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社會主義市場經(jīng)濟體制的建立和不斷完善、環(huán)境保護事業(yè)的不斷深入，使我國的環(huán)境稅收政策也在不斷發(fā)展、完善。但我國目前的環(huán)保措施，主要是以收取各項費用為主，征稅為輔。而這些少量的稅收措施零散地存在于資源稅、消費稅、增值稅、耕地占用稅等有關規(guī)定中。從嚴格意義上講，我國目前還不存在真正意義上的環(huán)境稅。隨著科學發(fā)展觀的全面實施，借鑒國際經(jīng)驗，在我國建立統(tǒng)一的環(huán)境稅制度已經(jīng)非常必要。

一、環(huán)境稅收的理論基礎

財稅政策的實施主體是政府，它體現(xiàn)了政府對市場的干預?，F(xiàn)代經(jīng)濟學認為，以下原因導致的市場失靈，是政府必須承擔環(huán)境保護職能的理論基礎。

1．環(huán)境資源的公共性。大氣、水等環(huán)境資源由于其不可分割性導致產(chǎn)權難以界定或界定成本很高，在性質上屬于公共物品，具備公共物品的一個或多個特征，即效用的不可分割性、消費的非競爭性和受益的非排他性。這些特征使得人人都想成為“免費搭車者”———只想享用而不想出資提供，或只利用而不付任何成本，結果必然導致環(huán)境質量下降。

2．環(huán)境污染的負外部性。環(huán)境污染具有很強的負外部性，即私人邊際成本小于社會邊際成本。比如一個廠商排放了污水，會導致臨近居民飲用水質量下降、魚類減少、其他廠商安裝治污設備等外部成本的發(fā)生。但這些成本并未在價格中表現(xiàn)出來，因而追求利潤最大化的廠商確定的產(chǎn)量必將大于資源有效配置所要求的產(chǎn)量，同時也加大了環(huán)境污染。

3．環(huán)境主體的有限理性，即人類在對待環(huán)境問題方面僅具有有限理性。首先，人們對環(huán)境的認識需要一個過程，在人們對環(huán)境保護未產(chǎn)生清醒認識之前，非理性的人類行為勢所難免。其次，即使人們認識到保護環(huán)境的必要性，由于經(jīng)濟發(fā)展水平的制約，人們還是不得不以犧牲環(huán)境為代價換取經(jīng)濟增長。最后，人的短視性及機會主義傾向也會驅使人類只顧眼前利益，不顧長遠利益；只顧局部利益，不顧全局利益，以犧牲環(huán)境來求得經(jīng)濟增長。

4．環(huán)境信息的稀缺性和不對稱性。環(huán)境信息是稀缺的，因為人類對環(huán)境的認識至今還是微乎其微的，信息一旦公開即成為公共物品。因此人們傾向于封鎖信息，以保證自身優(yōu)勢。環(huán)境信息還是不對稱的，比如污染者對于其污染狀況、污染物的危害等往往比受污染者了解得多得多，但受個人利益驅使，污染者往往會隱瞞這些信息，以繼續(xù)其污染行為。

5．規(guī)模報酬遞增。在環(huán)境保護方面，微觀防治往往是不經(jīng)濟的。比如，對于中小企業(yè)，如果地域集中，那么各企業(yè)單獨建污水處理設備，遠不如集中建一個污水處理廠更為經(jīng)濟有效。正因為如此，中小企業(yè)正在成為重要的環(huán)境污染源。

正是由于以上諸方面原因，使環(huán)境成本不能自動體現(xiàn)在生產(chǎn)成本之中，市場無法發(fā)揮作用（即出現(xiàn)市場失靈），需要政府干預加以解決：政府可以通過稅收與補貼等經(jīng)濟干預手段使邊際稅率（邊際補貼）等于外部邊際成本（邊際外部收益），使外部性內部化。比如，一方面由政府對造成負外部性的生產(chǎn)者征稅，限制其生產(chǎn)；另一方面，給產(chǎn)生正外部性的生產(chǎn)者補貼，鼓勵其擴大生產(chǎn)。這樣，在利潤最大化原則作用下，生產(chǎn)者從各自利益出發(fā)，會將其產(chǎn)量調整到價格等于社會邊際成本之點。通過征稅和補貼，使外部效應內部化，實現(xiàn)私人最優(yōu)與社會最優(yōu)的一致，這一措施在理論界被稱為“庇古稅”。

