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一、土地承包管理情況

（一）農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)管理進(jìn)一步加強(qiáng)。在土地承包30年工作基本完成后，及時(shí)將工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到土地承包的規(guī)范化管理上來(lái)，把加強(qiáng)制度化建設(shè)作為促進(jìn)農(nóng)村承包關(guān)系長(zhǎng)期穩(wěn)定的首要措施.一是規(guī)范土地承包檔案管理。青銅峽市、鹽池縣對(duì)土地承包合同進(jìn)行整理歸檔，統(tǒng)一編號(hào)，納入縣（市）一級(jí)統(tǒng)一管理，其他縣（區(qū)）由鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一管理，在此基礎(chǔ)上，各縣均制定了農(nóng)村土地承包合同檔案管理制度，明確責(zé)任，強(qiáng)化管理措施。二是妥善處理承包土地糾紛。以維護(hù)農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)為核心，建立和完善了農(nóng)村土地承包糾紛定期報(bào)告、信訪、調(diào)節(jié)、糾紛處理及反饋等制度，規(guī)范了農(nóng)村土地承包糾紛處理程序，確保黨在農(nóng)村的土地政策得到切實(shí)落實(shí)。三是嚴(yán)格耕地保護(hù)，遏制違法違規(guī)征用農(nóng)村土地行為。各縣結(jié)合開(kāi)展農(nóng)村土地專項(xiàng)治理工作，有計(jì)劃、有步驟地開(kāi)展了土地承包自查和梳理工作。通過(guò)專項(xiàng)治理，土地承包規(guī)范管理得到加強(qiáng)，違法違規(guī)征占農(nóng)村土地的突出問(wèn)題得到明顯遏制。同時(shí)，還通過(guò)強(qiáng)化征地補(bǔ)償?shù)膶徲?jì)監(jiān)督工作，切實(shí)維護(hù)了農(nóng)民利益。

（二）農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)一步落實(shí)。1998年以來(lái)，全市范圍內(nèi)開(kāi)展了為期30年的第二輪土地承包工作，由村集體經(jīng)濟(jì)組織與農(nóng)戶簽訂了土地承包合同，縣（區(qū)）統(tǒng)一發(fā)放土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)屬證書(shū)。全市43個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（管委會(huì)）518個(gè)行政村二輪土地承包合同應(yīng)簽214298份，3528654畝，已簽205973份，3431981畝，土地承包合同簽訂率96%；土地經(jīng)營(yíng)權(quán)屬證書(shū)已頒發(fā)207328份，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)證書(shū)發(fā)放率97%。

二、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)情況

（一）流轉(zhuǎn)基本情況

目前，全市土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)總體上還處于初始階段，規(guī)模較小。至2008年涉及農(nóng)戶19821戶，流轉(zhuǎn)總面積168611畝，占承包農(nóng)戶的9.2%，占承包面積的4.8%，其中：轉(zhuǎn)包的4927戶，91131畝，占流轉(zhuǎn)總戶數(shù)的25%，占流轉(zhuǎn)總面積的54%；轉(zhuǎn)讓的797戶，4300畝，占流轉(zhuǎn)總戶數(shù)的4%，占流轉(zhuǎn)總面積的3%；互換的741戶，12373畝，占流轉(zhuǎn)總戶數(shù)的4%，占流轉(zhuǎn)總面積的7%；出租的13356戶，60807畝，占流轉(zhuǎn)總戶數(shù)的67%，占流轉(zhuǎn)總面積的36%。

（二）流轉(zhuǎn)特點(diǎn)

近年，承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)出以下特點(diǎn)：

一是流轉(zhuǎn)的規(guī)模逐步擴(kuò)大。2005-2006年間，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)規(guī)模較為穩(wěn)定，其中，2006年全市流轉(zhuǎn)總面積只占到承包耕地面積的1.9%左右。近幾年呈加快趨勢(shì)，特別是到2008年末，全市農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)總面積達(dá)168611畝，比2007年增長(zhǎng)71655畝，增幅74％，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)明顯加快。

