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一、問題的提出

今年內(nèi)3月初，在全國人民代表大會(huì)成立50周年之際，江蘇省無錫市人大常委會(huì)研究室就人大制度和人大工作的有關(guān)問題進(jìn)行了一次社會(huì)問卷調(diào)查，調(diào)查對(duì)象是：市、縣兩級(jí)人大代表250名，社區(qū)居委會(huì)50個(gè)、無錫市企業(yè)納稅大戶前50名。在公布的調(diào)查結(jié)果中，有兩題問答特別引人注目，第一題：“人民代表大會(huì)制度是我國根本政治制度。你認(rèn)為這個(gè)制度在國家生活和社會(huì)生活中：（1）發(fā)揮了很大的作用；（2）發(fā)揮了一些作用；（3）沒有發(fā)揮作用?！薄罢{(diào)查結(jié)果：第（1）的為47%；第（2）的為52%；答（3）的為1%?！钡诙}：“25年來，你認(rèn)為無錫市人大常委會(huì)在我市國家生活和社會(huì)生活中。（1）發(fā)揮了很大的作用；（2）發(fā)揮了一些作用；（3）沒有發(fā)揮作用?！薄罢{(diào)查結(jié)果：第（1）的為45%；第（2）的為55%”。[1]

以國家一切權(quán)力屬于人民為本質(zhì)特征的人民代表大會(huì)制度是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)中國人民經(jīng)過近百年的艱苦奮斗而創(chuàng)立的，為了實(shí)現(xiàn)這個(gè)制度，一代又一代的仁人志士前仆后繼，付出了生命的代價(jià)。當(dāng)新中國第一部憲法將人民代表大會(huì)制度確立為國家根本政治制度時(shí)，舉國歡慶的情景至今仍然令人怦然心動(dòng)。依理而論，民心所向的國家根本政治制度一經(jīng)確立，它在國家生活和社會(huì)生活中所發(fā)揮的作用應(yīng)該是巨大的?？墒牵@個(gè)制度實(shí)行了50年，在較多數(shù)公眾的心目中，只不過是“發(fā)揮了一些作用”而已，這是為什么？調(diào)查分析中說：“公眾對(duì)人大制度的認(rèn)同，首先不是從理論上開始的，而是通過人大制度在現(xiàn)實(shí)生活中的作用感感悟的?！盵2]這就是說，人大制度的法律應(yīng)然與社會(huì)實(shí)然并不是一致的，這種差距，主要體現(xiàn)在人大職能的缺失上，即各級(jí)人大在現(xiàn)實(shí)生活中所發(fā)揮的實(shí)際作用無法達(dá)到根本制度的應(yīng)然要求，才使得公眾對(duì)人大制度的評(píng)價(jià)大打折扣。那么，影響人大職能作用發(fā)揮的主要障礙又是什么呢？怎樣才能使國家根本政治制度落到實(shí)處、在國家和社會(huì)生活中發(fā)揮其應(yīng)有的作用呢？這是國家機(jī)關(guān)特別是國家權(quán)力機(jī)關(guān)必須面對(duì)并認(rèn)真研究解決的問題。

二、尷尬的反差

中國人大憲政地位之高、職權(quán)之大，是世界各國議會(huì)無與論比的。它集立法、決定、監(jiān)督、選舉、任免等各種權(quán)力于一身，其他任何國家機(jī)關(guān)都由它產(chǎn)生，對(duì)它負(fù)責(zé)、受它監(jiān)督，而人大除了對(duì)人民負(fù)責(zé)外，不受其他任何國家機(jī)關(guān)制約。但是，由于具體制度的缺失，人大權(quán)力的虛置也是眾所周知的。

