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赴某市考察學(xué)習(xí)集體林權(quán)制度改革工作的報告

為推進(jìn)我市集體林權(quán)制度改革，經(jīng)市委、市政府領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)，市林業(yè)局組織全市各區(qū)縣林業(yè)局、市局相關(guān)科室負(fù)責(zé)人組成瀘州市赴云南省普洱市集體林權(quán)制度改革工作考察團(tuán)（以下簡稱考察團(tuán)），于2007年5月31日至6月5日到云南省普洱市考察學(xué)習(xí)集體林權(quán)制度改革經(jīng)驗。這次考察得到了普洱市委、市政府、市林業(yè)局的大力支持，通過與普洱市林改辦座談交流，實地參觀考察思茅區(qū)南河鎮(zhèn)南島河村等活動形式，考察團(tuán)基本了解了普洱市林改的情況，學(xué)習(xí)到了許多先進(jìn)經(jīng)驗，普洱市林改經(jīng)驗對我市林改工作具有重要的啟迪和借鑒意義。

一、普洱市集體林權(quán)制度改革工作的基本情況

普洱市位于云南省西南部，與越南、老撾、緬甸三國接壤，是傣、哈尼、拉祜等多民族地區(qū)，幅員面積45385平方公里（是我市幅員面積的3.7倍），林業(yè)用地313萬公頃（相當(dāng)于我市林業(yè)用地的6.2倍），占幅員面積的70%，集體林地占林地總面積68.1%；活立木蓄積2.25億立方米，樹種以思茅松、咖啡、橡膠等為主，森林覆蓋率高達(dá)64.9%，是云南省的重點林區(qū)。2006年，該市國民生產(chǎn)總值124.4億元，地方財政一般預(yù)算收入7.8億元。林產(chǎn)工業(yè)以思茅松為主原料，生產(chǎn)膠合板、刨花板、木地板，已形成10萬噸/年以上的生產(chǎn)規(guī)模，其中景谷林業(yè)為上市公司。

（一）林改工作的主要思路

普洱市集體林改從2006年4月全面啟動試點，2007年初全面鋪開，共涉及所轄的9縣1區(qū)103個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）999個行政村13478個組46萬農(nóng)戶191萬人口，涉及集體林地3033.8萬畝，歸納其林改工作的主要思路是“先行試點，逐步推開；先行主體改革，逐步完善配套改革”。

“先行試點，逐步推開”。2006年6月，林改試點在景谷縣民樂鎮(zhèn)翁孔村展開。市委、市政府在對試點進(jìn)行專題調(diào)研的基礎(chǔ)上，市上四大家舉辦了林改研討班，統(tǒng)一思想，提高認(rèn)識；庚即，召開全市林改工作動員大會，擴(kuò)大試點工作，在21個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）中進(jìn)行試點。在試點的同時，對全市進(jìn)行宣傳發(fā)動、現(xiàn)狀調(diào)查、糾紛調(diào)查等改革前期準(zhǔn)備工作。目前，已完成21個試點鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）確權(quán)發(fā)證工作，占全市林改面積的20%；完成10.6萬農(nóng)戶45.18萬人口的主體改革任務(wù)，發(fā)放林權(quán)證10533戶。

“先行主體改革”就是明晰產(chǎn)權(quán)改革。其步驟是圍繞“機(jī)構(gòu)建設(shè)、宣傳培訓(xùn)、調(diào)查摸底、爭議處理、制定方案、確權(quán)勘查、落實責(zé)任、縣級自查、輸機(jī)發(fā)證、建立檔案”等工序進(jìn)行。針對林改工作中可能遇到的不同情況和具體問題，全市統(tǒng)一了操作辦法。如：自留山按林業(yè)“三定”時期劃定的穩(wěn)定不變，核實四至界線進(jìn)行林權(quán)登記，換發(fā)林權(quán)證；責(zé)任山在林業(yè)“三定”劃定并已承包到戶、權(quán)屬清楚的原則上穩(wěn)定不變。如原劃定不合理，須經(jīng)村民大會或村民代表2/3以上成員同意，按林業(yè)“三定”時的人口基數(shù)或現(xiàn)有合法人口基數(shù)，制定增減方案，重新劃分。此外，對尚未承包到戶，已租賃承包經(jīng)營、生態(tài)公益林、“天?！惫こ碳w林、流轉(zhuǎn)集體林、自然保護(hù)區(qū)、國防林等不同類別都制定統(tǒng)一的林改辦法。

