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污染物總量控制是環(huán)境管理制度的一項(xiàng)重要制度，是以保持、恢復(fù)或改善區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量，控制一定時(shí)間段內(nèi)區(qū)域所有污染源污染物排放總量為核心的環(huán)境管理方法體系?！啊逼陂g，我國(guó)逐步實(shí)行了以總量控制和排污期權(quán)交易為主線的環(huán)境管理模式。近幾年，特別是實(shí)施污染減排工作后，總量控制制度已作為一種手段融入其它環(huán)境管理制度中，如逐步落實(shí)到“環(huán)評(píng)”和“三同時(shí)”管理中，融入并完善了排污許可證制度，納入地方環(huán)保規(guī)劃并列為目標(biāo)責(zé)任制考核內(nèi)容。實(shí)施污染物排放總量控制是污染防治工作的唯一出路，這也是貫徹科學(xué)發(fā)展觀，建設(shè)創(chuàng)新友好環(huán)境的客觀需要，對(duì)于不斷完善科技創(chuàng)新環(huán)境，實(shí)現(xiàn)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)與環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展和建設(shè)創(chuàng)新型城市具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、總量控制實(shí)施現(xiàn)狀及主要問(wèn)題

位于“唐蕃古道”和古“絲綢之路”南路，地處黃河支流湟水上游，四面環(huán)山，三川會(huì)聚，扼青藏高原東方之門(mén)戶，是黃土高原與青藏高原、農(nóng)業(yè)區(qū)與牧業(yè)區(qū)、漢藏文化與伊斯蘭文化的結(jié)合部。市屬欠發(fā)達(dá)地區(qū)，經(jīng)濟(jì)總量小，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以火電、化工、黑色金屬冶煉、有色金屬加工為主。2010年，全市化學(xué)需氧量（COD）排放量列前五位的行業(yè)依次為鋁電、煉鋼、化工、鋁冶煉、動(dòng)物膠制造業(yè)，累計(jì)排放量占全市重點(diǎn)調(diào)查單位排放總量的73%；工業(yè)二氧化硫（SO2）排放量主要來(lái)自火力發(fā)電、煉鋼、鋁冶煉、鉛鋅冶煉、水泥行業(yè)，占全市重點(diǎn)調(diào)查單位排放總量的96%，其中電力占全市重點(diǎn)調(diào)查單位總量的58%。

“”末，省政府下達(dá)給市的主要污染物總量控制指標(biāo)為：化學(xué)需氧量3.45萬(wàn)噸，二氧化硫6.80萬(wàn)噸。

近年來(lái)，隨著人們生活水平的提高，對(duì)環(huán)境質(zhì)量的要求越來(lái)越高；經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、城市化和現(xiàn)代化進(jìn)程的加快對(duì)環(huán)境的壓力也將會(huì)越來(lái)越大。環(huán)境污染問(wèn)題產(chǎn)生的根本原因在于人類(lèi)生產(chǎn)、生活排入環(huán)境的污染物總量超過(guò)了環(huán)境的承載能力，從而影響到人類(lèi)的生產(chǎn)、生活和人體健康?！啊逼陂g，全市投資5.08億元實(shí)施二氧化硫治理項(xiàng)目14個(gè)，投資3.55億元實(shí)施化學(xué)需氧量22個(gè)項(xiàng)目。累計(jì)削減化學(xué)需氧量8221噸、削減二氧化硫25457噸，完成了省政府下達(dá)的總量控制目標(biāo)任務(wù)。

“十二五”期間國(guó)家對(duì)化學(xué)需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物四種主要污染物實(shí)行排放總量控制管理，同時(shí)，將污染源普查口徑的農(nóng)業(yè)源與機(jī)動(dòng)車(chē)納入總量控制范圍。經(jīng)過(guò)“”減排工作的強(qiáng)力推進(jìn)，原有企業(yè)污染減排空間越來(lái)越小，加之甘河等工業(yè)園區(qū)的迅猛發(fā)展，主要污染物新增排放量呈遞增趨勢(shì)，缺乏減排工程項(xiàng)目來(lái)削減新增排放量，工業(yè)COD、SO2等污染物的減排已非常艱難。要完成“十二五”主要污染物排放總量控制目標(biāo)任務(wù)，實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新型城市，在總量控制方面還存在以下問(wèn)題，需盡快解決。