（一）機(jī)構(gòu)：最大的其實(shí)是最小的。中國人大組成人員之多、會(huì)議規(guī)模之大，創(chuàng)世界各國議會(huì)之最，根據(jù)國家法定數(shù)額，全國人大代表近3000人，地方各級(jí)人大代表達(dá)320萬人。[3]但專職組成人員之少、會(huì)期之短也是各國議會(huì)中所少見的。以全國人大為例，近3000名代表中，以全國人大工作作為職業(yè)的不過5%，即使在其常設(shè)機(jī)構(gòu)全國人大常委會(huì)的160名左右的組成人員中，還有要當(dāng)一部分是兼職的。據(jù)《世界各國議會(huì)辭典》統(tǒng)計(jì)：在國外150個(gè)國家和地區(qū)的議會(huì)中，專職議員在500名以上的有12個(gè)；在100至499人之間的有72個(gè)；99人以下的75個(gè)。100人以下的主要是些小國家，[4]我國13億人，全國人大專職組成人員才100多人，按人口比例計(jì)算，可以說是世界上最少的。就會(huì)期來說，世界上實(shí)行議會(huì)制的國家，議會(huì)會(huì)期一般每年3個(gè)月以上，有半數(shù)在半年以上。中國人大的會(huì)期，一般在半個(gè)月左右，[5]就人大機(jī)關(guān)的人員編制來說，納入預(yù)算的人大機(jī)關(guān)公職人員編制數(shù)，僅點(diǎn)編制總數(shù)的20%左右，相當(dāng)于政府的一個(gè)工作局。在同級(jí)國家機(jī)關(guān)中也是最小的。[6]以最小的機(jī)構(gòu)，管理最大的國家的最大的事務(wù)，力不從心是在所難免的。

（二）預(yù)算：最實(shí)的往往是最虛的。預(yù)算是國家發(fā)展經(jīng)濟(jì)、管理社會(huì)事務(wù)、實(shí)現(xiàn)宏觀調(diào)節(jié)的主要手段，直接影響國計(jì)民生和社會(huì)穩(wěn)定。世界各國無論從理論上還是在實(shí)踐中，都把預(yù)算作為國家最重要的權(quán)力之一，納入依法監(jiān)督的軌道，在號(hào)稱世界議會(huì)之母的英國，議會(huì)對(duì)政府的監(jiān)督，很大程度上是通過預(yù)算監(jiān)督來實(shí)現(xiàn)的，預(yù)算一經(jīng)議會(huì)否決，內(nèi)閣就要集體辭職。[7]在我國憲法和地方組織法賦予人大的各項(xiàng)職權(quán)中，預(yù)算審批和執(zhí)行監(jiān)督堪稱重中之重。1994年3月22日第八屆全國人民代表大會(huì)第二次會(huì)議通過了《中華人民共和國預(yù)算法》對(duì)人大和政府的職權(quán)作了明確的劃分：人大負(fù)責(zé)預(yù)算審批和預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督，政府負(fù)責(zé)預(yù)算的編制和預(yù)算的執(zhí)行。10年的實(shí)踐，政府的權(quán)力得到了充分的行使，而人大的權(quán)力由于種種原因始終無法到位：一是預(yù)算的編制滯后于預(yù)算的審批。預(yù)算計(jì)劃通常是由上到下逐級(jí)下達(dá)，人大會(huì)一般是由下到上依次召開，在人大會(huì)議召開之前，政府拿不出具體的預(yù)算方案，提交人大會(huì)議審議的通常只是列出收到總數(shù)及簡(jiǎn)略說明的預(yù)算報(bào)告，這樣的預(yù)算報(bào)告即使通過也如同具文，上級(jí)計(jì)劃一下達(dá)，馬上就變更。二是人大會(huì)議的時(shí)間短、議程多，不可能安排過多的時(shí)間來審查預(yù)算，加上人大代表絕大多數(shù)并非專職專業(yè)，預(yù)算報(bào)告又是在會(huì)議期間才下發(fā)的，本身缺乏可審性，外行看不懂，內(nèi)行看不清，除了按程序通過外，也無其他辦法。三是預(yù)算法雖然把決算審批權(quán)賦予人大常委會(huì)，但由于人大大會(huì)受人員編制的限制，沒有專門的機(jī)構(gòu)和人員來進(jìn)行調(diào)查研究，只能大審計(jì)機(jī)關(guān)的報(bào)告中了解一些情況，而審計(jì)機(jī)關(guān)又是同級(jí)政府的組成單位，即使再“鐵”，也得考慮同級(jí)政府首長(zhǎng)的意向，就是開明的行政首長(zhǎng)同意把審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的問題毫無保留地報(bào)告以后，從理論上來說，預(yù)算執(zhí)行是包括決算在內(nèi)的，預(yù)算執(zhí)行情況報(bào)告一經(jīng)人大會(huì)議通過，作為同級(jí)人大常設(shè)機(jī)構(gòu)的人大常委會(huì)是無權(quán)否決的，這就是近年來“審計(jì)風(fēng)暴”驚動(dòng)全國，但決算卻無一例外獲得通過的原因。正如有的學(xué)者所評(píng)價(jià)的那樣，人大及其常委會(huì)對(duì)預(yù)算的審批和監(jiān)督，處于“程序合法，實(shí)質(zhì)虛置”的狀態(tài)。[8]

