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到*年10月，《事業(yè)單位登記管理暫行條例》（以下簡稱《條例》）頒布實施已經(jīng)4周年了，全省統(tǒng)一的事業(yè)單位初始登記工作開展也已兩年多。但據(jù)統(tǒng)計，全省有一半的在冊事業(yè)單位尚未依照《條例》進行登記，未取得《事業(yè)單位法人證書》（下簡稱《證書》）。為了摸清情況，找準問題，提出切實可行的對策措施，促進事業(yè)單位登記管理工作向更深層次、更高層面發(fā)展，我們組織力量進行了詳細的調(diào)查。首先是抽樣調(diào)查，著重解剖了省直和兩市兩縣未登記事業(yè)單位的情況，分析、歸納了帶有共性的問題和原因。然后制發(fā)調(diào)查表，統(tǒng)一調(diào)查內(nèi)容，進行普遍調(diào)查。此次調(diào)研歷時4個月，先后考察了江西等4個?。▍^(qū)），省內(nèi)所有市、縣（區(qū)）都填報了調(diào)查表，還分別與14個市、9個縣登記管理機構(gòu)工作人員和20個尚未辦理登記的單位負責人進行了座談?，F(xiàn)就全省未登記事業(yè)單位的情況與對策建議報告如下：

一、未登記事業(yè)單位所造成的不良影響

依據(jù)《*省事業(yè)單位機構(gòu)編制統(tǒng)計手冊》（*年度）統(tǒng)計數(shù)據(jù)，截止*年底，全省事業(yè)單位總數(shù)為43157家。扣除這一年來已撤銷、劃轉(zhuǎn)、調(diào)整的1844家，此次調(diào)研，全省在冊事業(yè)單位數(shù)量為41313家。其中，省直1105家，市直6777家，44個縣和縣級市24495家，56個區(qū)8936家。經(jīng)各級事業(yè)單位登記管理機關(guān)核準登記并發(fā)給《證書》的有20727家，其中省直809家，市直4591家，縣（市）10001家，區(qū)5326家。未辦理事業(yè)單位登記的有20586家。其中，省直296家，占同級事業(yè)單位的27%；市直2186家，占同級事業(yè)單位的32%；縣（市）14494家，占同級事業(yè)單位的59%；區(qū)3610家，占同級事業(yè)單位的40%。未登記事業(yè)單位分為以下幾種類型：一是具備條件暫時不能或不宜登記的，主要是機構(gòu)改革中調(diào)整后的事業(yè)局、大型事業(yè)單位的直屬機構(gòu)和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）事業(yè)單位共有4455家；二是不好確定原因的，主要是政法部門所屬的事業(yè)單位和多次通知不來登記的共有960家；三是不具備法人條件的共有15171家，其中：職能單一、規(guī)模過小的3644家，業(yè)務萎縮、人員過少的934家，業(yè)務消失、名存實亡的819家，經(jīng)營不善、虧損嚴重的879家，管理不規(guī)范、財務不獨立的8220家，個人承包或買斷、性質(zhì)已改變的604家。從登記率看，全省平均登記率為50％，以市為單位，登記率比較高是鞍山、沈陽、丹東、撫順、大連，低于全省平均登記率的有朝陽、營口、遼陽、鐵嶺、本溪（詳見附表）。

如此眾多未登記事業(yè)單位的存在，在社會上產(chǎn)生了極為不良的影響：

一是阻礙了社會組織管理法制化程度的提高。依法治國是我國的一項基本治國方略?！稐l例》的頒布實施，與國家對其他社會組織管理的法規(guī)相配套，共同組成我國對社會組織法制化管理的法規(guī)體系，使我國對社會組織的管理方式，由行政管理向法制管理轉(zhuǎn)變?！吨腥A人民共和國民法通則》規(guī)定：除“有獨立經(jīng)費的機關(guān)從成立之日起，具有法人資格”不須登記外，企業(yè)、事業(yè)單位和社會團體，“依法需要辦理法人登記的，經(jīng)核準登記，取得法人資格?！薄稐l例》規(guī)定：“事業(yè)單位經(jīng)縣級以上各級人民政府及其有關(guān)主管部門批準成立后，應當依照本條例的規(guī)定登記或者備案”，同時明確“事業(yè)單位應當具備法人條件”。法律、法規(guī)規(guī)定的非常清楚，事業(yè)單位不應該不具備法人條件，而且應經(jīng)核準登記后方能取得法人資格。不論審批機關(guān)是哪個部門，只要經(jīng)其批準成立的單位性質(zhì)明確為事業(yè)單位，并符合《條例》對事業(yè)單位內(nèi)涵與外延的界定，就應當而且必須經(jīng)事業(yè)單位登記管理機關(guān)核準登記或備案，領取《證書》取得法人資格后，納入依法管理的軌道。而未經(jīng)核準登記卻仍以事業(yè)單位名義開展活動的社會組織游離于國家對社會組織法制化管理的范疇之外，不受國家有關(guān)法律法規(guī)對社會組織的約束，這不能不說是我國法制化管理的一種缺陷與不足。

