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摘要：危機(jī)孕育變革，變革呼喚理論。始于世紀(jì)年代的行政改革浪潮催生了旨在改變政府行為范式的新公共管理理論，政府仿企業(yè)化是西方眾多行政改革理論中的一種。為了考察政府仿企業(yè)理論之于當(dāng)代中國行政改革的意義，本文首先考察了其在中國行政改革中的定位問題，同時(shí)對(duì)政府仿企業(yè)化理論的一般闡釋方式作了批判性的再思考，最后本文還對(duì)政府仿企業(yè)化理論作了發(fā)展意義上的反思。

世紀(jì)年代以來，傳統(tǒng)的行政模式面臨越來越多的壓力和批評(píng)，當(dāng)代西方的公共行政理念與治道變遷肇始于此。這一變遷過程至今仍在行進(jìn)之中，與此相伴的則是波及世界各國的行政改革浪潮?，F(xiàn)實(shí)的變革要有理論的引導(dǎo)，當(dāng)代新公共管理理論中出現(xiàn)了一股思潮，那就是：以企業(yè)精神改革政府或稱“政府仿企業(yè)化”。政府仿企業(yè)化是一種嶄新的有關(guān)行政體制改革的思考，對(duì)于解決行政體制中的一些弊端不乏新的思路，當(dāng)前，我國正處于行政體制改革的深入階段，重新思考政府仿企業(yè)化理論就顯得十分有必要了。，

一、傳統(tǒng)行政模式的危機(jī)與政府仿企業(yè)化理論及其實(shí)踐

傳統(tǒng)的行政模式可以追溯到年英國的諾斯科特——屈威廉報(bào)告，它奠定了英國的現(xiàn)代文官制度，而后馬克思韋伯的官僚組織理論和伍德羅威爾遜的政治行政兩分法這一傳統(tǒng)模式提供了理論基礎(chǔ)。這一模式發(fā)韌于世紀(jì)形成于世紀(jì)年代并一直延續(xù)到年代，基本可以歸結(jié)為一種政治領(lǐng)導(dǎo)或控制之下的行政，嚴(yán)格的官僚組織體制和政治行政相對(duì)分離是其兩大主要特征。

窮則變，危機(jī)是變革的先導(dǎo)或前奏，傳統(tǒng)行政模式的危機(jī)表現(xiàn)為其不適應(yīng)性，而這種不適應(yīng)性的來源則是時(shí)代的變革造成的。

政府仿企業(yè)化理論的倡導(dǎo)者認(rèn)為：傳統(tǒng)的官僚組織體制是工業(yè)化時(shí)代的產(chǎn)物，適合工業(yè)化時(shí)代的需要并在當(dāng)時(shí)推動(dòng)了西方發(fā)達(dá)國家的工業(yè)化進(jìn)程；以這種官僚制為基礎(chǔ)的行政體制有六大特征，即法制化、層級(jí)制、公私分開、專業(yè)化、職業(yè)化和規(guī)律性；具有這些特征的傳統(tǒng)行政體制基本上適合于傳統(tǒng)的工業(yè)技術(shù)基礎(chǔ)和相對(duì)穩(wěn)定的社會(huì)結(jié)構(gòu)。隨著人類社會(huì)向知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代的過渡，原來與工業(yè)時(shí)代相適應(yīng)的政府體制與這個(gè)新的環(huán)境之間的關(guān)聯(lián)內(nèi)容及方式發(fā)生了變化；傳統(tǒng)的行政理念及范式或曰治道面臨變革或轉(zhuǎn)換的需要。政府仿企業(yè)化理論就是試圖應(yīng)答如何轉(zhuǎn)換行政范式的行政改革理論中的一種。