(一)范圍較小，短期難以取得實(shí)效。目前排污總量控制主要針對(duì)工業(yè)污染，其中又以重點(diǎn)老污染源為主，在新污染源、生活污染源、農(nóng)業(yè)面源等污染排放量比重日益增加的情況下，總量控制制度的實(shí)施并未取得預(yù)期的成效。如對(duì)現(xiàn)有總量控制單位的監(jiān)督管理不夠到位，在線監(jiān)控尚需完善，無(wú)法為總量控制落實(shí)的監(jiān)督管理提供準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)依據(jù)。

(二)從總量控制因子看，市也按照國(guó)家要求，并根據(jù)國(guó)家統(tǒng)一規(guī)范確定了二氧化硫、氮氧化物、化學(xué)需氧量、氨氮排放量等四項(xiàng)重點(diǎn)控制因子，但在實(shí)際操作中，企業(yè)生產(chǎn)隨市場(chǎng)停停開(kāi)開(kāi)很普遍。目前只能就審批和驗(yàn)收情況得出新增量與削減量，難以切實(shí)掌握排污總量的動(dòng)態(tài)變化。

(三)區(qū)域環(huán)境容量不明，缺乏與環(huán)境容量測(cè)算相關(guān)的技術(shù)支持。實(shí)施排污總量控制的最終目標(biāo)是要實(shí)現(xiàn)污染排放量小于環(huán)境容量，進(jìn)而達(dá)到環(huán)境質(zhì)量的穩(wěn)定改善。雖然從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)說(shuō)，總量控制的效果可以從已經(jīng)確定的環(huán)境功能改善來(lái)體現(xiàn)，但由于現(xiàn)今各區(qū)域流域大氣、水環(huán)境容量均不明確，而且區(qū)域流域環(huán)境容量又具有季節(jié)性、時(shí)段性變化特點(diǎn)、排污總量與環(huán)境容量之間很難形成穩(wěn)定的量化對(duì)比，這勢(shì)必增加制定排污總量削減體系的難度，削弱排污總量階段削減目標(biāo)與削減量的科學(xué)性。另外，實(shí)施排污總量控制對(duì)監(jiān)測(cè)水平和監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)體系建設(shè)也提出了更高的要求，而我市現(xiàn)有的監(jiān)測(cè)技術(shù)水平仍顯落后，人員數(shù)量也十分缺乏?，F(xiàn)有污染物排放總量也很不詳細(xì)。從理論上講，實(shí)施總量控制應(yīng)依據(jù)總量控制指標(biāo)，結(jié)合排污總量現(xiàn)狀有步驟地推進(jìn)，但現(xiàn)有總量控制指標(biāo)采用的是層層下達(dá)的辦法，而不是以地方污染排放現(xiàn)狀為基礎(chǔ)，兩者之間往往存在一定差距。

(四)排污單位規(guī)模小，年度污染物排放量不穩(wěn)定。我市目前規(guī)模企業(yè)數(shù)量少，產(chǎn)品科技含量低，管理模式落后，大多仍屬粗放經(jīng)營(yíng)范疇，但這些企業(yè)均屬總量控制的重點(diǎn)管理對(duì)象，又是單個(gè)排污大戶，對(duì)周?chē)h(huán)境質(zhì)量的影響很大。這類(lèi)企業(yè)生產(chǎn)和開(kāi)工往往受到市場(chǎng)和季節(jié)因素制約而很不正常，污染物排放量難以確定。

二、控制污染物排放總量的對(duì)策措施

“十二五”期間，市仍處于工業(yè)化的中后期，這將是一個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要轉(zhuǎn)型期，也是資源環(huán)境矛盾集中的爆發(fā)期。市是中國(guó)優(yōu)秀旅游城市、國(guó)家園林城市、國(guó)家衛(wèi)生城市，目前正在創(chuàng)建“全國(guó)文明城市”和“國(guó)家環(huán)境保護(hù)模范城市”。要緊緊抓住建設(shè)國(guó)家創(chuàng)新型試點(diǎn)城市的重大機(jī)遇，解放思想，開(kāi)拓創(chuàng)新，牢固樹(shù)立“經(jīng)濟(jì)發(fā)展，環(huán)保先行”的理念，在為經(jīng)濟(jì)發(fā)展保駕護(hù)航的同時(shí)，實(shí)施環(huán)保倒逼機(jī)制，營(yíng)造良好的創(chuàng)新環(huán)境，推進(jìn)企業(yè)加快轉(zhuǎn)型升級(jí)，培育戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、扶持特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代都市農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新，把建設(shè)創(chuàng)新型城市的戰(zhàn)略任務(wù)落到實(shí)處，齊心協(xié)力推動(dòng)市創(chuàng)新型城市建設(shè)。具體來(lái)說(shuō)就是在總量控制的基礎(chǔ)上，推進(jìn)能源結(jié)構(gòu)持續(xù)優(yōu)化。以削減污染總量、改善環(huán)境質(zhì)量和防范環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)為原則，強(qiáng)化污染減排，加大落后產(chǎn)能淘汰力度，使軟性的“創(chuàng)新環(huán)境”實(shí)現(xiàn)“硬著陸”。促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式轉(zhuǎn)變，突出發(fā)展綠色經(jīng)濟(jì)。