（三）手段：最硬的卻是最軟的。撤銷同級(jí)政府不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令，罷免或撤銷由本級(jí)人大選舉或由本級(jí)人大常委會(huì)任命的國家機(jī)關(guān)工作人員的職務(wù)，這是最能體現(xiàn)中國人大民主特色的剛性手段。但在50年人大工作的實(shí)踐中，由全國人大及其常委會(huì)主動(dòng)撤銷的政府文件沒有一件，由政府部門自行撤銷的規(guī)范性文件倒數(shù)以千計(jì)。孫志剛事件[9]發(fā)生后，不少專家學(xué)者聯(lián)名上書全國人大常委會(huì)，要求啟動(dòng)法律監(jiān)督程序，對(duì)國務(wù)院1982年的《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》進(jìn)行審查，但全國人大常委會(huì)對(duì)此泰然處之，不置可否，倒是國務(wù)院對(duì)此作出了積極回應(yīng)，2004年6月20日以381號(hào)令了《城市生活無著的流浪乞討人員求助管理辦法》對(duì)1982年的收容遣送辦法宣布廢止。這里面不排除人大領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)部協(xié)調(diào)的作用，在領(lǐng)導(dǎo)層看來，這是“寓監(jiān)督于支持之中”，但在多數(shù)公眾的眼中，這是人大權(quán)力的變形和法律的繞曲。近年來隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的深層推進(jìn)，利益關(guān)系日趨剛化，國家機(jī)關(guān)權(quán)力尋租現(xiàn)象已成為社會(huì)反映強(qiáng)烈的焦點(diǎn)問題，人大及其常委會(huì)作為最高層次的法定監(jiān)督機(jī)關(guān)，理所當(dāng)然應(yīng)站在反腐斗爭(zhēng)的前沿，運(yùn)用罷免、撤職等剛性手段，將那些盤踞在國家機(jī)關(guān)重要崗位上的腐敗分子清除出去并繩之以法，以遂民愿。但在實(shí)際工作中，人大及其常委會(huì)除了按照權(quán)威機(jī)關(guān)的決定例行公事以外，很少主動(dòng)行使自己的人事監(jiān)督權(quán)力，在較多數(shù)公眾的心目中，發(fā)揮的仍然不過是表決機(jī)器的作用。

（四）選舉任免：“個(gè)別”的往往是“一般”的。差額選舉是我國選舉制度的一項(xiàng)重要的民主原則，其開放程度，直接反映國家民主進(jìn)程。1979年以前，由于眾所周知的歷史原因，我國國家機(jī)關(guān)工作人員都實(shí)行等額選舉，1979年，國家政治生活正?；?，五屆全國人大二次會(huì)議通過的地方組織法，將地方國家機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)成員由等額選舉改為差額選舉，1982年，五屆全國人大第五次會(huì)議對(duì)地方組織進(jìn)行了修改，把候選人多于應(yīng)選人人數(shù)作為選舉地方國家機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)成員的重要原則加以規(guī)定，差額選舉走上了正軌。1986年，六屆全國人大常委會(huì)第十八次會(huì)議對(duì)地方組織法進(jìn)行了第二次修正，將地方國家機(jī)關(guān)正職的選舉修改為：“一般應(yīng)多一人，進(jìn)行差額選舉；如果提名的候選人只有一人，也可以等額選舉?！边@個(gè)口子一開，正職差額選舉的“一般”原則立即被洶涌的歧見所淹沒。從此，全國各地從省級(jí)到鄉(xiāng)級(jí)的國家機(jī)關(guān)正職幾乎都實(shí)行的等額選舉，而“候選人只有一人”的狀況又是以做工作撤回提名的方式來實(shí)現(xiàn)的，法律上的“一般”原則實(shí)際成了“個(gè)別”的例外。另外，按照法律規(guī)定，地方各級(jí)人大常委會(huì)在本級(jí)人大閉會(huì)期間，可決定同級(jí)“一府兩院”副職的個(gè)別任免。但在實(shí)踐中，地方國家機(jī)關(guān)的職數(shù)并非人大確定，常常是起屆時(shí)從緊，爾后逐步放寬。人大常委會(huì)個(gè)別任免的幅度法律沒有明確規(guī)定。雖然在有關(guān)問題的解答中有一次會(huì)議不超過兩名的人數(shù)，[10]但若干次會(huì)議個(gè)別任免的總和遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過起屆選舉的人數(shù)，加上頻繁的人事變動(dòng)，個(gè)別任免也就成了常規(guī)性的一般。

