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現(xiàn)將調(diào)研中發(fā)現(xiàn)的問題和解決這些問題的對策建議綜述如下：

一、服務(wù)行業(yè)中侵害消費(fèi)者權(quán)益問題日趨突出

近年來，隨著市場經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，服務(wù)業(yè)也出現(xiàn)了大幅度增長，在gdp中所占比重不斷上升。與此同時(shí)，伴隨著服務(wù)業(yè)的加速發(fā)展，服務(wù)行業(yè)中侵害消費(fèi)者權(quán)益問題也日趨突出。

（一）服務(wù)行業(yè)中侵害消費(fèi)者權(quán)益問題已經(jīng)成為消費(fèi)者申訴、投訴、舉報(bào)的重點(diǎn)問題

許多地方工商行政管理機(jī)關(guān)反映，近年來，在消費(fèi)者向工商行政管理機(jī)關(guān)申訴、投訴、舉報(bào)案件中，服務(wù)行業(yè)所占的比重呈上升趨勢，原先消費(fèi)者申訴、投訴、舉報(bào)以商品問題為主的格局已經(jīng)發(fā)生了重大變化，服務(wù)行業(yè)中侵害消費(fèi)者權(quán)益問題已成為消費(fèi)者申訴、投訴、舉報(bào)的重點(diǎn)問題。從上海市工商局12315舉報(bào)中心統(tǒng)計(jì)的情況看，2003年至2005年三年受理消費(fèi)者對服務(wù)業(yè)申(投)訴件數(shù)的增幅均在30%以上，在消費(fèi)者總申(投)訴量中所占的比重也呈逐年增長趨勢，2005年共受理申(投)訴30446件，占總申(投)訴量的43.08%；受理消費(fèi)者對服務(wù)業(yè)舉報(bào)增長顯著，2005年受理消費(fèi)者對服務(wù)業(yè)的舉報(bào)7402件，比上年增長79.53%，在總舉報(bào)量中所占的比重首次突破50%，達(dá)到51.29%。根據(jù)蘇州市消費(fèi)者協(xié)會統(tǒng)計(jì)，2005年服務(wù)行業(yè)消費(fèi)者投訴量排名前5位的行業(yè)比上年增長的幅度均在15%以上，其中增幅最大的達(dá)到了25%。根據(jù)南京市12315消費(fèi)者投訴舉報(bào)中心統(tǒng)計(jì)，2005年1月至2006年5月10日，全市共受理消費(fèi)者對服務(wù)行業(yè)的申訴4674件，占總申訴量的31.5%；受理消費(fèi)者對服務(wù)行業(yè)的舉報(bào)1398件，占總舉報(bào)量的60%。服務(wù)行業(yè)中侵害消費(fèi)者權(quán)益問題已成為一個不容忽視的重要問題。

（二）服務(wù)行業(yè)侵害消費(fèi)者權(quán)益案件大多與人民群眾生活密切相關(guān)

從江蘇、浙江和上海工商行政管理機(jī)關(guān)受理案件的情況看，服務(wù)行業(yè)侵害消費(fèi)者權(quán)益案件主要集中在電信、居民服務(wù)、中介服務(wù)、文化娛樂、維修服務(wù)、公共設(shè)施服務(wù)、洗染、飲食、美容美發(fā)等與廣大人民群眾生活密切相關(guān)的行業(yè)，直接關(guān)系到廣大人民群眾的衣食住行和身體健康。有些案件雖涉案金額不大，但對消費(fèi)者造成的傷害程度和對社會的影響程度都非常大。如有的美容美發(fā)企業(yè)使用不合格產(chǎn)品，坑害消費(fèi)者，造成嚴(yán)重事故，給消費(fèi)者帶來重大傷害。有的從事家電售后維修服務(wù)的商家不能按承諾及時(shí)上門維修，甚至用一些低劣的手段欺騙消費(fèi)者。有的家裝企業(yè)用劣質(zhì)建材，以次充好，欺騙消費(fèi)者。這些都嚴(yán)重影響了社會的和諧與穩(wěn)定，破壞了安全的消費(fèi)環(huán)境。