“逐步完善配套改革”就是在完成明晰產(chǎn)權(quán)改革的前提下，政府采取和制定一系列綜合配套政策措施，確保林改成果鞏固。配套改革圍繞“一個平臺、兩個市場、四個體系”來進(jìn)行?！耙粋€平臺”就是建立林業(yè)信息平臺，實現(xiàn)市與縣（區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）的林業(yè)聯(lián)網(wǎng)，對林權(quán)、林地、林木實施動態(tài)監(jiān)督管理，收集、林業(yè)產(chǎn)業(yè)項目招商、林地收儲、林權(quán)流轉(zhuǎn)交易、林權(quán)證抵押、市場交易行情等信息，宣傳林業(yè)政策，提供法律咨詢服務(wù)；“兩個市場”就是建立林權(quán)交易市場和木材及林產(chǎn)品交易市場；“四個體系”包括森林資源管理保護(hù)體系、林業(yè)科技服務(wù)體系、林業(yè)經(jīng)營體系、森林資源流轉(zhuǎn)體系。目前，全市建成了2個市場和1個林業(yè)服務(wù)中心（下設(shè)林權(quán)登記管理中心、木材及林產(chǎn)品檢疫檢驗中心、林權(quán)抵押貸款服務(wù)中心、林業(yè)調(diào)查評估中心、林業(yè)科技與法律服務(wù)中心、拍賣大廳等），制定出臺了《普洱市農(nóng)村集體商品林承包金管理辦法》、《普洱市集體林木、林地流轉(zhuǎn)管理暫行辦法》、《普洱市商品材生產(chǎn)管理和木材生產(chǎn)計劃分配暫行辦法》及《關(guān)于集體經(jīng)濟(jì)林確權(quán)、流轉(zhuǎn)問題的若干意見》等配套改革政策文件。

（二）林改工作的作法和主要經(jīng)驗

一是高度重視，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，機(jī)構(gòu)健全。市委書記、縣（區(qū)）委書記、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）書記、村支書等“四組書記”親自抓林改，任各級林改領(lǐng)導(dǎo)組組長；人大、政府、政協(xié)領(lǐng)導(dǎo)任副組長，有關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)為成員組成林改領(lǐng)導(dǎo)組，下設(shè)辦公室。從市級各部門抽調(diào)42名精兵強(qiáng)將專職從事林改工作。林改辦下設(shè)立督導(dǎo)檢查組、政策法規(guī)組、糾紛調(diào)解組、宣傳組和綜合組等工作機(jī)構(gòu)，指派專職技術(shù)總負(fù)責(zé)和工作進(jìn)度調(diào)度員。構(gòu)建起“市級指導(dǎo)、縣（區(qū)）直接領(lǐng)導(dǎo)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）組織實施、村組具體操作、農(nóng)民參與、部門服務(wù)”的工作格局。

二是制定方案，明確思路。市上在總結(jié)試點基礎(chǔ)上，制定了《關(guān)于深化集體林改制度改革的意見》和《實施方案》，縣（區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村組也都有相應(yīng)的意見和《實施方案》，報批后組織實施，切實做到“一村一策”、“一社一策”，確保林改工作協(xié)調(diào)一致。

三是資金配套，人員保障。市級財政按每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)10萬元、每個村1萬元預(yù)算安排林改工作經(jīng)費。2006年為980萬元，2007年為5518萬元，市委、市政府要求“硬抽人、抽硬人”調(diào)集精干隊伍搞林改，市林改辦從市直部門抽調(diào)42人，縣鄉(xiāng)兩級抽調(diào)人員9332人從事林改工作。市委組織部、市人事局專門下發(fā)了《關(guān)于嚴(yán)肅深化集體林權(quán)改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室工作人員紀(jì)律的通知》，確保人員到崗到位，安心從事林改。

