)單位特點(diǎn)的管理機(jī)制。要調(diào)整管理內(nèi)容，明確主管部門對(duì)事業(yè)單位的管理，應(yīng)是政策引導(dǎo)和宏觀調(diào)控，不應(yīng)以行政手段干預(yù)其內(nèi)部的經(jīng)營(yíng)機(jī)制。要構(gòu)建一套具有事業(yè)單位特點(diǎn)的組織管理結(jié)構(gòu)，使事業(yè)單位擁有充分的事業(yè)發(fā)展決策權(quán)、用人權(quán)、收益分配權(quán)與內(nèi)部管理權(quán)。

——要規(guī)范事業(yè)單位的名稱。事業(yè)單位的名稱要體現(xiàn)事業(yè)單位的特點(diǎn)，與黨政機(jī)關(guān)、企業(yè)和社會(huì)團(tuán)體的名稱相區(qū)別。

二是調(diào)整事業(yè)單位機(jī)構(gòu)編制布局，優(yōu)化整合資源。

——要調(diào)整事業(yè)單位機(jī)構(gòu)設(shè)置。撤銷職能萎縮甚至消失、運(yùn)轉(zhuǎn)艱難、名存實(shí)亡的事業(yè)單位，其人員按政策進(jìn)行妥善分流和安置；合并以部門管理模式設(shè)置的規(guī)模過(guò)小、職能相近或交叉的事業(yè)單位，其設(shè)置不能強(qiáng)求上下對(duì)應(yīng)，可以跨部門、跨行業(yè)綜合設(shè)置，組建多種形式的經(jīng)濟(jì)、服務(wù)實(shí)體或集團(tuán)性事業(yè)機(jī)構(gòu)，通過(guò)優(yōu)勢(shì)組合、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、優(yōu)勢(shì)擴(kuò)張，做大做強(qiáng)社會(huì)事業(yè)，形成規(guī)模效應(yīng)；對(duì)部門所有、條塊分割、重復(fù)設(shè)置的事業(yè)單位，應(yīng)統(tǒng)籌兼顧、科學(xué)布局；對(duì)部分自收自支事業(yè)單位和有條件的單位，要引入企業(yè)的管理經(jīng)驗(yàn)和辦法，轉(zhuǎn)換其運(yùn)營(yíng)機(jī)制，逐步實(shí)行社會(huì)化。

——要調(diào)整事業(yè)單位編制分布。根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的要求，明確應(yīng)強(qiáng)化的職能、弱化的職能、取消的職能和調(diào)整的職能，在此基礎(chǔ)上，按照各事業(yè)單位承擔(dān)的職能重新核定各事業(yè)單位的人員編制，尤其是對(duì)于一些空編量較大的單位，要嚴(yán)格清理其空余編制，提高事業(yè)單位編制核定的科學(xué)性和前瞻性。

——要結(jié)合行業(yè)特點(diǎn)調(diào)整事業(yè)單位布局。如對(duì)學(xué)校布局的調(diào)整，要根據(jù)生源數(shù)量和區(qū)域內(nèi)校所分布等因素，進(jìn)行適當(dāng)整合，可以組建以名校為依托的中小學(xué)教育集團(tuán)，放大名校優(yōu)勢(shì)；對(duì)廣電、報(bào)社、城市建設(shè)等公用事業(yè)，則可以實(shí)行產(chǎn)業(yè)化運(yùn)作。

三是穩(wěn)妥推進(jìn)事業(yè)單位社會(huì)化進(jìn)程。

——要確立事業(yè)單位法人主體地位。通過(guò)事業(yè)法人登記管理，確認(rèn)事業(yè)單位具備與其法人資格相適應(yīng)的開(kāi)辦資金、從業(yè)人員、辦公地點(diǎn)、經(jīng)費(fèi)來(lái)源、獨(dú)立核算的財(cái)務(wù)管理制度和獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任的能力，確立事業(yè)單位經(jīng)營(yíng)管理主體的地位，使之取得受法律保護(hù)的“身份證”。這是事業(yè)單位立足社會(huì)、進(jìn)入市場(chǎng)的基本前提。為此，我們必須加大事業(yè)單位法人登記制度的宣傳力度，加強(qiáng)事業(yè)單位法人管理，真正使事業(yè)單位獨(dú)立于行政主管部門，成為參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的法人主體。

——要建立多元投資體制。要改變單一依靠國(guó)家投資、政府舉辦事業(yè)單位的狀況，調(diào)動(dòng)各方面的積極因素，依靠社會(huì)力量繁榮社會(huì)事業(yè)。通過(guò)建立多元投資體制，逐步形成以公有制為主體，合資、合作、獨(dú)資等多種形式并存的事業(yè)發(fā)展格局。