（三）一些新興的服務(wù)消費(fèi)熱點(diǎn)、消費(fèi)方式正在逐漸成為消費(fèi)者申訴、投訴、舉報(bào)的熱點(diǎn)

在服務(wù)業(yè)快速發(fā)展過程中，新興的服務(wù)消費(fèi)熱點(diǎn)、消費(fèi)方式不斷出現(xiàn)，而其中的一部分正在逐漸成為消費(fèi)者申訴、投訴、舉報(bào)的熱點(diǎn)。在這些熱點(diǎn)中，電信服務(wù)業(yè)問題比較突出，從江蘇省工商局和杭州市工商局12315中心受理的消費(fèi)者申訴情況看，位居服務(wù)類申訴排位之首的均為電信服務(wù)業(yè)。2005年江蘇省工商局共受理電信服務(wù)類申訴2681件，比上年增長22%，占服務(wù)類申訴總量的21%；2005年1月1日至2006年4月30日，杭州市12315中心共受理電信服務(wù)類申訴2114件，占服務(wù)類申訴總量的19.03%。電信服務(wù)業(yè)申訴中對短信息費(fèi)用的申訴占有較大比重，一些短信服務(wù)商與媒體相互配合，采用互動、有獎競猜、贏取紀(jì)念品等方式，誘使消費(fèi)者上當(dāng)，令許多消費(fèi)者防不勝防。此外，上海、杭州兩市工商行政管理機(jī)關(guān)還提出，近年來出現(xiàn)的儲值消費(fèi)（也稱為預(yù)付款消費(fèi)）存在著很大的隱患。

二、產(chǎn)生上述問題的主要原因

通過對江蘇、浙江和上海等地情況的調(diào)查分析，產(chǎn)生上述服務(wù)行業(yè)侵害消費(fèi)者權(quán)益問題的主要原因有：

（一）法律法規(guī)缺位、滯后，存在無法可依或操作困難的現(xiàn)象

由于長期以來在行政監(jiān)管過程中，監(jiān)管部門側(cè)重于對有形商品和有形市場的監(jiān)管，因此現(xiàn)行法律、法規(guī)中存在著重有形商品規(guī)范，輕無形服務(wù)規(guī)范的問題。現(xiàn)行《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》只是從總體上對消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)提出了規(guī)范，重點(diǎn)是對有形產(chǎn)品消費(fèi)的規(guī)定，對無形的服務(wù)類產(chǎn)品，只是簡單規(guī)定了“參照執(zhí)行”。再加上當(dāng)前服務(wù)業(yè)發(fā)展迅速，門類眾多，進(jìn)一步導(dǎo)致法律法規(guī)的缺位、滯后。在實(shí)際工作中執(zhí)法依據(jù)不足、法規(guī)操作性不強(qiáng)的問題，已嚴(yán)重制約了服務(wù)業(yè)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作的開展。

（二）行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)規(guī)范缺失、不透明，增加了服務(wù)業(yè)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的難度

由于服務(wù)業(yè)種類繁多，各行業(yè)的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)規(guī)范一般都是由各行業(yè)協(xié)會或其主管部門自行制定，往往造成行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)規(guī)范有失公平、公正，或不健全、不透明，使消費(fèi)者處于弱勢地位或與經(jīng)營者信息不對稱，這種情況下經(jīng)營者在經(jīng)營過程中就可以有機(jī)會濫用權(quán)利，或利用消費(fèi)者的不知情來侵害消費(fèi)者權(quán)益。同時(shí)，由于服務(wù)產(chǎn)品的質(zhì)量通常與人們的主觀判斷有關(guān)，即服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)具有很強(qiáng)的主觀性，例如美容、洗染、文化娛樂、旅游等行業(yè)都具有這種特點(diǎn)，并且由于服務(wù)產(chǎn)品具有生產(chǎn)與消費(fèi)不可分割的特殊性，即經(jīng)營者提供的服務(wù)與消費(fèi)者的消費(fèi)過程往往是同步進(jìn)行的，因而無法固定和量化。由這兩個特點(diǎn)所決定，一些侵害消費(fèi)者權(quán)益案件發(fā)生時(shí)往往是“公說公有理，婆說婆有理”，難以判明是非，由于缺乏相應(yīng)的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和行為規(guī)范，因此很難對服務(wù)業(yè)侵害消費(fèi)者權(quán)益的行為進(jìn)行認(rèn)定和處罰。