（五）決定：看得見的卻又是摸不著的。地方人大有兩項(xiàng)職權(quán)，至今仍象丈二和尚，叫人摸不著頭腦。一是重大問題決定權(quán)。依照法律規(guī)定，縣級(jí)以上地方各級(jí)人大大會(huì)有討論決定本行政區(qū)域政治、經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、環(huán)境和資源保護(hù)、民政、民族等工作的重大事項(xiàng)的職權(quán)，但法律同時(shí)又賦予了政府管理上述事項(xiàng)的職權(quán)，在兩種職權(quán)相互交錯(cuò)的情況下，人大常委會(huì)和同級(jí)政府的權(quán)幅如何界定，既沒有具體的法律規(guī)定，又沒有可供操作的立法解釋或問題解答，全靠各地自行摸索。二是決定授予地方榮譽(yù)稱號(hào)。按照全國人大常委會(huì)有關(guān)工委的解答，地方榮譽(yù)稱號(hào)既不是模范單位和模范人物，也不是榮譽(yù)市民之類的榮譽(yù)稱號(hào)，究竟是什么？還“需要另行研究?！盵11]一個(gè)設(shè)置了20多年的法條，其基本含義至今連立法者自己都不清楚，這無異于告訴人們：地方人大常委會(huì)的這項(xiàng)職權(quán)，只是供人欣賞的空中彩虹，它可以給人帶來美感，但是可望而不可及的。

三、結(jié)論與建言

人民代表大會(huì)制度實(shí)施50年來，盡管由于種種原因很多地方還不能盡如人意，但它作為國家根本政治制度的憲政地位是不容否定的，從本質(zhì)上看，它不僅是中國歷史上最民主的政治制度，也是與社會(huì)主義初級(jí)階段的中國國情最接近的政治制度。作為立國之本，它是當(dāng)今乃至今后相當(dāng)長(zhǎng)的歷史階段中其它任何制度都無法替代的。理直氣壯地堅(jiān)持人民代表大會(huì)制度并使之在實(shí)踐中不斷發(fā)展和完善，在國家和社會(huì)生活中發(fā)揮作用其應(yīng)有的作用，既是全國人民的共同愿望和要求，也是執(zhí)政黨和國家機(jī)關(guān)毫不動(dòng)搖的政治目標(biāo)和天然使命。而加強(qiáng)和改善黨對(duì)人大工作的領(lǐng)導(dǎo)，切實(shí)解決人大及其常委會(huì)在國家和社會(huì)政治生活中有權(quán)無力、有的無矢、有職無責(zé)的問題，使之成為名副其實(shí)的國家權(quán)力機(jī)關(guān)，以滿足人民群眾日益增長(zhǎng)的民主需要，既是實(shí)踐“三個(gè)代表”客觀要求，也是堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度的核心內(nèi)容。

