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內(nèi)容摘要：我國的行政公開制度建設從80年代初期就已經(jīng)開始了，其中最早推行的是全國農(nóng)村基層組織的村務公開制度。隨后，一些地市以及省級機關、國家職能部門相繼進行了政務公開以及相關制度的研討與試點，如地方立法聽證會等。我國行政公開制度尚存在一些亟待解決的問題，如行政公開的主體以及內(nèi)容范圍狹窄，方式簡單，對于不予公開的救濟手段規(guī)定不足。為此必須完善行政公開的立法使之法制化，以及進一步加強對這一制度內(nèi)涵的研究和明確公開的方式等等。

關鍵詞：行政公開制度問題對策

行政公開制度對于抑制腐敗、倡導廉政、提高工作效率有著極其重要的作用，是從源頭上從根本上治理腐敗的戰(zhàn)略措施，它是現(xiàn)代民主國家的一項必備制度。行政公開是現(xiàn)代行政法的重要原則，也是行政民主與行政法制的前提和基礎。行政公開制度是指行政主體在實施行政行為的過程中，除法律規(guī)定的情形外，必須將其行政行為公開于社會和相對方，讓其知曉和了解相關情況的一種制度，內(nèi)容十分廣泛，主要包括法律公開、情報資料公開、行政決定公開、程序公開、公務員的相關情況公開。

一、我國行政公開制度的現(xiàn)狀

隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的逐步建立和民主制度的完善，國家領導對行政公開制度給予了高度重視，我國公開制度在各級國家機關中逐步建立起來，如北京市工商行政管理局行政執(zhí)法公開制度（暫行）中就規(guī)定了執(zhí)法的內(nèi)容和期限；辦事的程序；收費的項目、標準、依據(jù)；違反公示行為的處罰規(guī)定。公安系統(tǒng)了《公安部關于在全國公安機關普遍實行警務公開制度的通知》。相關的理論研究也在走向深入。

我國的行政公開制度已經(jīng)有一定基礎，其中最重要的是已經(jīng)形成了以中央和地方政府機構(gòu)主持的機關報等大報為核心，以《國務院公報》、《中華人民共和國法律匯編》、《中華人民共和國法規(guī)匯編》、《人民日報》等定期出版物為依托，以各種形式的法律、法規(guī)匯編為補充的法律公告體系。也存在一定的依申請公開的立法。如《行政復議法》第23條第2款規(guī)定：申請人、第三人可以查閱被申請人提供的書面答復、做出具體行政行為的證據(jù)、依據(jù)和其他有關材料，除涉及國家秘密、商業(yè)秘密或者個人隱私外，行政復議機關不得拒絕。

實踐中的做法主要是通過一些政策對行政公開的內(nèi)容、形式、監(jiān)督和評價體系作出規(guī)定。政策的共同點主要有：

（1）規(guī)定公開的主要內(nèi)容

法律、法規(guī)和規(guī)章制度公開；辦事程序和辦事時限公開、承辦部門和人員公開、辦事結(jié)果公開、收費收稅公開、廉政規(guī)定、監(jiān)督辦法和責任追究公開。

（2）公開的形式根據(jù)

公開的內(nèi)容和公開的范圍、對象采用不同的公開形式。如向社會公開，公開的內(nèi)容主要是通過報刊、廣播、電視、網(wǎng)絡等大眾化社會傳媒；向相關群眾公開的內(nèi)容主要是通過設立辦公大廳、印發(fā)辦事指南（明白卡）、設置公開欄、咨詢服務臺等形式；對于向單個對象公開的內(nèi)容則采用通報、信函、回訪等形式；向機關內(nèi)部人員公開的內(nèi)容，則采用通報會、文件、談話、專欄等形式。

（3）公開的程序

公開程序的制定采用了我國政策制定的一貫做法。先讓各部門拿出公開方案，方案中除了包括相關的職能規(guī)定、法律法規(guī)、辦事標準、辦事程序和期限等內(nèi)容以外，還要規(guī)定違反規(guī)定的責任追究和處罰措施，以及負責監(jiān)督實施的機構(gòu)和方式。