政府仿企業(yè)化的倡導(dǎo)者一般是從以下兩個(gè)角度來論證其合理性的：

其一，政府必須以變革來回應(yīng)知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代的幾大特征：如全球化、信息技術(shù)等。在一個(gè)日趨全球化和充滿競(jìng)爭的時(shí)代，政府作用在提升國家比較優(yōu)勢(shì)中是一個(gè)重要因素，“公共部門的服務(wù)質(zhì)量與國家的經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)之間有一種聯(lián)系?！闭诖龠M(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中必須正確處理政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)等的關(guān)系，由此導(dǎo)致各國政府在行政改革方向中的某些趨同，這也從一個(gè)側(cè)面說明了適應(yīng)于工業(yè)時(shí)代的傳統(tǒng)行政模式難以提供適應(yīng)變革時(shí)代所需的政府能力。信息技術(shù)的發(fā)展及應(yīng)用改變了傳統(tǒng)的官僚組織等級(jí)制的形式，組織結(jié)構(gòu)開始由垂直向平行發(fā)展；同時(shí)也改變了政府與社會(huì)及大眾的溝通方式，電子政府應(yīng)運(yùn)而生。

其二，企業(yè)也同樣面臨著適應(yīng)知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代的問題。奧斯本和蓋布勒指出：美國的企業(yè)花了大量時(shí)間，進(jìn)行了一系列革命性的變革：下放權(quán)力、扁平機(jī)構(gòu)、強(qiáng)調(diào)質(zhì)量、接近顧客。與政府相比較，企業(yè)在對(duì)知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代的適應(yīng)能力上表現(xiàn)出眾；而政府很難象企業(yè)一樣站在變革隊(duì)伍的前列，因此，在為生存或競(jìng)爭而進(jìn)行的巨大變革中的企業(yè)就值得政府模仿。

至于政府仿企業(yè)化的內(nèi)容，從西方國家行政改革的實(shí)踐中可見一斑?？死锼雇蟹颉げɡ锾卦凇段鞣轿鍑残姓芾砀母锏能壍琅c模式比較》中對(duì)英國、荷蘭、丹麥、芬蘭和新西蘭五國行政改革的內(nèi)容作了歸納，認(rèn)為可以從以下幾個(gè)方面進(jìn)行考察：私有化或公司化、采用市場(chǎng)機(jī)制的情況、分權(quán)、產(chǎn)出導(dǎo)向、傳統(tǒng)性重構(gòu)。同時(shí)他還認(rèn)為，在行政改革中，威斯敏斯特國家采用是“最小化模式”，北歐國家采用的是“現(xiàn)代化模式”，較少采用“私有化方式”。另外，國內(nèi)有些學(xué)者從模仿企業(yè)理念和企業(yè)運(yùn)作機(jī)制方面對(duì)政府仿企業(yè)化的內(nèi)容作了歸納和區(qū)分。

二、政府仿企業(yè)化在當(dāng)代中國行政改革中的定位

行政體制改革在當(dāng)代中國經(jīng)濟(jì)體制改革和政治體制改革中占有重要的戰(zhàn)略地位。行政體制改革是政治體制改革的一部分，并具有相對(duì)的獨(dú)立性。從中國自年以來的改革實(shí)踐來看，中國采取了經(jīng)濟(jì)體制改革——行政體制改革——政治體制改革適度分離的、又相互配套的發(fā)展模式，同時(shí)兼顧經(jīng)濟(jì)發(fā)展與政治穩(wěn)定。因此，有些學(xué)者認(rèn)為，行政改革處于經(jīng)濟(jì)體制改革和政治體制改革結(jié)合部的地位，是經(jīng)濟(jì)體制改革的結(jié)果和政治體制改革的突破口。那么，政府仿企業(yè)化理論對(duì)于當(dāng)前的行政體制改革有什么意義呢