四是完善事業(yè)單位機(jī)構(gòu)編制管理制度。

——要規(guī)范事業(yè)單位編制及經(jīng)費(fèi)形式的核定。事業(yè)單位編制標(biāo)準(zhǔn)的制定，要結(jié)合不同行業(yè)的特點(diǎn)，根據(jù)事業(yè)單位的業(yè)務(wù)發(fā)展情況、技術(shù)含量等因素，制定不同的核定標(biāo)準(zhǔn)，使其具有充分的科學(xué)性和超前性，從而有效規(guī)范事業(yè)單位的設(shè)立行為，優(yōu)化事業(yè)單位組織結(jié)構(gòu)，控制機(jī)構(gòu)編制總量。對(duì)事業(yè)單位經(jīng)費(fèi)供給渠道的核定，要從適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和社會(huì)化的需要出發(fā)靈活掌握。

——要結(jié)合財(cái)政預(yù)算嚴(yán)格控編，實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)管理。有效推進(jìn)事業(yè)單位改革，還應(yīng)從財(cái)政角度予以配合。對(duì)財(cái)政撥款事業(yè)單位，要通過(guò)財(cái)政預(yù)算體制改革，對(duì)其經(jīng)費(fèi)加強(qiáng)管理。財(cái)政部門應(yīng)根據(jù)定員定額的方法，首先按一定標(biāo)準(zhǔn)核定事業(yè)單位的經(jīng)常性費(fèi)用，包括人員費(fèi)用、機(jī)構(gòu)維持費(fèi)用和基本的經(jīng)常性業(yè)務(wù)費(fèi)，然后通過(guò)財(cái)政預(yù)算，對(duì)符合公共財(cái)政支出范圍的重點(diǎn)項(xiàng)目多安排，否則就少安排或不安排，從而加強(qiáng)事業(yè)單位預(yù)算的政策性和靈活性。編制部門要通過(guò)與財(cái)政部門、業(yè)務(wù)部門以及事業(yè)單位的密切配合，結(jié)合正在推行的工資統(tǒng)一發(fā)放制度，達(dá)到控制機(jī)構(gòu)編制增長(zhǎng)、實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)管理的目的。

——要加強(qiáng)事業(yè)單位機(jī)構(gòu)編制法制建設(shè)。事業(yè)單位機(jī)構(gòu)編制要加大管理力度，依法進(jìn)行管理。盡快出臺(tái)事業(yè)機(jī)構(gòu)編制法，為事業(yè)單位機(jī)構(gòu)編制管理的合理化、科學(xué)化提供組織保障。

五是探索事業(yè)單位分類管理辦法。以新建事業(yè)單位為突破口，試行分類管理。根據(jù)新建事業(yè)單位承擔(dān)的不同職能，將其分為行政支持類、公益類、準(zhǔn)公益類和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)類，不同種類的事業(yè)單位采取不同的管理方法。行政支持類事業(yè)單位經(jīng)費(fèi)列入財(cái)政全額撥款，人員編制按崗位嚴(yán)格核定；公益類事業(yè)單位經(jīng)費(fèi)可核定為全額或差額撥款，人員編制也要嚴(yán)格控制，并明確行政管理人員與專業(yè)技術(shù)人員、后勤服務(wù)人員的結(jié)構(gòu)比例；準(zhǔn)公益類事業(yè)單位經(jīng)費(fèi)實(shí)行差額管理，包干使用，逐年遞減，管理人員下達(dá)正式編制，其他人員下達(dá)控制數(shù)；對(duì)服務(wù)經(jīng)營(yíng)類事業(yè)單位，財(cái)政不予撥款，也不再核定人員編制，具體用人數(shù)額由單位根據(jù)業(yè)務(wù)工作需要自主決定。這項(xiàng)辦法放開(kāi)了準(zhǔn)公益類非管理人員編制及服務(wù)經(jīng)營(yíng)類人員編制，使事業(yè)單位編制得到嚴(yán)格控制、總數(shù)大幅減少。隨著財(cái)政撥款事業(yè)編制的減少，財(cái)政負(fù)擔(dān)自然會(huì)有所減輕。同時(shí)，由于事業(yè)單位非編制人員按勞動(dòng)合同制進(jìn)行管理，單位有了更大的用人自主權(quán)，能夠更大程度地調(diào)動(dòng)人員的積極性，也初步解決了人員流動(dòng)性差的問(wèn)題。