（4）建立公開的監(jiān)督和評價體系

一般做法是建立政府內(nèi)部的監(jiān)督機構(gòu)，把政務公開列入干部考核的范疇，同時建立外部評價和監(jiān)督機制，如設立市民投訴中心，定期進行民意調(diào)查。

二、我國行政公開制度存在的主要問題行政處罰法等相關法律、法規(guī)的頒布和政策的建立對于推行行政公開制度起到了非常好的作用，對于改善干群關系、提高工作效率、預防和治理腐敗有著明顯的作用。但是也仍然存在著一些差距和問題：

（1）缺乏對于行政公開理論的深入研究，將行政公開與相關制度混淆使用

實踐中公開制度主要有：政務公開、廠務公開、審務公開、村務公開、街居務公開、立法公開、行政公開。有些人對行政公開的內(nèi)涵和范圍界定不清，在研究中和實務中任意擴大或者縮小行政公開制度的范圍、方式。如實踐中對于行政公開的界定主要有以下幾種：最廣義說，一切有關公共事項都應該予以公開。廣義說，代表性觀點有：所謂行政公開，就是指國家權(quán)力在其運作過程中，除法律規(guī)定的特殊情形外，必須依照法定的程序予以公開，從而使黨政機關的所有事物和活動都置于人民的普遍監(jiān)督和關注之下。狹義說，代表性觀點有：所謂行政公開，是指國家行政機關的法律、法規(guī)以及規(guī)章授權(quán)和委托的組織，在行使國家行政管理職權(quán)的過程中，通過一定的形式，依法將有關行政事務的事項向社會公眾和特定的人公開，使其參與討論和決定國家事務、公共事務和公益事務，對行政權(quán)實施監(jiān)督的原則和制度。最狹義說，代表性觀點有：行政公開是指政府機關的政務活動除涉及國家安全或國家秘密并由法律規(guī)定不得公開的內(nèi)容外，通過多種形式公之于眾。

對比上述觀點，可以發(fā)現(xiàn)對于行政公開的主體范圍和形式存在不同認識。如最廣義說中行政公開的主體包括了黨、政、軍、法院、檢察院等各級系統(tǒng)，甚至包括了實行自治的村民委員會、居民委員會和企業(yè)的廠務公開。而廣義說將行政公開的主體范圍界定為黨政機關，狹義說將行政公開的主體界定為國家行政機關和法律、法規(guī)以及規(guī)章授權(quán)和委托的組織，最狹義說將行政公開的主體界定為政府機關。將行政公開等同于政務公開，或者是將行政公開的范圍擴大到村務公開等屬于居民自治范圍的事項，或者將行政公開的公開范圍僅限于行政機關的公開，而忽視了法律、法規(guī)及規(guī)章授權(quán)組織的公開，這樣做不利于行政公開制度的進一步發(fā)展。

（2）行政公開具有濃厚的政策性，缺乏相應的制度保障

行政公開制度一經(jīng)推出，立即為各地廣泛推行，但因其濃厚的政策性，缺乏相應的制度保障，導致實用主義和形式主義盛行，在行政公開的范圍和內(nèi)容等方面表現(xiàn)出隨意性和零散性，難以成為穩(wěn)定的制度。同時，有的地方片面理解中央領導的講話，將行政公開的范圍局限于解決群眾最關心的問題，只要群眾滿意就行，而不管行政公開本身的制度建設。這種做法在行政公開制度初期是不可避免的，但是不應成為一種習慣性的思維和做法。這種做法暴露了一種實用主義的傾向。同時行政公開的推行存在著任意性和持續(xù)性，落實未能法制化。由于行政公開主要在基層政府和地方政府中實施，中央還沒有明確的法律和法規(guī)對行政公開的事項作出明確規(guī)定，因此，行政公開的實施具有較強的彈性，行政公開的實施受制于當?shù)仡I導的認識、權(quán)威和創(chuàng)造力，如果領導認識到位，給予高度重視，并有足夠的權(quán)威推行和協(xié)調(diào)政務公開，制定有力可行的策略和措施，那么行政公開就能夠開展得好，落實得深。反之，行政公開就落實不了，就會流于形式，走過場。這種現(xiàn)象也反映了行政公開制度的濃厚政策性，具有濃厚的“清官意識”和“不確定性?！?/p>