二是依法流轉(zhuǎn)的意識(shí)明顯增強(qiáng)。過(guò)去，農(nóng)戶間土地流轉(zhuǎn)基本處于隨意和無(wú)序狀態(tài)，矛盾糾紛不斷。《農(nóng)村土地承包法》頒布實(shí)施后，各縣（區(qū)）結(jié)合實(shí)際，在制定一系列管理制度的同時(shí)，加大宣傳力度，提高了農(nóng)民依法流轉(zhuǎn)的意識(shí)。農(nóng)戶更信任以鄉(xiāng)、村為中介的依法流轉(zhuǎn)。去年以來(lái)，流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)戶大都簽訂了合同，部分過(guò)去隨意流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)戶，也紛紛補(bǔ)簽了合同，維權(quán)意識(shí)進(jìn)一步增強(qiáng)。

三是流轉(zhuǎn)對(duì)象呈多元化趨勢(shì)。除農(nóng)戶之間流轉(zhuǎn)外，近年來(lái)一些工商企業(yè)、龍頭企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作組織、專業(yè)大戶等規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體作為受讓方參與流轉(zhuǎn)，并呈逐步增加趨勢(shì)。

四是流轉(zhuǎn)形式以轉(zhuǎn)包、出租為主。盡管近幾年流轉(zhuǎn)的形式多樣，但轉(zhuǎn)包、出租一直是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的主要形式。2008年轉(zhuǎn)包、出租面積151938畝，占流轉(zhuǎn)總面積的90%。

五是流轉(zhuǎn)帶動(dòng)了農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。特別是設(shè)施農(nóng)業(yè)、養(yǎng)殖園區(qū)用地不斷增加，僅利通區(qū)金積、高閘兩鎮(zhèn)近兩年通過(guò)土地流轉(zhuǎn)新增設(shè)施農(nóng)業(yè)17000畝。同時(shí)促進(jìn)了招商引資工作開(kāi)展，構(gòu)筑了加快發(fā)展的平臺(tái)，推動(dòng)了農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)。

(三)流轉(zhuǎn)成效

土地流轉(zhuǎn)對(duì)改造我市傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)，優(yōu)化農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和農(nóng)民增收產(chǎn)生了積極而深遠(yuǎn)的影響：一是促進(jìn)了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的有序流轉(zhuǎn)，為建設(shè)區(qū)域特色農(nóng)業(yè)，形成布局合理，規(guī)模化經(jīng)營(yíng)奠定了基礎(chǔ)，特色突出的甘草、奶牛、攤羊、高酸蘋(píng)果、葡萄、優(yōu)質(zhì)糧食、設(shè)施農(nóng)業(yè)等十大農(nóng)業(yè)基地建設(shè)，都規(guī)模不等地涉及到土地流轉(zhuǎn)。一些有資金有技術(shù)有意向擴(kuò)大種養(yǎng)規(guī)模的大戶、企業(yè)和合作組織有了較大的發(fā)展空間。二是促進(jìn)了土地資源和勞動(dòng)力資源的優(yōu)化配置。通過(guò)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，把農(nóng)民從土地中解放出來(lái)，騰出精力，外出務(wù)工經(jīng)商或從事二、三產(chǎn)業(yè)。實(shí)現(xiàn)了勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移和農(nóng)民增收的雙贏。青銅峽大壩鎮(zhèn)大壩、陳俊、利民等村，引進(jìn)*純真種子公司、區(qū)農(nóng)技公司、*先仁達(dá)公司等3家企業(yè)，以租賃承包形式租賃農(nóng)民耕地2000畝，種植無(wú)公害蔬菜發(fā)展設(shè)施園藝，帶動(dòng)當(dāng)?shù)剞r(nóng)民就業(yè)由原來(lái)的100人增加到800人，農(nóng)民在得到每畝500元租金的基礎(chǔ)上，還為企業(yè)提供勞務(wù)服務(wù)，每月至少可增加600元收入。鹽池縣綠海苜蓿產(chǎn)業(yè)公司，租賃土地8000余畝，發(fā)展牧草產(chǎn)業(yè)，**沃能公司租賃1萬(wàn)畝土地種植甘草。農(nóng)民不但獲得部分土地租金，同時(shí)在公司打工，獲得務(wù)工收入，較好地解決了該地區(qū)閑散土地多，粗放經(jīng)營(yíng)效益低的問(wèn)題。三是促進(jìn)了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、規(guī)?；l(fā)展。通過(guò)土地流轉(zhuǎn)，建立了托牛所、奶牛養(yǎng)殖基地，形成占有**半壁江山的奶產(chǎn)業(yè)。娃哈哈看好**奶源來(lái)吳投資建廠。利通區(qū)高閘鎮(zhèn)馬興西瓜協(xié)會(huì)通過(guò)自身規(guī)模種植帶動(dòng)周邊農(nóng)戶種植早熟西瓜上萬(wàn)畝。企業(yè)與農(nóng)戶、協(xié)會(huì)與農(nóng)戶以合同訂單把家庭經(jīng)營(yíng)過(guò)渡到公司+農(nóng)戶、科技+農(nóng)戶、協(xié)會(huì)+農(nóng)戶，農(nóng)民接受企業(yè)現(xiàn)代經(jīng)營(yíng)理念和制度化管理方法，按照市場(chǎng)信息、經(jīng)營(yíng)戰(zhàn)略、經(jīng)營(yíng)目標(biāo)實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)。四是促進(jìn)了農(nóng)業(yè)提質(zhì)增效。通過(guò)土地流轉(zhuǎn)，全市僅設(shè)施農(nóng)業(yè)面積累計(jì)達(dá)到20.37萬(wàn)畝，改善了我市農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，提高了農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)效益，有力地推動(dòng)了我市農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展和農(nóng)民收入的穩(wěn)定增長(zhǎng)。