“庇古稅”在環(huán)境保護的政策實踐中得到廣泛應用，如我國目前的排污收費，一些發(fā)達國家征收的環(huán)境稅、生態(tài)稅等。

二、發(fā)達國家環(huán)境稅收政策概要

即使對西方發(fā)達國家而言，征收環(huán)境稅也不過是近20年才有的事。最早的先驅是法國，法國于1964年開始實施水污染收費（在國外，廣義的環(huán)境稅概念包括收費）。但近些年來，環(huán)境稅卻是環(huán)境經(jīng)濟手段中發(fā)展最快的一種。發(fā)達國家征收的環(huán)境稅主要有以下幾種。

1．環(huán)境（污染）稅。

由于污染物主要包括廢氣、廢水、固體廢棄物、噪音四類，因而環(huán)境（污染）稅也相應地分為以下四類：

（1）廢氣和大氣污染稅。對廢氣征稅較常見的有對二氧化硫排放征收的二氧化硫稅、對二氧化碳排放征收的碳稅。以二氧化硫稅為例，美國已在20世紀70年代就開征了二氧化硫稅。根據(jù)其《二氧化硫稅法案》的規(guī)定，二氧化硫的濃度達到一級標準的地區(qū)，每排放一磅硫征稅15美分；達到二級標準地區(qū)按每磅硫10美分征稅；二級以上地區(qū)則免征。德國、日本、挪威、荷蘭、瑞典、法國等國也征收了二氧化硫稅。

（2）廢水和水污染稅。廢水包括工業(yè)廢水、農業(yè)廢水和生活廢水。許多國家都對廢水排放征收水污染稅。如德國從1981年開征此稅，以廢水的污染單位（相當于一個居民一年的污染負荷）為基準，實行全國統(tǒng)一稅率。又如荷蘭按人口當量（相當于每人每年排入水域的污染物數(shù)量）征收的水污染排放費也屬水污稅性質。

（3）固定廢物稅。固定廢物按來源可分為工業(yè)廢棄物、商業(yè)廢棄物、農業(yè)廢棄物、生活廢棄物。各國開征的固定廢物稅包括一次性餐具稅、飲料容器稅、舊輪胎稅、潤滑油稅等。意大利1984年開征廢物垃圾處置稅，對所有的人都征收，作為地方政府處置廢物垃圾的資金來源。

（4）噪音污染和噪音稅。噪音污染是指排放的音量超過人和動物的承受能力，從而妨礙人或動物的正常生活的一種現(xiàn)象。噪音稅有兩種：一是固定征收，如美國規(guī)定，對使用洛杉磯等機場的每位旅客和每噸貨物征收1美元的治理噪音稅，稅款用于支付機場周圍居民區(qū)的隔離費用；二是根據(jù)噪音排放量對排放單位征收，如日本、荷蘭的機場噪音稅就是按飛機著陸次數(shù)對航空公司征收。

2．生態(tài)（破壞）稅。主要包括森林砍伐稅等，法國在1969年開征此稅，規(guī)定為城市規(guī)劃或工業(yè)建設目的而砍伐森林的，每公頃交6000法郎的稅；其他情況每公頃交3000法郎的稅。比利時1993年通過的生態(tài)稅法中規(guī)定了一系列生態(tài)稅，適用于飲料包裝、可處理的剃刀和照相機、農藥、紙張及電池等產(chǎn)品。

3．其他稅收環(huán)保政策。

（1）鼓勵對環(huán)保技術的研究、開發(fā)、引進和使用。這主要通過研究開發(fā)費用的稅前列支、技術轉讓費的稅收減免、對引進高新環(huán)保技術的稅收優(yōu)惠等措施來調節(jié)實施。

（2）鼓勵對環(huán)保的投資。主要通過對環(huán)保投資退稅、允許環(huán)保設施加速折舊等稅收措施來調節(jié)實施。

（3）鼓勵環(huán)保產(chǎn)品的生產(chǎn)、使用，促進環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。許多國家都在征稅時通過適用低稅率對環(huán)保產(chǎn)品予以照顧，對廢物回收利用也往往予以免稅優(yōu)待。

（4）鼓勵環(huán)保行為。如美國為鼓勵私人造林，規(guī)定在稅收方面予以優(yōu)惠，私人造林只征收土地稅，而不征收青山林木稅，私人造林的耗費可以抵繳所得稅。

（5）對污染產(chǎn)品和不利于環(huán)境保護的行為征收重稅。

三、我國環(huán)境稅制度的基本構想

排污收費制度的廣泛實施為我國環(huán)境稅制度的實施奠定了基礎。排污收費制度已經(jīng)實施10多年，使得“污染者付費”這一環(huán)境稅收的經(jīng)濟本質和精髓已經(jīng)深入人心，從客觀上奠定了群眾輿論基礎，有利于節(jié)約開征成本。同時，排污收費制度實施以來，我國已經(jīng)形成相關的法律法規(guī)體系，為環(huán)境稅制度的實施奠定了法律基礎。而且，排污費本身就具有“準稅”性質，使環(huán)境稅制度的實施又具備了制度基礎。這些都使我國開征環(huán)境稅、完善環(huán)境稅收政策具備了可行性。