長久以來，我們傾向于用精簡、高效、統(tǒng)一、廉潔、民主、法治等來描述行政體制改革的目標(biāo)。但是，這些目標(biāo)之間的邏輯關(guān)系并非總是一致，其中民主與效率的張力尤為明顯。列維認(rèn)為，政治現(xiàn)代化實(shí)際上是集權(quán)化與民主化的綜合，其實(shí)質(zhì)是為了達(dá)成效率與民主的統(tǒng)一。根據(jù)這一思想，有的學(xué)者認(rèn)為，政治現(xiàn)代化應(yīng)以政治體制改革來追求民主，而行政體制改革則應(yīng)以效率為核心目標(biāo)或價(jià)值。

從結(jié)構(gòu)功能主義的角度看，行政改革不外乎包括行政職能合理化及行政結(jié)構(gòu)合理化。應(yīng)對(duì)于現(xiàn)行行政體制的功能和結(jié)構(gòu)，行政職能合理化是通過政府行政職能轉(zhuǎn)變實(shí)現(xiàn)的；而行政結(jié)構(gòu)的合理化則借助于行政機(jī)構(gòu)改革。一般說來政府行政職能轉(zhuǎn)變又引導(dǎo)機(jī)構(gòu)改革，二者相輔相成。

上文探討了行政改革在當(dāng)代中國三大改革中的地位，那么政府仿企業(yè)化思路又如何在行政改革中定位呢

第一，政府仿企業(yè)化是一種值得探索的行政體制改革的新思路和新途徑，也就是說，政府仿企業(yè)化首先是行政體制改革的一個(gè)內(nèi)容層次或方式手段。

第二，政府仿企業(yè)化思路應(yīng)對(duì)于行政職能合理化當(dāng)中的操作職能層面意義上的優(yōu)化。即只有當(dāng)我們可以將政府視為一種應(yīng)對(duì)—操作系統(tǒng)之時(shí)于企業(yè)而言，面對(duì)的是擁有消費(fèi)理性的自由消費(fèi)者，追求的是利潤最大化，市場(chǎng)環(huán)境則是既定的，因此，企業(yè)的運(yùn)作機(jī)制具有典型的應(yīng)對(duì)—操作色彩，政府仿企業(yè)化的思路才是比較有意義的。我們采取這樣一種視角，既是有意義的又是有條件的。一個(gè)最簡單的例子可以說明這一點(diǎn)：我們將美國或德國政府稱之為應(yīng)對(duì)—操作系統(tǒng)就比將中國政府稱之為應(yīng)對(duì)—操作系統(tǒng)，在現(xiàn)實(shí)條件中要合適的多——不過這不是說中國政府不是一種操作系統(tǒng)，或沒有這種操作職能，而是對(duì)于任何政府，特別是發(fā)展中國家或曰后現(xiàn)代國家政府更應(yīng)從另兩個(gè)視角來審視政府職能即發(fā)展視角和維持視角。因此，也更應(yīng)該強(qiáng)調(diào)另兩個(gè)層面意義上的政府職能，即發(fā)展職能和維持職能。于發(fā)展中國家而言，發(fā)展職能最明顯的體現(xiàn)就是促進(jìn)現(xiàn)代化；而維持職能一般是指人們較為熟悉的政府四大職能政治統(tǒng)治、社會(huì)管理、社會(huì)服務(wù)、社會(huì)平衡。作為一種應(yīng)對(duì)—操作系統(tǒng)，企業(yè)是極具效率和活力的，值得政府仿效。然而企業(yè)本身的發(fā)展活動(dòng)和維持活動(dòng)，與政府的發(fā)展職能和維持職能相比，二者的不同是明顯的，在這個(gè)意義上，政府是政府，企業(yè)是企業(yè)。