三、存在的主要問(wèn)題

（一）部分村組土地承包合同未簽，經(jīng)營(yíng)權(quán)屬證書(shū)未發(fā)。從各年度調(diào)查情況來(lái)看，二輪土地承包合同簽訂及管理中仍然存在一些問(wèn)題，全市仍然有3%的二輪土地承包合同未簽和4%的經(jīng)營(yíng)權(quán)屬證書(shū)未發(fā)；特別是撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)等原因使合同丟失，土地臺(tái)賬不完善等問(wèn)題均有存在，這些問(wèn)題將為實(shí)施土地流轉(zhuǎn)帶來(lái)不利因素。

（二）土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)手續(xù)不完備，合同不規(guī)范。一是一些村對(duì)轉(zhuǎn)包、出租、互換和其他流轉(zhuǎn)形式不予備案，也不留存相關(guān)的流轉(zhuǎn)資料和記錄，發(fā)生流轉(zhuǎn)糾紛后無(wú)據(jù)可查。二是對(duì)承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)已經(jīng)變更，當(dāng)事人已提出申請(qǐng)的流轉(zhuǎn)事項(xiàng)（轉(zhuǎn)讓）沒(méi)有做完整的變更登記。一旦發(fā)生糾紛或征、占用承包地，勢(shì)必造成轉(zhuǎn)讓方、受讓方的責(zé)、權(quán)、利不清，土地糾紛日益增多。三是部分村土地流轉(zhuǎn)合同格式不規(guī)范。流轉(zhuǎn)合同文本存在隨意制定、要素不全、條款不明、權(quán)利義務(wù)不平等和其它不符合法定要求的情況。

（三）流轉(zhuǎn)短期行為較普遍，市場(chǎng)機(jī)制尚未形成。目前，農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)還不發(fā)達(dá)，農(nóng)民仍把土地作為外出經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的退路，大多數(shù)采取短期流轉(zhuǎn)的方式（1-5年），造成承租戶在生產(chǎn)上的短期行為或掠奪經(jīng)營(yíng)，加之土地流轉(zhuǎn)形式單一，承包土地的流轉(zhuǎn)尚處于自發(fā)階段，缺乏流轉(zhuǎn)管理服務(wù)組織，沒(méi)有形成有效的流轉(zhuǎn)市場(chǎng)機(jī)制，通過(guò)各種流轉(zhuǎn)方式實(shí)現(xiàn)土地資源優(yōu)化配置的加快尚有難度。