（一）加強(qiáng)人大及其常委會(huì)的實(shí)力配置，解決國家權(quán)力機(jī)關(guān)有權(quán)無力的問題。權(quán)力是資格和能力的統(tǒng)一。從法律應(yīng)然上來說，國家如果授予某一機(jī)關(guān)作為某種權(quán)力主體的資格，就必須同時(shí)賦予其相應(yīng)的物質(zhì)力量?！胺傻囊?guī)定如果不具備實(shí)際的物質(zhì)條件，那么它只會(huì)成為對(duì)公民的愚弄和被公民漠視的具文?！盵12]要使人大及其黨委會(huì)成為名副其實(shí)的國家權(quán)力機(jī)關(guān)，就必須使其控制和掌握的權(quán)力資源與其所處的法律地位相適應(yīng)。一是在國家公職人員的選拔配備上，要打破長(zhǎng)期以來先當(dāng)官員后當(dāng)議員的思維定勢(shì)，建立先當(dāng)議員后當(dāng)官員的用人機(jī)制，從根本上消除人大是“二線機(jī)關(guān)”的錯(cuò)誤觀念。[13]二是預(yù)算撥款應(yīng)由人大及其常委會(huì)直接掌握和控制，[14]國家機(jī)關(guān)的設(shè)置、人員編制的配備應(yīng)經(jīng)人大及其常委會(huì)審查批準(zhǔn)，以改變?nèi)舜蟆把经h(huán)管鑰匙，當(dāng)家而不能作主”的狀況。三是要優(yōu)化人大及其常委會(huì)組成人員的結(jié)構(gòu)。人大代表要逐步實(shí)列由兼職向?qū)Ｂ氝^渡，其數(shù)量應(yīng)以便于召開會(huì)議、充分討論決定問題為限度。人大常委會(huì)組成人員應(yīng)從具有較高政治素質(zhì)和業(yè)務(wù)素質(zhì)的代表中選舉產(chǎn)生，實(shí)現(xiàn)專職化。四是人大及其常委會(huì)的機(jī)構(gòu)設(shè)置要以保證其職級(jí)作用充分發(fā)揮為原則。每項(xiàng)職權(quán)的行使，要有相應(yīng)的機(jī)構(gòu)和人員來進(jìn)行研究和承辦，特別是對(duì)社會(huì)反映強(qiáng)烈的預(yù)算監(jiān)督和規(guī)范性文件審查監(jiān)督，應(yīng)設(shè)立專門的機(jī)構(gòu)來負(fù)責(zé)日常工作。為保證人大監(jiān)督權(quán)能夠真正落到實(shí)處，可對(duì)國家機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)的設(shè)置進(jìn)行必要的調(diào)整，將現(xiàn)隸屬于“一府兩院”的監(jiān)察、審計(jì)、反貪、瀆偵、行政審判等機(jī)構(gòu)改為隸屬同級(jí)人大常委會(huì)，承擔(dān)人事監(jiān)督、財(cái)政監(jiān)督、司法監(jiān)督的日常工作。以解決人大的虛監(jiān)問題和現(xiàn)行近親關(guān)系所出現(xiàn)的假監(jiān)問題。

（二）盡快出臺(tái)人大工作的配套法規(guī)，以解決人大工作有的無矢問題。改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)立法的成就是有目共睹的，但政治立法卻步履艱難，特別是關(guān)于人大工作的立法更是難上加難，一部監(jiān)督法，喊了近20年，至今沒有出臺(tái)。目前，各地人大工作適用的主要是憲法、選舉法、組織法有關(guān)原則性規(guī)定，這些規(guī)定，主要解決的是“的”即政治任務(wù)和目標(biāo)的問題，難以解決“矢”即實(shí)現(xiàn)任務(wù)和目標(biāo)的程序和方法問題。正如同志在談到工作方法時(shí)所說的那樣：我們的任務(wù)是過河，但沒有橋或沒有船就不能過，不解決橋和船的問題，過河就是一句空話。目前，在監(jiān)督法這樣的“成套設(shè)備”難以出臺(tái)的情況下，采取先零后總的方式，通過單項(xiàng)立法或立法解釋等形式對(duì)困擾人大工作的下列問題加以明確，也不失為權(quán)宜之計(jì)：1、重大問題決定權(quán)中“重大問題”的界定、決定權(quán)幅、及運(yùn)作程序；2、對(duì)“一府兩院”規(guī)范性文件的審查辦法及程序；3、人大常委會(huì)組成人員提出議案、質(zhì)詢案、撤職案內(nèi)容、形式及處理程序；4、預(yù)算審查、監(jiān)督的內(nèi)容和程序，特別是預(yù)算未獲通過或不經(jīng)通過擅自執(zhí)行或通過后擅自變更的法律責(zé)任及處置措施；5、選舉和任免國家機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員的職數(shù)和權(quán)幅的限制；6、受理群眾申訴控告范圍、方式及處理程序；7、個(gè)案監(jiān)督的范圍、方式及程序；8、“特定問題”的范圍、調(diào)查方式、手段及調(diào)查結(jié)果的處理等程序；9、地方榮譽(yù)稱號(hào)的名稱、范圍、等級(jí)待遇及授予程序；10、人大監(jiān)督文書的名稱、格式、效力、制作程序等規(guī)定。