四是廣泛宣傳，營造氛圍。采取了“召開一系列宣傳培訓(xùn)會，組建一支林改宣傳隊，印發(fā)一封公開信，制作一批宣傳標(biāo)語，辦好一份《林改簡報》，發(fā)放一本林改工作指導(dǎo)手冊，開辦一張林改報紙、廣電、墻報宣傳專欄，開設(shè)一個林改宣傳網(wǎng)站，出動一批林改宣傳車，演出一臺林改文藝節(jié)目”的“十個一”林改宣傳手段，加大宣傳力度，營造濃郁的林改氛圍。

五是依法改革，民主決策。嚴(yán)格按照《農(nóng)村土地承包法》、《村民委員會組織法》、《森林法》、《土地管理法》、《合同法》等法律規(guī)定，陽光操作。堅持“一確保、兩個2/3、三公示、四公開、五簽名”的作法，確保村民的知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)，依法依規(guī)，依靠群眾搞林改。對有爭議的山林，在糾紛調(diào)處前禁止確權(quán)發(fā)證，禁止森林流轉(zhuǎn)，禁止下達(dá)采伐指標(biāo)；對群眾不了解政策的不實施，情況不明的不動手，群眾思想統(tǒng)一達(dá)不到2/3以上的不表決；林改改什么、怎么改由群眾說了算；公榜有異議的不審批；程序有缺項的不審批等等。

六是規(guī)范操作，確保質(zhì)量。制發(fā)了《深化集體林權(quán)制度改革業(yè)務(wù)技術(shù)操作規(guī)范》，下發(fā)了《關(guān)于認(rèn)真抓好林改隊伍培訓(xùn)的通知》，把林地勘界、確保發(fā)證和規(guī)范管理作為具體操作的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

七是調(diào)處糾紛，構(gòu)建和諧。出臺了《林權(quán)改革權(quán)屬爭議處理的指導(dǎo)意見》，明確爭議處理的工作原則、機(jī)構(gòu)、程序和機(jī)制，統(tǒng)一制作了調(diào)解卷宗、調(diào)解申請書、調(diào)查筆錄、調(diào)解協(xié)議書、調(diào)處登記表和統(tǒng)計報告六個范本式樣。糾紛調(diào)處把握“尊重歷史，照顧現(xiàn)實，依法依規(guī)，協(xié)商解決”的原則，做到“戶戶糾紛不出組，組組糾紛不出村，村村糾紛不出鄉(xiāng)，鄉(xiāng)鄉(xiāng)糾紛不出縣”，把矛盾和問題處理在基層，消化在萌芽狀態(tài)。

八是加強(qiáng)督導(dǎo)，穩(wěn)步推進(jìn)。堅持時間服從質(zhì)量，進(jìn)度服從質(zhì)量，制定了嚴(yán)格的質(zhì)量考核辦法，實行林改責(zé)任終身追究制。市委把林改工作列為專項督查的重點，各級成立督導(dǎo)組，保證林改穩(wěn)步推進(jìn)。

九是建立制度，落實責(zé)任。各級林改辦內(nèi)部建立了一整套管理制度；市級四大家班子掛鉤聯(lián)系鄉(xiāng)，縣級四大家班子掛鉤聯(lián)系村，并建立了市、縣、鄉(xiāng)林改辦、工作隊和技術(shù)人員工作責(zé)任制，工作經(jīng)費鄉(xiāng)村包干、技術(shù)承包等責(zé)任制；嚴(yán)格實行“一周一進(jìn)度”，半月一調(diào)度，一月一通報，一季一促進(jìn)“的調(diào)度制度。