（一）結(jié)合環(huán)境功能區(qū)劃，積極研究和摸清區(qū)域、流域環(huán)境容量。首先按要求制定階段排污總量削減方案，根據(jù)排污總量控制計(jì)劃要求，進(jìn)一步明確現(xiàn)有工業(yè)排放總量并在此前提下，結(jié)合生活污水排放量、大氣污染物排放量，與區(qū)域環(huán)境現(xiàn)狀、下達(dá)的排污總量控制指標(biāo)、環(huán)境目標(biāo)進(jìn)行比較，并將其作為今后區(qū)域分配排污指標(biāo)的基礎(chǔ)。在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步做好行業(yè)內(nèi)部各點(diǎn)源的指標(biāo)分配、核定工作。其次要逐步制定與市區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢(shì)、發(fā)展速度相適應(yīng)的削減計(jì)劃。

(二)加快落實(shí)和完善相關(guān)的制度措施?？偭靠刂浦贫鹊挠行?shí)施需要有相關(guān)的環(huán)境管理措施作保障，一是嚴(yán)格落實(shí)排污申報(bào)登記及年審制度，進(jìn)一步加強(qiáng)申報(bào)登記的科學(xué)性和排污申報(bào)數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性，抓緊建立健全市污染源動(dòng)態(tài)數(shù)據(jù)庫(kù)。二是完善建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理制度，把總量控制納入建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境保護(hù)預(yù)審、環(huán)境影響評(píng)價(jià)和“三同時(shí)”制度進(jìn)行落實(shí)，堅(jiān)決按“增產(chǎn)不增污”和“增產(chǎn)減污”的原則進(jìn)行項(xiàng)目審批把關(guān)。三是對(duì)排污口進(jìn)行規(guī)范化整治，進(jìn)一步落實(shí)排污許可證制度。四是完善污染在線監(jiān)控管理。

(三)加快推進(jìn)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進(jìn)度。首先應(yīng)抓緊建設(shè)城市污水處理廠和納污管道，減少城市生活污水的污染；其次應(yīng)積極開(kāi)展農(nóng)村環(huán)境綜合整治，最后是開(kāi)展河道等水體的綜合整治工作，增強(qiáng)河道的自凈能力，擴(kuò)大環(huán)境容量。

（四）推行符合總量控制要求的市場(chǎng)機(jī)制。實(shí)施總量控制，必然推動(dòng)污染治理設(shè)施的建設(shè)，因此在加強(qiáng)監(jiān)督管理的同時(shí)，還應(yīng)積極運(yùn)用市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)手段，引入市場(chǎng)機(jī)制，增強(qiáng)企業(yè)治污的積極性。一是堅(jiān)持大力提倡走專(zhuān)業(yè)化治污的道路，推行“誰(shuí)污染、誰(shuí)付費(fèi)”的原則，堅(jiān)持走聯(lián)合治污和規(guī)模治污的道路；二是要廣開(kāi)門(mén)路，吸引社會(huì)資金建設(shè)大型環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施，實(shí)行設(shè)施有償使用，保證設(shè)施有償運(yùn)行。三是積極推行激勵(lì)機(jī)制，對(duì)努力削減排污總量的排污單位，政府應(yīng)從稅收、技術(shù)、資金等方面予以扶持，環(huán)保部門(mén)也可在總量收費(fèi)和環(huán)保補(bǔ)助方面予以優(yōu)先照顧。今后要逐步把企業(yè)的排污權(quán)推向市場(chǎng)，以進(jìn)一步拓寬污染治理的融資渠道，促使企業(yè)用于治理污染、改善環(huán)境的投入得以用排污權(quán)交易的方式得到經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。同時(shí)努力引導(dǎo)企業(yè)通過(guò)加強(qiáng)管理、改善工藝、采取新技術(shù)等清潔生產(chǎn)和循環(huán)經(jīng)濟(jì)來(lái)削減污染物指標(biāo)，并從指標(biāo)有價(jià)轉(zhuǎn)讓中獲取經(jīng)濟(jì)利益。