（三）非法壟斷行為的泛濫，造成了大量侵害消費(fèi)者權(quán)益問題

鐵路、民航、電信等公用事業(yè)本屬自然壟斷行業(yè)，其壟斷地位本身是合法的。但企業(yè)不得濫用其優(yōu)勢地位，實(shí)施非法壟斷行為，如制定壟斷價(jià)格，限制消費(fèi)者的知情權(quán)和選擇權(quán)等，直接侵害消費(fèi)者的權(quán)益。在我國反壟斷法尚未出臺的情況下，僅依靠《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》中的簡單規(guī)定，政府行政執(zhí)法機(jī)關(guān)很難對此類行為進(jìn)行有效管理，導(dǎo)致此類事件層出不窮，禁而不止，影響極為惡劣。如電信部門出售的充值卡規(guī)定了使用有效期限，過期就停機(jī)處理，如再不充值，到一定時(shí)間就取消該號碼，消費(fèi)者認(rèn)為極不合理但又沒有其他選擇。

（四）企業(yè)失信現(xiàn)象大量存在，直接導(dǎo)致消費(fèi)者權(quán)益受到侵害

服務(wù)業(yè)企業(yè)的服務(wù)水平良莠不齊，某些企業(yè)在經(jīng)營過程中缺乏誠信，以不正當(dāng)?shù)氖侄纹垓_、誤導(dǎo)消費(fèi)者。如上海、杭州兩市銷售儲值性“貴賓優(yōu)惠卡”的美容美發(fā)企業(yè)中，有的在策劃這個項(xiàng)目時(shí)就是一個騙局，因此在收取了大量預(yù)付款后便想方設(shè)法倒閉企業(yè)，攜款潛逃。還有一些企業(yè)在制定格式合同時(shí)，利用一些不公平條款擴(kuò)大經(jīng)營者的權(quán)利，限制消費(fèi)者的權(quán)利，加重消費(fèi)者的義務(wù)，并且不向消費(fèi)者明示。如一些地方的消費(fèi)者購買記次健身卡后，在未被告之的情況下，過了使用期限而無法繼續(xù)使用，導(dǎo)致自身遭受損失。

（五）政出多門，各自為政，沒有形成監(jiān)管合力

服務(wù)行業(yè)門類眾多，其管理涉及到多個行政主管部門和監(jiān)管部門，沒有一個部門能夠?qū)Ψ?wù)業(yè)消費(fèi)者權(quán)益的保護(hù)進(jìn)行一站式管理，而是要靠各級政府、司法機(jī)關(guān)、行業(yè)協(xié)會、消費(fèi)者協(xié)會、新聞媒體等部門以及消費(fèi)者個人的協(xié)調(diào)配合才能完成。但目前的情況是各部門各行其是，各自為政，分頭管理，沒有形成服務(wù)領(lǐng)域消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的社會聯(lián)動機(jī)制，導(dǎo)致執(zhí)法責(zé)任不清，效果不明顯，甚至有時(shí)還會出現(xiàn)執(zhí)法沖突，維護(hù)消費(fèi)者權(quán)益難以做到及時(shí)、有效。

（六）行業(yè)協(xié)會發(fā)展不規(guī)范、不健全，難以進(jìn)行真正意義上的行業(yè)管理

目前各服務(wù)行業(yè)協(xié)會依然與各自的政府主管部門有著千絲萬縷的聯(lián)系，具有很濃的官方色彩，其自身的建立和發(fā)展就很不規(guī)范，體制改革尚不到位，各項(xiàng)制度也沒有建立健全，還不是完全意義上的行業(yè)自律組織，難以進(jìn)行真正意義上的行業(yè)管理。部門或行業(yè)利益的驅(qū)使，也使得行業(yè)協(xié)會很難站在公平、公正的立場上制定行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)規(guī)范以及處理消費(fèi)者投訴的問題。例如南京市工商局在制定電動車“三包”規(guī)定中，就沒有得到電動車行業(yè)協(xié)會的積極支持，經(jīng)過反復(fù)協(xié)調(diào)，才使得這一規(guī)定正式出臺。