十是及時總結(jié)，資料歸檔。在自查自糾、查漏補(bǔ)缺、“回頭看”的基礎(chǔ)上，抓好階段性檢查驗收，制定了《關(guān)于加強(qiáng)全市深化集體林權(quán)制度改革檔案管理工作的通知》和檔案管理制度，市、縣、鄉(xiāng)、村建檔案室，設(shè)置專（兼）職人員。

二、普洱市集體林權(quán)制度改革取得的成效及其借鑒意義

（一）林改成效

一是農(nóng)民造林育林的積極性顯著提高。過去，造林是政府和林業(yè)部門的任務(wù)，造林不成活，成活不成林是政府和林業(yè)部門最擔(dān)心的事?，F(xiàn)在，造林是農(nóng)戶的愿望和利益，造好樹成為農(nóng)戶最操心的事。林權(quán)確定給農(nóng)戶后，農(nóng)民造林的積極性空前高漲。從“要我造林”變成了“我要造林”，很多地方出現(xiàn)了“爭山造林、爭苗植樹”的喜人場面。景東縣文井鎮(zhèn)的林權(quán)剛剛確定，群眾即搶時間上山造林，種植了410多萬株思茅松、西南樺等樹苗。鎮(zhèn)沅縣按板鎮(zhèn)農(nóng)戶搶購樹苗自發(fā)栽樹120多萬株，苗木價格一下子從1角多上漲到3角多，還供不應(yīng)求。在林改試點期間，全市完成新造林近20萬畝。

二是農(nóng)民保護(hù)森林的自覺性極大提高。過去，林權(quán)主體不明確，偷砍盜伐林木與農(nóng)民的直接利益關(guān)系不大，“林不歸我，我不愛林；利不連我，我不營林；責(zé)不罰我，我不護(hù)林”成為普遍現(xiàn)象。林改后，每宗山林歸屬明確，山林成了農(nóng)戶自家的財產(chǎn)，“看好自己的山，守好自家的林”成為農(nóng)民的自覺行動。試點以來，沒有發(fā)生一起亂砍濫伐林木的事件，超強(qiáng)度違規(guī)采脂的現(xiàn)象明顯下降，保護(hù)生態(tài)的意識明顯增強(qiáng)。孟連縣景冒村群眾通過林改，主動從承包地中劃出水源林1630畝、防護(hù)林1245畝、風(fēng)景林686畝。景谷縣香鹽村群眾說：“林改后，全村營林造林增加、巡山護(hù)林增加，林中無違章采脂、街上無出售松明”。

三是促進(jìn)了農(nóng)民增收，村集體經(jīng)濟(jì)增強(qiáng)。通過林改，農(nóng)民由種糧為主轉(zhuǎn)向種樹、發(fā)展特色經(jīng)濟(jì)林、開發(fā)林下資源等方面，優(yōu)化了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。廣大農(nóng)民做到了耕山有責(zé)、務(wù)林有利、致富有門，林改為農(nóng)村富余勞動力提人工了最直接的就業(yè)機(jī)會，林農(nóng)依托森林資源發(fā)展林業(yè)生產(chǎn)，開展多種經(jīng)營，大幅度增加了來自林業(yè)的收入。景谷縣翁孔村南落村民小組有23戶人家，過去有七、八家農(nóng)戶無脂可采，守著林子卻沒有收入，林改使家家戶戶都有了承包的林地，僅采松脂每戶每月均收入達(dá)2000元左右。孟連縣景信鄉(xiāng)林改后人均林業(yè)收入851.19元，人均增加231.02元。同時，通過林改，進(jìn)一步做好管好用活農(nóng)村集體商品林土地承包金等方面工作，進(jìn)一步壯大了村、組集體經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)了新農(nóng)村建設(shè)。