三、控制污染物排放總量的建議

實(shí)施污染物排放總量控制已經(jīng)成為我國(guó)環(huán)保法律的一項(xiàng)基本制度，而我市的總量控制工作還剛剛起步，必須統(tǒng)一和提高各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)總量控制的認(rèn)識(shí)，為總量控制工作順利開(kāi)展打下基礎(chǔ)。

（一）制定和完善與總量控制相關(guān)的政策、法規(guī)、制度和標(biāo)準(zhǔn)，是依法實(shí)施總量控制的前提條件。因此，必須依據(jù)我市實(shí)際制定污染物總量控制相配套的政策、法規(guī)、制度和規(guī)范，如大氣和水污染物排放總量控制技術(shù)規(guī)范、總量控制監(jiān)測(cè)規(guī)范、排污口設(shè)置與規(guī)范化整治管理辦法、總量收費(fèi)制度、排污權(quán)交易制度、流域總量控制標(biāo)準(zhǔn)等等。在相關(guān)政策、法規(guī)的修訂中，還需明確經(jīng)濟(jì)發(fā)展部門(mén)、農(nóng)業(yè)部門(mén)、水利部門(mén)等其他相關(guān)部門(mén)在總量控制方面的責(zé)任。

（二）重視市場(chǎng)、經(jīng)濟(jì)手段在總量控制工作中的運(yùn)用。市場(chǎng)、經(jīng)濟(jì)手段的運(yùn)用將會(huì)極大地增強(qiáng)總量控制的效果，保證總量控制的各項(xiàng)措施得以有效執(zhí)行?？偭靠刂浦械氖袌?chǎng)、經(jīng)濟(jì)手段可以分為強(qiáng)制手段和激勵(lì)手段。強(qiáng)制手段可以使企業(yè)認(rèn)識(shí)到環(huán)境容量的稀缺性和有價(jià)性。市場(chǎng)、經(jīng)濟(jì)的激勵(lì)手段有很多，如排污權(quán)交易、污水處理設(shè)施投資建設(shè)運(yùn)行的市場(chǎng)化、監(jiān)測(cè)的市場(chǎng)化、政府補(bǔ)貼等等。市場(chǎng)、經(jīng)濟(jì)的激勵(lì)手段可以為企業(yè)治污提供動(dòng)力，如進(jìn)行清潔生產(chǎn)或技術(shù)改造后，能有效降低企業(yè)的排污總量，企業(yè)就可以通過(guò)排污權(quán)交易把富裕的排污量有償轉(zhuǎn)讓給其他需要的企業(yè)；可以為企業(yè)降低治污成本，如由專(zhuān)業(yè)公司參與建設(shè)和運(yùn)行治污設(shè)施，既能降低治污成本，還可使企業(yè)專(zhuān)心致力于生產(chǎn)和市場(chǎng)的開(kāi)發(fā)；可以為政府減少資金不足的壓力，如通過(guò)BOT等形式，吸收社會(huì)資金參與城鎮(zhèn)污水的治理等等。

（三）加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)和能力建設(shè)，全面實(shí)施排污許可證制度。實(shí)施污染物排放總量控制給環(huán)境監(jiān)測(cè)提出了很高的要求，它要求監(jiān)測(cè)的數(shù)據(jù)能夠較為準(zhǔn)確、及時(shí)地反映污染源污染物排放量和環(huán)境質(zhì)量的變化情況，甚至還要求能反映污染物排放量與環(huán)境質(zhì)量的響應(yīng)關(guān)系，而現(xiàn)有基于濃度控制的環(huán)境監(jiān)測(cè)手段將不能滿足總量控制的需要。因此，為適應(yīng)總量控制的要求，必須加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)和環(huán)境監(jiān)測(cè)能力建設(shè)，包括環(huán)境監(jiān)測(cè)站的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，環(huán)境監(jiān)測(cè)人員的技術(shù)培訓(xùn)，應(yīng)用現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)技術(shù)、實(shí)時(shí)在線監(jiān)測(cè)監(jiān)控系統(tǒng)、利用地理信息系統(tǒng)技術(shù)實(shí)現(xiàn)總量控制數(shù)據(jù)信息管理的系統(tǒng)化、可視化等等。同時(shí)，要根據(jù)排污企業(yè)的排污動(dòng)態(tài)變化情況，制定相應(yīng)的排污申報(bào)登記辦法，加強(qiáng)排污申報(bào)登記及其數(shù)據(jù)管理的動(dòng)態(tài)和有效的依法監(jiān)督管理。有效的監(jiān)督管理包括加強(qiáng)監(jiān)督監(jiān)測(cè)、實(shí)施重點(diǎn)源總量監(jiān)測(cè)月報(bào)制度、安裝在線監(jiān)測(cè)系統(tǒng)等。要以實(shí)現(xiàn)排污申報(bào)登記及其數(shù)據(jù)動(dòng)態(tài)管理為目標(biāo)，建立一套科學(xué)的排污數(shù)據(jù)管理系統(tǒng)，全面實(shí)施排污許可證制度。