三、加強(qiáng)服務(wù)行業(yè)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作的對策建議

面對如此復(fù)雜多樣的服務(wù)行業(yè)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)問題，工商行政管理部門應(yīng)積極采取有效措施，打擊侵權(quán)行為，維護(hù)消費(fèi)者合法權(quán)益。為此，建議應(yīng)從以下幾個方面努力，推進(jìn)服務(wù)行業(yè)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作的開展：

（一）政府要把服務(wù)行業(yè)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作擺上重要的議事日程

政府要從堅(jiān)持“三個代表”重要思想，全面落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀和構(gòu)建和諧社會的高度，深刻認(rèn)識服務(wù)行業(yè)保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益工作的重要意義，真正把這項(xiàng)工作擺上重要的議事日程。對服務(wù)業(yè)消保維權(quán)中的一些焦點(diǎn)、熱點(diǎn)、難點(diǎn)問題，必須高度重視，切實(shí)妥善解決，充分發(fā)揮好政府的主導(dǎo)作用。當(dāng)前，由于服務(wù)業(yè)的消保維權(quán)工作仍處于起步階段，各項(xiàng)工作機(jī)制尚未建立健全，因此更需要政府的重視與扶持，加大對服務(wù)業(yè)消保維權(quán)工作的投入，確保各項(xiàng)工作的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

（二）工商行政管理部門要加強(qiáng)對服務(wù)行業(yè)保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益工作的研究和探索

服務(wù)業(yè)保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益工作是工商行政管理部門的一項(xiàng)重要職責(zé)，也是整頓規(guī)范市場經(jīng)濟(jì)秩序的一個重要內(nèi)容。目前工商行政管理部門在開展這一工作中還存在著職能定位不清、監(jiān)管范圍模糊、執(zhí)法依據(jù)不足等問題。因此要切實(shí)加強(qiáng)對服務(wù)業(yè)保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益工作的研究和探索，明確服務(wù)業(yè)保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益工作的近期目標(biāo)和中長期目標(biāo)，選準(zhǔn)工作的切入點(diǎn)和突破口，科學(xué)合理地界定工商行政管理部門監(jiān)管服務(wù)業(yè)的范圍和對象，把服務(wù)業(yè)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作不斷引向深入。

（三）加快服務(wù)領(lǐng)域消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法律、法規(guī)建設(shè)，努力構(gòu)建較為完善的法律、制度體系

1993年頒布實(shí)施的《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》制定于我國建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的初期，已明顯不適應(yīng)當(dāng)前消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的要求，必須要盡快修訂，增加和細(xì)化服務(wù)領(lǐng)域消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的規(guī)定，如明確界定“消費(fèi)者”、“商品”、“服務(wù)”、“經(jīng)營者”的概念、設(shè)置舉證責(zé)任倒置原則等。同時(shí)各地、各部門的立法、立規(guī)工作也要同步進(jìn)行，在《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》尚未修訂出臺的情況下，可以采取制定部門規(guī)章或局令等形式對服務(wù)領(lǐng)域消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)進(jìn)行規(guī)定，先行彌補(bǔ)法律滯后的不足。

（四）加強(qiáng)服務(wù)業(yè)行業(yè)規(guī)范和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的建設(shè)工作

工商行政管理部門應(yīng)積極與服務(wù)業(yè)主管部門和行業(yè)協(xié)會溝通協(xié)商，積極推動服務(wù)業(yè)行業(yè)規(guī)范和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的建設(shè)工作，以約束企業(yè)的經(jīng)營行為。在這一工作中，應(yīng)將保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益放在追求行業(yè)利益之上，反對以維護(hù)行業(yè)利益為理由損害消費(fèi)者權(quán)益，特別要反對推行某些直接損害消費(fèi)者權(quán)益的所謂“行業(yè)慣例”，積極促進(jìn)整個行業(yè)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)水平的提高。浙江、江蘇兩省工商行政管理部門在制定服務(wù)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范服務(wù)行業(yè)行為方面進(jìn)行了有益的嘗試，會同行業(yè)協(xié)會等有關(guān)部門制定了《洗染服務(wù)業(yè)經(jīng)營規(guī)范及消費(fèi)爭議處理暫行辦法》、《關(guān)于照相行業(yè)服務(wù)質(zhì)量管理辦法》、《餐飲業(yè)消費(fèi)規(guī)范》等行業(yè)規(guī)范，有效地規(guī)范了一些行業(yè)的經(jīng)營行為，切實(shí)維護(hù)了消費(fèi)者的利益。