（四）農(nóng)民轉(zhuǎn)移就業(yè)空間小，社會(huì)保障滯后。一方面，我市工業(yè)化和城市化發(fā)展比較弱，就業(yè)壓力大，且平均工資水平比較低，缺乏吸引力。加之農(nóng)村勞動(dòng)力文化素質(zhì)偏低，轉(zhuǎn)移就業(yè)的能力較差，目前針對(duì)農(nóng)民的職業(yè)培訓(xùn)、就業(yè)指導(dǎo)、維權(quán)服務(wù)等機(jī)制還不完善，要通過(guò)在城市和企業(yè)打工取得比經(jīng)營(yíng)土地更長(zhǎng)久穩(wěn)定的收益，難度仍然較大；另一方面，由于農(nóng)村的養(yǎng)老、醫(yī)療、社會(huì)救助等社會(huì)保障體系不健全，農(nóng)民主要還是依靠土地收入解決看病、上學(xué)、養(yǎng)老等問(wèn)題，普遍把土地作為最基本的生活保障要素來(lái)看待，承包土地轉(zhuǎn)出存在后顧之憂。

（五）機(jī)構(gòu)職能弱化，執(zhí)法力度不夠。農(nóng)村土地承包合同管理一直是由縣市農(nóng)經(jīng)部門(mén)來(lái)負(fù)責(zé)的，近幾年由于機(jī)構(gòu)改革，各縣（市）農(nóng)經(jīng)部門(mén)由原來(lái)的正科級(jí)單位變?yōu)檗r(nóng)（牧）業(yè)局的副科級(jí)事業(yè)單位，鄉(xiāng)農(nóng)經(jīng)站也因農(nóng)業(yè)技術(shù)服務(wù)體系的改革成為無(wú)編機(jī)構(gòu)，農(nóng)經(jīng)人員變?yōu)猷l(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)人員。雖然中央、自治區(qū)先后出臺(tái)了一系列關(guān)于農(nóng)村土地承包的政策法規(guī)和條例，賦予了農(nóng)經(jīng)部門(mén)行政執(zhí)法權(quán)，但農(nóng)村承包合同管理機(jī)構(gòu)職能弱化、人員不穩(wěn)定，在開(kāi)展農(nóng)村土地法律和政策執(zhí)行方面缺乏強(qiáng)有力的行政手段和權(quán)威性，只能做一些指導(dǎo)性工作，一旦發(fā)生糾紛，農(nóng)民利益受到侵害，將會(huì)影響農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定。

四、對(duì)策及建議

(一)提高認(rèn)識(shí)，落實(shí)政策。認(rèn)真貫徹黨的十七屆三中全會(huì)和中央一號(hào)文件精神，本著積極、穩(wěn)妥、有序的思路，在堅(jiān)持農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度和承包關(guān)系長(zhǎng)久不變的前提下，按照科學(xué)發(fā)展的要求，指導(dǎo)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)工作，正確把握流轉(zhuǎn)的主體是農(nóng)民而不是干部，流轉(zhuǎn)的機(jī)制是市場(chǎng)而不是政府，流轉(zhuǎn)的原則是依法自愿有償，流轉(zhuǎn)的形式可以在法律允許范圍內(nèi)多種多樣，流轉(zhuǎn)的底線是不得改變土地集體所有性質(zhì)、不得改變土地用途、不得損害農(nóng)民土地承包權(quán)益等政策界限，尊重農(nóng)民的意愿，不搞一刀切，也不一哄而上，因勢(shì)利導(dǎo)，循序漸進(jìn)的推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)工作。

（二）擴(kuò)大就業(yè)，完善保障。加快工業(yè)化和城市化進(jìn)程，推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)。堅(jiān)持以轉(zhuǎn)移農(nóng)民、減少農(nóng)民來(lái)促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。要進(jìn)一步加大我市“兩大任務(wù)”工作力度，大力發(fā)展新型服務(wù)業(yè)和勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)，吸納更多的農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)；大力加強(qiáng)農(nóng)村勞動(dòng)力職業(yè)技能培訓(xùn)，提高農(nóng)民轉(zhuǎn)移就業(yè)能力；認(rèn)真落實(shí)全民創(chuàng)業(yè)計(jì)劃，培養(yǎng)造就更多的農(nóng)民企業(yè)家和個(gè)體工商戶，使更多的農(nóng)民成為市民，帶動(dòng)土地流轉(zhuǎn)；加大農(nóng)村社會(huì)保障資金投入力度，完善農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)機(jī)制，盡快把已經(jīng)放棄經(jīng)營(yíng)土地、進(jìn)城就業(yè)的農(nóng)民納入城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系，推進(jìn)最低生活保障體系向農(nóng)村延伸，特別要加快解決60歲以上和已經(jīng)喪失勞動(dòng)能力的農(nóng)民社會(huì)保障問(wèn)題，讓農(nóng)民放心流轉(zhuǎn)土地。