1．設計原則。

根據(jù)我國國情，我國環(huán)境稅制度的設計必須遵循以下原則：污染防治屬地方自治事項的原則；稅率因時因地而異的原則；根據(jù)排放量而變動稅率的原則；稅收收入應專款專用、統(tǒng)收統(tǒng)支的原則；收入不應用于補貼污染的原則。

2．納稅人。

根據(jù)國際通行的“污染者付費”的原則，環(huán)境稅應由破壞和污染環(huán)境者負擔。但是，在稅收實踐中，為了易于控制稅源和便利征收管理，對環(huán)境稅的課征環(huán)節(jié)和納稅人可作出不同的選擇，通過稅負的轉嫁借助于價格機制達到課征目的。與環(huán)境稅的不同課征對象相適應，我國環(huán)境稅的納稅人應分別確定為從事應稅排污行為和生產(chǎn)應稅產(chǎn)品的企事業(yè)單位和個體經(jīng)營者。

3．納稅環(huán)節(jié)和征稅對象。

從納稅環(huán)節(jié)來看，環(huán)境稅課稅環(huán)節(jié)的選擇應對所有的資源開采征稅和對所有的排污點征稅。但按照簡明原則，也要考慮盡量減少課稅對象的數(shù)量。具體可按以下規(guī)則確定納稅環(huán)節(jié)：如果污染產(chǎn)生于對某一產(chǎn)品的消費，稅收環(huán)節(jié)應選在零售環(huán)節(jié)上；如果污染產(chǎn)生于所投入的原料或者在流通分配鏈的初始階段，就可將納稅環(huán)節(jié)定在開采階段。

按照國際通行的做法，環(huán)境稅的課征對象應是直接污染環(huán)境的行為和在消費過程中預期會造成資源匱乏或環(huán)境污染的產(chǎn)品。從稅收的公平性考慮，環(huán)境稅的征收范圍應具有普遍性，即凡屬此類行為和產(chǎn)品均應納入課征范圍。目前，我國環(huán)境稅課征對象可暫定為以下兩類：一類是排放各種廢氣、廢水和固體廢棄物的行為，簡稱排污行為。其理由首先在于，在各種污染源中，上述行為對我國環(huán)境的污染最為嚴重。有統(tǒng)計資料表明，僅各種工業(yè)廢物排放就構成我國污染源的70%.其次是對此類行為課稅，我國既有征收排污費的經(jīng)驗作為基礎，也有大量的國外經(jīng)驗可資借鑒，這不僅可以降低環(huán)境稅制度設計的難度，而且可利用長期形成的繳納排污費的習慣，減少征收阻力。另一類是那些難以降解和無法再回收利用的材料制造、在使用中預期會對環(huán)境造成嚴重污染而又有相關的綠色產(chǎn)品可以替代的各類包裝物品，以及會對臭氧層造成破壞的氟利昂等產(chǎn)品，此類產(chǎn)品對環(huán)境污染比較嚴重，且不易消除，但是對其課稅在操作上又比較簡便。

4．計稅依據(jù)。

環(huán)境稅的經(jīng)濟刺激應當直接與造成污染的程度密切相關，對濃度不同的應稅污染物按濃度高低征稅，濃度相同的則應按照排放數(shù)量納稅（只要這種計量方法的執(zhí)行成本不高于稅收收入且具有技術可行性）。因此，征稅對象對環(huán)境造成影響的程度即為計稅依據(jù)。對于計量單位難以確定的，可參照國際通行的做法進行統(tǒng)一換算，其稅基選擇主要有：按排污量征稅，以污染性企業(yè)的產(chǎn)量作為污染稅稅基，以生產(chǎn)要素或消費品所包含的污染物數(shù)量作為污染稅稅基。