（五）加快推進(jìn)服務(wù)業(yè)行業(yè)協(xié)會的改革，盡快培育符合市場經(jīng)濟(jì)要求的行業(yè)自律組織

通過明確、科學(xué)的事權(quán)劃分，使政府職能歸位，使行業(yè)協(xié)會褪去官方色彩真正成為行業(yè)自律組織，充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會的自我管理、自我服務(wù)、自我發(fā)展的職能，為規(guī)范市場經(jīng)濟(jì)秩序，促進(jìn)行業(yè)的健康發(fā)展發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

（六）要建立全社會服務(wù)業(yè)消費(fèi)維權(quán)網(wǎng)絡(luò)和聯(lián)動機(jī)制

一方面，工商行政管理部門可以以12315執(zhí)法網(wǎng)絡(luò)為基礎(chǔ)，整合工商行政管理部門內(nèi)部力量，建立起綜合行政執(zhí)法體系，不斷加強(qiáng)對服務(wù)業(yè)經(jīng)營者的監(jiān)管。另一方面，要以信息網(wǎng)絡(luò)為平臺，充分發(fā)揮現(xiàn)代科技的作用，搭建全國性的消費(fèi)者維權(quán)門戶網(wǎng)站，與各行業(yè)、各部門鏈接，形成全社會的維權(quán)網(wǎng)絡(luò)，建立起服務(wù)業(yè)消費(fèi)維權(quán)的聯(lián)動機(jī)制，形成服務(wù)業(yè)消費(fèi)維權(quán)的整體合力。如江蘇省蘇州市就是在市政府領(lǐng)導(dǎo)下，以建設(shè)消費(fèi)放心城市為契機(jī)，通過整合政府規(guī)范管理市場經(jīng)濟(jì)秩序資源，調(diào)動全市行政管理部門、行業(yè)協(xié)會、公用事業(yè)單位、消費(fèi)者協(xié)會、新聞媒體和廣大消費(fèi)者等6種力量，相互協(xié)調(diào)配合，提高了消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作的效率，取得了良好的社會效果。

（七）根據(jù)服務(wù)業(yè)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作的特點(diǎn)，不斷探索新的監(jiān)管方式

企業(yè)信用分類監(jiān)管、格式合同點(diǎn)評等都是實(shí)踐中總結(jié)出來的行之有效的監(jiān)管方式。江蘇、浙江、上海等地工商部門在人力物力有限的情況下，采用企業(yè)信用分類監(jiān)管的方法，對重點(diǎn)企業(yè)實(shí)施重點(diǎn)監(jiān)管，在有效地提高工作效率的同時(shí)，也妥善解決了消費(fèi)者與經(jīng)營者之間的消費(fèi)糾紛，維護(hù)了消費(fèi)者的權(quán)益。南京市工商局以加強(qiáng)合同監(jiān)管為抓手，大力推進(jìn)服務(wù)領(lǐng)域消費(fèi)合同的制定、規(guī)范工作，近年來先后對保險(xiǎn)業(yè)、航空業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)開展了格式合同的點(diǎn)評，產(chǎn)生了強(qiáng)烈的社會反響，被點(diǎn)評的行業(yè)也積極給予了回應(yīng)，自覺對一些“霸王條款”進(jìn)行了取消和修改，受到了人民群眾的熱烈歡迎。今后還要積極探索建立不公平消費(fèi)格式合同行政監(jiān)督糾正機(jī)制、政府消費(fèi)者保護(hù)政策協(xié)調(diào)機(jī)制和消費(fèi)者援助制度等重要制度，不斷提升消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的水平。