（三）建立人大工作獎(jiǎng)懲機(jī)制，解決人大及其工作人員有職無責(zé)的問題。目前在所有國家機(jī)關(guān)中，人大及其常委會(huì)是唯一沒有上下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系、沒有目標(biāo)責(zé)任制、沒有工作考核、沒有獎(jiǎng)懲制度的國家機(jī)關(guān)。工作干與不干、干多干少、干好干壞，即決于其組成人員特別是主任會(huì)議組成人員政治素質(zhì)和業(yè)務(wù)素質(zhì)的高低。從法理上來說，人大及其常委會(huì)雖然也有向本行政區(qū)域人民和本級(jí)人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)、并接受其監(jiān)督的法定義務(wù)，但這種義務(wù)的責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)幾乎為零。首先，人民對(duì)代表大會(huì)的監(jiān)督是通過選區(qū)及選舉單位對(duì)其組成人員的監(jiān)督來實(shí)現(xiàn)的，而罷免是選區(qū)或選舉單位對(duì)代表監(jiān)督的唯一手段。間接選舉的人大代表，罷免程序雖然簡(jiǎn)單，但如果沒有權(quán)威機(jī)關(guān)的決定，由下級(jí)人大常委會(huì)罷免上級(jí)人大代表是難以想象的；直接選舉的人大代表的罷免，由于法律障礙太多，[15]罷免只有在原選區(qū)過半數(shù)的選民同時(shí)發(fā)怒的情況下才能實(shí)現(xiàn)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)利益多元化的情況下，要讓數(shù)以千計(jì)的選民對(duì)一個(gè)與自己無直接利害關(guān)系的人同時(shí)發(fā)怒，無論是提案人還是主持者，都是難以辦到的。其次，人民代表大會(huì)雖然可以通過撤銷本級(jí)人大常委會(huì)不適當(dāng)?shù)臎Q議、決定，罷免本級(jí)人大常委會(huì)組成人員等方式來監(jiān)督人大常委會(huì)的工作，但會(huì)議必須由人大常委會(huì)召集，由自己召集會(huì)議來撤銷自己的決定，罷免自己的組成人員，其效果是可想而知的。與不作為的零風(fēng)險(xiǎn)相比較，作為的風(fēng)險(xiǎn)卻大得多，因?yàn)槿舜蟮墓ぷ髦饕O(jiān)督，而監(jiān)督的對(duì)象大都是實(shí)權(quán)部門的實(shí)權(quán)人物，在以虛對(duì)實(shí)的情況下，“腐敗未敗你先敗”的現(xiàn)象是完全可能發(fā)生的。在作為風(fēng)險(xiǎn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于不作為風(fēng)險(xiǎn)的情況下，“寧擔(dān)不為名，不冒作為險(xiǎn)”也就成了人大及其常委會(huì)組成人員的價(jià)值選擇，這便是人大怠權(quán)的主要原因。要改為這種狀況，就必須建立一種自上而下的監(jiān)督和激勵(lì)機(jī)制：1、完善代表資格審查制度，擴(kuò)大代表資格審查委員會(huì)的職權(quán)。改變現(xiàn)行選舉制度“九不分”的狀況，把模范遵守國家憲法和法律作為選舉代表的首要條件，不能自覺遵守憲法和法律的不能提名為代表候選人，當(dāng)選代表違法亂紀(jì)的，代表資格審查委員會(huì)有權(quán)撤銷其代表資格，長(zhǎng)期不參加代表活動(dòng)、不履行代表職務(wù)的，代表資格審查委員會(huì)可終止其代表職務(wù)。2、要建立自上而下的監(jiān)督激勵(lì)機(jī)制。上級(jí)人大常委會(huì)應(yīng)承擔(dān)監(jiān)督下級(jí)人大及其常委會(huì)工作的法律責(zé)任，根據(jù)本地實(shí)際情況，制訂人大工作目標(biāo)管理考核標(biāo)準(zhǔn)和獎(jiǎng)懲辦法，對(duì)成績(jī)突出的單位和個(gè)人，可授予地方榮譽(yù)稱號(hào)，并給予相應(yīng)獎(jiǎng)勵(lì)；工作失職或?yàn)^職的，應(yīng)給予相應(yīng)的處罰。3、出臺(tái)國家權(quán)力機(jī)關(guān)公務(wù)員法，對(duì)國家權(quán)力機(jī)關(guān)的公職人員的職責(zé)、權(quán)利與義務(wù)、資格條件、選任程序、等級(jí)待遇、考核、培訓(xùn)、獎(jiǎng)勵(lì)、懲戒等作出具體規(guī)定，通過法律制度來解決人大機(jī)關(guān)工作人員“到站”思想以及由此而產(chǎn)生的各種腐敗問題。