二是制約了市場經(jīng)濟秩序規(guī)范化程度的提高。市場經(jīng)濟秩序的規(guī)范化程度如何，不僅受制于國家有關(guān)部門的管理力度，也受制于市場主體身份的明確。只有市場主體均以民事主體資格來循規(guī)蹈矩地參與到市場經(jīng)濟活動當中，市場經(jīng)濟秩序的規(guī)范化才能得到保證。而這些尚未經(jīng)核準登記領取《證書》（不論其原因如何）的組織以事業(yè)單位的名義與身份開展社會活動，但并不具備民事主體資格，不能以自身的名義承擔民事責任，這不能不說是對市場經(jīng)濟秩序規(guī)范化的一種變相嘲弄。未領取《證書》的事業(yè)單位其業(yè)務范圍未經(jīng)核準，其民事權(quán)利與能力未得到確認，卻以自身名義開展活動，這對于其他具備民事主體資格的市場主體是不公平的。同時如果這些單位自身權(quán)益受到損害，由于其不具備法人資格，也無法用法律來保護其權(quán)益。這種情況的存在，毫無疑問在制約著市場經(jīng)濟秩序規(guī)范化程度的提高。

三是遲滯了事業(yè)單位改革社會化程度的提高。事業(yè)單位在我國社會、經(jīng)濟與文化生活中發(fā)揮著其他社會組織不可替代的作用是毋庸置疑的。同時因其與社會主義市場經(jīng)濟大環(huán)境的某些方面不相適應，而需對其進行由外在管理體制到內(nèi)部運行機制的全方位改革也是不可否認的。推進事業(yè)單位的社會化進程是事業(yè)單位管理體制改革最核心的內(nèi)容。而事業(yè)單位未經(jīng)核準登記，未領取《證書》就不能以法人身份參與社會競爭，也就離不開主管部門的襁褓，擺脫不了黨政機關(guān)附屬物的窘境，無法實現(xiàn)自我約束和自我發(fā)展。在事業(yè)單位內(nèi)部改革層面，目前大力推進的是事業(yè)單位用人制度與分配制度的改革，按照有關(guān)法律規(guī)定未經(jīng)核準登記未取得法人資格的事業(yè)單位，與其員工無法簽訂合法有效的聘用合同，事業(yè)單位的用人自主權(quán)就無從體現(xiàn)也不應該體現(xiàn)；未領取《證書》的單位，不具備獨立的民事權(quán)利能力和民事行為能力，沒有可獨立支配的財產(chǎn)，或無權(quán)支配財產(chǎn)，實行分配制度改革就是一句空話，對這樣的單位也不適合實行內(nèi)部分配制度改革。

四是降低了機構(gòu)編制約束科學化程度的提高?！稐l例》規(guī)定：縣以上各級機構(gòu)編制部門是事業(yè)單位登記管理機關(guān)，全省各級事業(yè)單位登記管理機構(gòu)均為各級機構(gòu)編制部門的內(nèi)設或直屬機構(gòu)，事業(yè)單位登記管理工作效果如何，直接影響到機構(gòu)編制部門的威信，制約機構(gòu)編制管理科學化、標準化程度的提高。登記管理機構(gòu)及其工作人員付出了極大的努力，以極大的工作熱情投身到這項嶄新的工作當中，但仍有如此數(shù)量的登記管理對象不參加登記卻不受任何制約地活動在社會當中，這不僅是對登記工作的削弱，也是對機構(gòu)編制工作的削弱。那些已經(jīng)不具備法人條件的事業(yè)單位（已經(jīng)是違背了《條例》對事業(yè)單位的規(guī)定），其機構(gòu)編制事項卻受不到任何約束，長此以往，勢必造成其他部門對機構(gòu)編制管理的信任危機。事業(yè)單位登記管理工作的主要內(nèi)容及今后的工作重心應是對事業(yè)單位進行日常監(jiān)督管理，而大量尚未登記事業(yè)單位的存在，對實施事業(yè)單位的監(jiān)督管理形成了嚴重的干擾，這就直接制約著事業(yè)單位登記管理工作的深入，也直接影響到機構(gòu)編制部門整體形象，影響機構(gòu)編制部門整體工作的深化與提高。