四是促進(jìn)了農(nóng)村社會的和諧穩(wěn)定。林改是近年來農(nóng)村老百姓最滿意的事情。一方面，廣大農(nóng)民從關(guān)心自己當(dāng)前的長遠(yuǎn)利益出發(fā)，積極參與林改，充分行使自己的民主權(quán)利，有力地推動了農(nóng)村的政治文明建設(shè)。另一方面，在林改過程中，廣大基層干部堅持體察民情、尊重民意、維護(hù)民利，積極幫助群眾排憂解難，贏得了廣大群眾的信賴，架起了干群“連心橋”，進(jìn)一步融洽了干群關(guān)系。林改期間，沒有發(fā)生因林權(quán)糾紛引發(fā)的群體性上訪事件。墨江縣通關(guān)鎮(zhèn)和鎮(zhèn)沅縣按板鎮(zhèn)，林改外業(yè)確權(quán)勘界工作結(jié)束后，村民興高采烈地簽字認(rèn)可，并自發(fā)殺豬、宰羊，拿出自家的雞、雞蛋、農(nóng)特菜，邀請工作隊員與他們吃大鍋飯，同歡慶，以淳樸的風(fēng)俗回報林改。景谷縣勐班鄉(xiāng)安樂村的芒乃、芒勒兩個村民小組之間有一起長達(dá)44年的林權(quán)糾紛，經(jīng)過林改工作隊員耐心細(xì)致的調(diào)解，多年的恩怨迎刃而解。全市在林改中解決了1萬多起林權(quán)糾紛。

五是促進(jìn)了農(nóng)村的民主法制建設(shè)。各縣（區(qū)）嚴(yán)格按照《村民委員會組織法》、《土地承包法》等規(guī)定的程序操作，確保改革的程序、方法、內(nèi)容、結(jié)果“四公開”，充分尊重農(nóng)民的民主權(quán)利。同時，借助林改，修訂村規(guī)民約，完善村務(wù)公開制度，村民自治、民主管理的氛圍濃厚，推動了農(nóng)村民主法制建設(shè)。景東縣文井鎮(zhèn)開南村以林改為契機(jī)，對村規(guī)民約進(jìn)行修改調(diào)整，增加了護(hù)林、造林等相關(guān)內(nèi)容，增強(qiáng)了林農(nóng)的林權(quán)主體地位。

六是夯實了農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)。林改激活了廣大農(nóng)民發(fā)展林業(yè)的積極性，進(jìn)一步理順了管理體制，促進(jìn)了林產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。林改期間，孟連縣景冒村農(nóng)民在林下種植砂仁3200畝，畝產(chǎn)值在1000元以上，預(yù)計產(chǎn)值達(dá)320萬元，使該村成了遠(yuǎn)近聞名的“砂仁專業(yè)村”。

（二）借鑒意義

普洱市的林改是繼福建、江西等省林改取得成功后，在我國西南集體林區(qū)林權(quán)改革的又一成功范例。這次普洱考察學(xué)習(xí)，我們收獲頗豐，啟發(fā)很大。為切實抓好我市集體林權(quán)制度改革工作，有必要學(xué)習(xí)借鑒普洱市的先進(jìn)經(jīng)驗，應(yīng)采取以下七個方面的措施：一是高位推動，堅持“四級書記”抓林改，各部門齊抓共管，黨政主要領(lǐng)導(dǎo)既掛帥又出征，建立一套高效運作的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制和工作機(jī)制。二是高度重視，把林改作為加快社會主義新農(nóng)村建設(shè)的重要抓手，作為林改工作推進(jìn)的結(jié)合點。三是試點先行，制定科學(xué)合理的實施方案，市上確定試點鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、縣（區(qū)）確定試點村，確保試點成功，再行全面推開。四是依靠群眾，機(jī)制創(chuàng)新。五是依法改革，規(guī)范操作，建立一整套政策規(guī)定和技術(shù)規(guī)范。六是要保證有足夠的配套經(jīng)費和一支政治素質(zhì)過硬、業(yè)務(wù)素質(zhì)優(yōu)良、作風(fēng)扎實的林改工作隊伍。七是加大宣傳力度，堅持依靠群眾，才能把林改政策原原本本地交給群眾，并在實際操作中嚴(yán)格按“均山、均股、均利”等政策公開、公平、公正地推進(jìn)改革，是改革取得成功的關(guān)鍵。