第三，政府仿企業(yè)化是行政機(jī)構(gòu)改革的一部分，然而不是全部，也不是核心。結(jié)構(gòu)與功能緊密相連，上文提到如果將政府視為一種典型的應(yīng)對(duì)—操作系統(tǒng)，仿企業(yè)化思路是比較有意義的。但是可以在多大程度上作如是政府觀，是受一定條件制約的。也就是說，如果從操作職能層面意義上看，操作職能藉以實(shí)現(xiàn)的結(jié)構(gòu)或機(jī)構(gòu)形式的變革其目標(biāo)是達(dá)成效率、節(jié)約成本等對(duì)于仿企業(yè)化思路是比較有親和力的；而從政府發(fā)展職能和維持職能層面意義上講，體現(xiàn)發(fā)展職能和維持職能的政府機(jī)構(gòu)或結(jié)構(gòu)形式的變革思路客觀上與仿企業(yè)化改革思路的相容性則比較有限。并且于后現(xiàn)代國家而言，政府的發(fā)展職能和維持職能基于后現(xiàn)代國家本身的特征，顯得尤為迫切和重要，并具有特殊性，這就要求在對(duì)后現(xiàn)代國家的政府作應(yīng)對(duì)—操作系統(tǒng)觀的同時(shí)，更要強(qiáng)調(diào)和突出其發(fā)展視角和維持視角上的政府職能及其職能實(shí)現(xiàn)的結(jié)構(gòu)形式，這不是單純的仿企業(yè)化思路可以解決的。，

由此可見，政府仿企業(yè)化是行政改革的一種思路和途徑，本身構(gòu)成行政改革內(nèi)容的一部分。它作為服務(wù)于政府職能合理化和結(jié)構(gòu)合理化的一種手段，不能涵蓋行政改革的全部內(nèi)涵，也不是行政改革唯一手段或全部手段，于后現(xiàn)代國家的政府改革而言，更是如此。

三、政府仿企業(yè)化思路闡釋方式的新思考

很多學(xué)者包括一些西方學(xué)者在談到政府仿企業(yè)化問題之時(shí)，其思路往往是由企業(yè)而及政府，也就是說，他們的思維過程是：企業(yè)為何表現(xiàn)如此出眾——充滿生機(jī)、活力和效率而政府何以效率低下，官僚成風(fēng)，充斥著腐敗、無能企業(yè)的效率能否通過政府模仿企業(yè)而復(fù)制到政府身上應(yīng)當(dāng)說這是我們發(fā)現(xiàn)問題并引起興趣的常見思維方式，這種思維方式有自己的意義和價(jià)值，但也有缺陷。

本文著重簡述另一種思路，即由政府而及企業(yè)的思路。這種思維方式建立在對(duì)政府本身特征分析的基礎(chǔ)之上，以政府為中心吸取企業(yè)某些優(yōu)勢(shì)為我所用，實(shí)現(xiàn)政府改革本身的“內(nèi)源發(fā)展”。

上文提及，作為一種操作—應(yīng)對(duì)系統(tǒng)的政府，在行政改革中適當(dāng)采取“仿企業(yè)化”思路，是比較有意義的。下文將分析在這一意義上，政府在哪些方面可以仿效和借鑒企業(yè)的優(yōu)勢(shì)。

一政府結(jié)構(gòu)與企業(yè)結(jié)構(gòu)的比較分析。以中國為例，胡偉在《政府過程》一書中認(rèn)為：政府結(jié)構(gòu)可以分為三個(gè)層次。

首先，是憲政體制結(jié)構(gòu)層面：人大制度，中共領(lǐng)導(dǎo)體制，政黨制度，以及中央與地方政府關(guān)系體制構(gòu)成了當(dāng)代中國政府結(jié)構(gòu)的憲政框架。相應(yīng)的，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制作為當(dāng)代企業(yè)運(yùn)作的基本框架，給了企業(yè)一個(gè)相當(dāng)獨(dú)立、寬松的條件，也因此企業(yè)必須完全對(duì)自己負(fù)責(zé)。憲政體制及其變革屬于政治體制的范疇，在這一層面上，是“仿企業(yè)化”思路所效力不及的。