（四）積極組織開(kāi)展總量核定、分配等總量控制相關(guān)技術(shù)研究。開(kāi)展總量控制相關(guān)技術(shù)的研究是順利實(shí)施總量控制的技術(shù)支撐?？偭靠刂剖且豁?xiàng)嶄新的環(huán)境管理制度，又是一項(xiàng)長(zhǎng)期的、復(fù)雜的、技術(shù)性強(qiáng)的工作，其內(nèi)容涉及污染防治的各個(gè)方面，有許多相關(guān)的技術(shù)問(wèn)題需要解決。因此，要在充分借鑒兄弟城市成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，根據(jù)我市的實(shí)際情況積極組織高校、環(huán)境可研單位等技術(shù)力量，開(kāi)展總量核定、分配及大氣和水環(huán)境容量等總量控制相關(guān)技術(shù)的研究和試點(diǎn)，加大科研經(jīng)費(fèi)的投入，為我市污染物排放總量控制的深入開(kāi)展做好強(qiáng)大的技術(shù)儲(chǔ)備。

（五）實(shí)施污染物排放總量控制工作思路。

貫徹省委、省政府對(duì)污染物排放實(shí)施總量控制的要求，遵循先易后難、創(chuàng)造條件、循序推進(jìn)、分步實(shí)施的原則，通過(guò)5至10年的努力，最終建立科學(xué)、系統(tǒng)、以環(huán)境允許納污容量為核心的污染物排放總量控制體系，從而為實(shí)現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量全面達(dá)標(biāo)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展提供有力的保證。

在區(qū)域環(huán)境質(zhì)量近、遠(yuǎn)期目標(biāo)已確定的基礎(chǔ)上，實(shí)施分步推進(jìn)的戰(zhàn)略。第一步：以工業(yè)源的排放總量控制為主線，加強(qiáng)各類(lèi)污染源的排污申報(bào)。同時(shí)開(kāi)展總量控制試點(diǎn)與研究，制訂和完善相應(yīng)的總量控制政策、法規(guī)。第二步：實(shí)施區(qū)域（流域）近期環(huán)境目標(biāo)總量控制，初步建立總量控制體系，有步驟地開(kāi)展排污權(quán)交易試點(diǎn)。第三步：全面推行所有污染物的環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)總量控制，基本建立較為科學(xué)、系統(tǒng)的總量控制體系。分三步實(shí)施的關(guān)鍵是第一步能否順利實(shí)行，并為下一步打下基礎(chǔ)。實(shí)施方案第一步工作內(nèi)容有：一是建立我市總量控制實(shí)際可操作執(zhí)行的程序法規(guī)和相關(guān)制度；二是提高排污申報(bào)登記的質(zhì)量和覆蓋面，建立和全面實(shí)施排污許可證制度；三是按總量控制要求改進(jìn)建設(shè)項(xiàng)目管理辦法；四是穩(wěn)步推行排污口計(jì)量信息化，實(shí)現(xiàn)各污染源排污口排污信息的聯(lián)網(wǎng)；五是開(kāi)展大氣、水環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)總量控制方法的研究；六是開(kāi)展總量控制試點(diǎn)，選定一個(gè)區(qū)、縣展開(kāi)試點(diǎn)；七是加快監(jiān)測(cè)的建設(shè)和加強(qiáng)監(jiān)察力量；八是逐步實(shí)施流域斷面水質(zhì)達(dá)標(biāo)控制；九是重視清潔生產(chǎn)和重點(diǎn)實(shí)用治理技術(shù)的推廣工作；十是積極探索農(nóng)業(yè)等面源污染防治措施。

總之，要加強(qiáng)環(huán)保創(chuàng)新服務(wù)平臺(tái)建設(shè)，通過(guò)控制主要污染物排放總量，騰出經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需的污染物排放總量空間，在保護(hù)環(huán)境的同時(shí)，營(yíng)造良好的創(chuàng)新發(fā)展環(huán)境。