5．稅率。

根據(jù)稅收中性原則，稅率不宜過高。稅率過高可能會導致因追求過度清潔而抑制生產(chǎn)活動，從而損傷稅基的現(xiàn)象。稅率的設計應按照排放的應稅污染物的污染程度來確定，對于濃度不同的應稅污染物，應按照濃度的高低來規(guī)定稅率；對于濃度相同的應稅污染物，為了支持減少污染物的排放行為應充分利用累進稅率的特點，按照排放的數(shù)量的差別來確定稅率。稅率應以超額累進稅為主，充分發(fā)揮超額累進稅在調節(jié)環(huán)境污染行為中自動穩(wěn)定器的作用，體現(xiàn)稅收差別并應有適當?shù)膹椥?。同時由于各地區(qū)的地理、氣候和人口等自然狀況及對環(huán)境質量的要求不同，設計稅率應根據(jù)每種污染物對各地污染物的邊際損害為依據(jù)。如日本僅二氧化硫排放稅就將全國劃分為7個區(qū)，適用不同標準。

但在開征環(huán)境稅的初期，為易于推行，其稅目劃分不宜過細，稅率結構不宜太復雜。稅率的設計還要充分考慮到負擔水平，在進行環(huán)境稅稅率設計時必須認真研究測算，使環(huán)境稅的負擔以滿足政府為消除納稅人所造成的污染而支付的全部費用為最低限量。

（1）對應稅排污行為，應以排放物的實際排放量為計稅依據(jù)，實行從量定額課征。對實際排放量難以確定的可根據(jù)納稅人的設備生產(chǎn)能力及實際產(chǎn)量等相關指標測算排放量，作為計稅依據(jù)，對不同種類的排放物應分別設置稅目，并視其對環(huán)境污染的程度設計稅率。其稅率形式應采用累進性定額稅率，即對同一類污染物，根據(jù)其有害成分的含量采用高低不同的定額稅率。為鼓勵納稅人積極治理污染，應制定出各種廢水、廢氣和固體廢棄物的排放質量標準，對未超過標準的，允許免稅排放。

（2）對應稅產(chǎn)品，可根據(jù)納稅人的應稅銷售收入按比例稅率課征，也可以按銷售數(shù)量采用定額稅率課征，但均應按不同產(chǎn)品設置稅目。

6．稅收管轄權限的劃分。

可將環(huán)境稅劃分為中央與地方共享稅，并在各級財政建立環(huán)保基金。上繳中央部分用于全國性的荒漠治理、水土流失防治以及具有明顯外溢性的跨區(qū)自然環(huán)境治理項目；地方自留部分則用于本地區(qū)的環(huán)境和生態(tài)保護工程以及城市環(huán)保公共設施等。各地稅率不同，區(qū)內環(huán)保工作量和資金需求也有很大差異，地方留成部分及國家補貼應當體現(xiàn)這些差異。

四、我國環(huán)境稅制度實施的保障措施

開征環(huán)境稅是一項涉及面廣、政策性強的工作，關系到廣大群眾的切身利益，與社會穩(wěn)定、經(jīng)濟運行息息相關。因此在實施過程中，要循序漸進，可先在小范圍或污染甚為嚴重的企業(yè)開征此項稅收，或者在不加重企業(yè)負擔的基礎上將有關環(huán)保方面的收費納入征稅范圍。為了保障這些工作的順利完成，必須落實好以下措施。

第一，加快能源稅制的改革。以煤炭為主的能源消費結構是我國環(huán)境污染嚴重的重要成因?？梢韵翊蠖鄶?shù)OECD成員國那樣，對含鉛汽油和無鉛汽油訂立不同的征稅標準，或對燃料稅部分根據(jù)其所含的碳和其他污染成分征稅，還可以通過調整汽油銷售稅和交通工具稅來改變人們選擇交通工具的偏好。

第二，加快消費稅和增值稅的改革。對在生產(chǎn)和消費過程中產(chǎn)生污染的產(chǎn)品采用較高的消費稅作為直接環(huán)境稅的補充。盡快實行消費型增值稅，并對環(huán)保方面的設備投資實行企業(yè)所得稅抵扣制度。

第三，逐步取消與環(huán)保主旨相悖的補貼。這類補貼主要集中在能源、交通、農業(yè)、制造業(yè)等領域。推行環(huán)境稅很可能與國家的其他經(jīng)濟政策意圖相沖突，這需要政府作出科學評估，以作選擇。

第四，進一步規(guī)范排污費征收。由稅務部門征收交付環(huán)保部門使用，加強對稅收征收、適用的監(jiān)督和管理，提高支出效果，為環(huán)境稅替代排污費奠定基礎。

開征環(huán)境稅只是我國環(huán)保改革的一個重要組成部分，它的進展還需要其他方面改革的配合，重要的是實施環(huán)保政策由“誰污染，誰治理”向徹底消除污染源的“先治理，不排污”轉型，建立以綠色GDP和環(huán)境成本內化的能夠切實維護生態(tài)安全的經(jīng)濟發(fā)展體制和運行機制。