二、事業(yè)單位未登記的原因

通過調(diào)研了解，全省如此眾多事業(yè)單位未辦理登記的原因，可歸納為以下四個方面：

一是受此次市、縣行政管理體制與黨政機構(gòu)改革大背景的制約。*年6月，全省事業(yè)單位登記管理動員大會后，經(jīng)過必要的業(yè)務培訓及相關(guān)準備，全省事業(yè)單位初始登記工作逐漸展開。各縣（市、區(qū)）登記工作啟動之時，正值此次黨政機構(gòu)改革部署到市、縣之時。為使事業(yè)單位登記管理工作服從服務于，“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）機構(gòu)改革與鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）事業(yè)單位改革同步進行”的大政策和改革大局，避免干擾鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）事業(yè)單位改革和重復登記給事業(yè)單位造成經(jīng)濟損失，省登記辦在部署全省工作時明確：“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）事業(yè)單位登記工作待事業(yè)單位改革調(diào)整后再進行”。這樣，全省鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）所屬的16962家事業(yè)單位均未納入初始登記范圍，在以往統(tǒng)計登記率時也未將其作為基數(shù)來計算（這也是登記管理機構(gòu)統(tǒng)計的“登記率”與在冊事業(yè)單位“登記率”相差很多的主要原因）。實際上除少部分鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）將鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）黨政機關(guān)與所屬事業(yè)單位同步進行了改革調(diào)整外，省內(nèi)有三分之二以上的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）所屬事業(yè)單位至今仍未調(diào)整改革，所以暫時無法予以登記。如錦州市664家鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）所屬事業(yè)單位一家未登，阜新蒙古族自治縣鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）所屬的300余家事業(yè)單位同樣如此。據(jù)測算，屬于這種應該具備條件暫時還不宜登記的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）所屬的事業(yè)單位有7000家左右，這有待于我們從大政策方面綜合平衡把握后才能做出決定。

二是與現(xiàn)行機構(gòu)編制的管理模式有關(guān)。這可以從兩個方面來理解，一是機構(gòu)編制跟蹤管理方法欠缺。機構(gòu)編制部門在審批之前對事業(yè)單位是否有正當合理的職責任務，是否具備獨立設置的條件等方面考察的比較細，把關(guān)也較嚴，但對事業(yè)單位成立之后的日常監(jiān)督管理相對寬松，跟蹤管理的手段與方法欠缺。如業(yè)務萎縮、名存實亡乃至性質(zhì)已改變的事業(yè)單位，全省有2357家，規(guī)模過小不能或不宜獨立的事業(yè)單位有3644家，現(xiàn)實狀況與審批文件不一致的和虧損嚴重、無法正常開展工作的事業(yè)單位有近千家，這些應該進行必要的調(diào)整，而未調(diào)整的事業(yè)單位，對登記管理機構(gòu)來說是無能為力。二是統(tǒng)計口徑與事業(yè)單位實際不吻合。如村級教學點問題，教育行政主管部門從未按獨立單位管理，其人、財、物權(quán)均在鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心校，但在*年事業(yè)單位統(tǒng)計時卻將村級教學點均作為獨立事業(yè)單位上報。為使調(diào)研結(jié)果具有實用價值，我們此次調(diào)研也只能按此要求統(tǒng)計，如：沈陽市6946家事業(yè)單位中有村小798家，撫順市2165家事業(yè)單位中有677個村教學點，全省有近7000家。再如省直1105家在冊事業(yè)單位中有169個高校附屬機構(gòu)和國家報刊的記者站等，也屬非獨立機構(gòu)，無法辦理事業(yè)單位法人登記。如果機構(gòu)編制統(tǒng)計口徑與事業(yè)單位的現(xiàn)存實際狀況相吻合，如果機構(gòu)編制跟蹤管理的方法健全，那么，全省事業(yè)單位的總數(shù)應能減少10000家左右。