（三）優(yōu)化環(huán)境，培育龍頭。加強(qiáng)土地基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提升土地價(jià)值。改善土地生產(chǎn)條件，創(chuàng)造流轉(zhuǎn)優(yōu)勢(shì)。一是加強(qiáng)農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)，大力改造中低產(chǎn)田，配套完善水利排灌設(shè)施，建設(shè)穩(wěn)產(chǎn)高產(chǎn)農(nóng)田。二是以生態(tài)建設(shè)為中心，治理水土流失，防治污染。三是加強(qiáng)以道路、電信、電網(wǎng)、供水等為主體的生產(chǎn)生活設(shè)施建設(shè)，增強(qiáng)綜合開(kāi)發(fā)利用能力。四是以政策服務(wù)為中心，營(yíng)造流轉(zhuǎn)氛圍。結(jié)合實(shí)際，制訂鼓勵(lì)流轉(zhuǎn)的政策，特別明確土地開(kāi)發(fā)利用政策，權(quán)益保障、環(huán)境、信貸、服務(wù)方面政策。五是綜合規(guī)劃，選好發(fā)展項(xiàng)目。以“十大產(chǎn)業(yè)基地”建設(shè)為牽引，按照區(qū)域化、特色化、產(chǎn)業(yè)化思路，進(jìn)行規(guī)模經(jīng)營(yíng)、集約經(jīng)營(yíng)規(guī)劃，著力招商引資，著眼農(nóng)產(chǎn)品多層次增值，大力發(fā)展農(nóng)副產(chǎn)品加工業(yè)、營(yíng)銷(xiāo)業(yè)、儲(chǔ)藏、保鮮、包裝產(chǎn)業(yè)。

（四）規(guī)范管理，強(qiáng)化服務(wù)。一是做好農(nóng)村土地承包管理基礎(chǔ)性工作。通過(guò)健全和完善農(nóng)村土地承包合同管理、流轉(zhuǎn)等制度，全面落實(shí)好農(nóng)村土地承包法律政策。盡快做好承包面積、地塊、合同和經(jīng)營(yíng)權(quán)屬證書(shū)“四到戶”工作。規(guī)范合同文書(shū)、檔案，確保合同、經(jīng)營(yíng)權(quán)屬證書(shū)、臺(tái)賬的一致性管理，為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)工作奠定基礎(chǔ)。二是做好土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)工作。建立縣、鄉(xiāng)、村農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)機(jī)構(gòu)，明確職責(zé)、編制、人員；搭建土地流轉(zhuǎn)信息服務(wù)、法律咨詢、價(jià)格評(píng)估平臺(tái)。規(guī)范土地流轉(zhuǎn)程序，加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)業(yè)務(wù)指導(dǎo)，在土地流轉(zhuǎn)期限、流轉(zhuǎn)價(jià)格、兌現(xiàn)方式等方面進(jìn)行積極探索。三是建立土地行政主管部門(mén)與相關(guān)職能部門(mén)，檢察機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)聯(lián)合辦案機(jī)制，落實(shí)各種行政處罰和責(zé)任追究，嚴(yán)厲打擊各種土地違法違規(guī)行為。妥善處理承包土地糾紛。堅(jiān)持以鄉(xiāng)村調(diào)解、就地處理的原則，通過(guò)建立農(nóng)村土地承包糾紛調(diào)解仲裁機(jī)構(gòu)和運(yùn)用法律手段予以解決，避免因承包土地糾紛而引發(fā)的上訪案件的發(fā)生，確保土地經(jīng)營(yíng)者和參與土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)民的利益不受損害。