其次，是體制化結(jié)構(gòu)層面：胡偉認(rèn)為政府在當(dāng)代中國應(yīng)涵蓋中國共產(chǎn)黨、人大、人民政府、法院、檢察院、軍隊(duì)等全部履行社會(huì)公共權(quán)力的組織機(jī)構(gòu)。顯然這是一種大政府的概念，不適合于本文分析。那么就狹義的政府即中央、地方各級(jí)行政機(jī)關(guān)而言，“政府仿企業(yè)化”的一個(gè)基本內(nèi)容就是政府結(jié)構(gòu)形式仿效企業(yè)組織機(jī)制，進(jìn)行政府結(jié)構(gòu)的再設(shè)計(jì)。在西方發(fā)達(dá)國家行政改革中，廣泛采用了分權(quán)、私有化或公司及政府結(jié)構(gòu)的傳統(tǒng)性重構(gòu)等，都屬于這一層面上的仿企業(yè)化。值得一提的是，有些學(xué)者認(rèn)為，與中央政府相比，地方政府尤其是基層政府更適于仿企業(yè)化。筆者贊同這一觀點(diǎn)。因?yàn)榕c中央政府相比，地方政府在更大程度上可以被視作一種操作—應(yīng)對(duì)系統(tǒng)，而中央政府同時(shí)還必須時(shí)時(shí)體現(xiàn)出其發(fā)展職能和維持職能。

再次是人格化結(jié)構(gòu)層面：在這一層面，政府仿企業(yè)化可能有更大的空間，因?yàn)榫腿肆Y源管理而言，政府和企業(yè)有理由被視為一種操作—應(yīng)對(duì)系統(tǒng)，企業(yè)組織和政府組織的人力資源管理是有相通之處的，政府中的人力資源一般可以分為領(lǐng)導(dǎo)者——權(quán)力精英一般公務(wù)員，這與企業(yè)人力資源存在一種對(duì)應(yīng)關(guān)系。第一，政府領(lǐng)袖或領(lǐng)導(dǎo)者與企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人被要求具有的素質(zhì)越來越具有相似性。政府領(lǐng)導(dǎo)者越來越被要求具有“企業(yè)家”精神，而企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人則被要求具有領(lǐng)袖氣質(zhì)。西班牙經(jīng)濟(jì)學(xué)家何賽··特賽羅則傾向于未來新經(jīng)濟(jì)企業(yè)“同樣也更需要政治”，比如“在越來越復(fù)雜的環(huán)境中組織未來的能力”。所謂的“以企業(yè)家精神改造政府”，很大程度上更直接更集中地體現(xiàn)在政府領(lǐng)導(dǎo)者被要求部分地具有企業(yè)家特質(zhì)這一事實(shí)上。第二，政府權(quán)力精英和企業(yè)人才結(jié)構(gòu)相對(duì)應(yīng)。當(dāng)代企業(yè)為了適應(yīng)市場(chǎng)競(jìng)爭的需要，必須擁有一定的人才結(jié)構(gòu)：如企業(yè)設(shè)計(jì)師、財(cái)務(wù)專家、管理工程師、培訓(xùn)工程師、產(chǎn)品工程師等。作者認(rèn)為，當(dāng)代社會(huì)政府權(quán)力精英構(gòu)成的人才結(jié)構(gòu)配置與企業(yè)人才結(jié)構(gòu)配置有一定程度的可比性，政府也應(yīng)當(dāng)有自己的戰(zhàn)略設(shè)計(jì)師、財(cái)務(wù)專家、管理工程師等。第三，政府內(nèi)部一般公務(wù)員的管理與企業(yè)人力資源管理相比照，政府人事管理可以在相當(dāng)大的程度上和領(lǐng)域中借鑒企業(yè)人力資源管理的成功經(jīng)驗(yàn)。比如在人才招聘、用人、激勵(lì)、報(bào)酬等環(huán)節(jié)以及人力資源管理體制上，可以借鑒企業(yè)的一些做法。