（3）行政公開的主體范圍狹窄

由于中央在建立行政公開制度的初期，曾經(jīng)指出地方基層政權(quán)是行政公開的實施重點，所以當前各級政府在實施行政公開的過程中，對基層的注意力較多，行政公開的主體主要集中在鄉(xiāng)鎮(zhèn)級和市縣級的政府機關，中央機關和省部級機關基本上處于原來的狀態(tài)。同時理論界對于行政公開主體也缺乏深入研究，研究重點主要集中在行政公開的義務主體，對于行政公開的權(quán)利主體的研究較少。當然，隨著中國加入WTO之后解決透明度問題的需要，相關部級機關也正在擬定相關政策。

（4）行政公開的內(nèi)容范圍狹窄現(xiàn)行制度關于行政公開內(nèi)容的規(guī)定非常不完善，最大的缺點表現(xiàn)在對于除外事項的解釋過于寬泛。如對于行政公開的內(nèi)容一般的界定是“除國家規(guī)定保密以外的其他事務”，這樣的界定實際上是非常不明確的。以《中華人民共和國保守國家秘密法》的規(guī)定為例，保守國家秘密法完全偏重于對國家機密的保護，以防范國家機密的外泄為核心。對國家機密的適度開放及開放程序沒有明文規(guī)定。同時該法將國家秘密的密級分為“絕密”、“機密”、“秘密”三級，似乎有對國家秘密的等級分類過多的嫌疑，容易造成國家秘密的泛濫。確定何為國家秘密沒有一個較為明確的標準，國家機關享有較大的自由裁量權(quán)，在實踐中很容易將國家秘密擴大化，使得在具體實施行政公開的過程中，行政主體往往以國家秘密為由拒絕向公眾提供信息。

因此，在以后的立法中，應該明確何為國家的秘密事項，何為國家機關可以公開的對象，應該確定一個統(tǒng)一的標準，明確公開和秘密的界限。

（5）行政公開的方式簡單

行政公開制度中，公開的方式是多種多樣的，各種不同的公開方式構(gòu)成了行政公開的制度多樣性?，F(xiàn)行制度中多采用主動公開方式和對所有人公開，除此之外，還有依申請公開的方式和對利害關系人的公開。不同的公開方式的公開范圍、公開對象、救濟途徑都是不一樣的，應該加以區(qū)分。

（6）行政公開的手段落后在現(xiàn)行行政公開制度的手段中，多局限于通過印制小冊子、上墻公開、工作流程表等傳統(tǒng)媒體方式公開，或者是公開的范圍多局限于行政公開主體的組織內(nèi)部，公眾如果需要獲得信息，往往需要前往義務主體內(nèi)部獲得信息，這種做法不利于提高行政公開的效率。即使強調(diào)了網(wǎng)上政府的概念和網(wǎng)上公開的手段，但網(wǎng)頁上的信息或是更新得較慢或是內(nèi)容狹窄、時間短、隨意性大。如筆者曾經(jīng)登錄某直屬局網(wǎng)站，網(wǎng)頁公開內(nèi)容中介紹領導人員的章節(jié)竟然是其某前任因貪污被判處有期徒刑的領導，網(wǎng)頁公開內(nèi)容的陳舊可見一斑。

（7）對于不予公開的救濟手段規(guī)定不足

現(xiàn)行制度中，如果義務主體不予公開，最多只是追究內(nèi)部責任，缺乏對不予公開的法律救濟途徑。

三、完善行政公開制度的對策

（一）完善行政公開立法，實現(xiàn)行政公開的法制化

在社會主義法治國家中，行政應該是法治行政，要逐步使法律法規(guī)成為行政機關行為的主要合法性依據(jù)。如前所述，我國的行政公開制度有政策性強的不足之處，政策作為行政公開制度建立初期的主要依據(jù)是可以理解的，但是在全國推行行政公開制度并使之更加深入，有必要制定和頒布行政公開方面的法律法規(guī)，對行政公開的主體、機構(gòu)設置、程序、救濟途徑等相關問題作出規(guī)定。從世界范圍看，行政公開制度的立法模式主要有兩種：一種是制定《信息公開法》、《財產(chǎn)申報法》、《政府采購法》等行政公開方面的特別法，其他程序方面的總則性規(guī)定適用《行政程序法》。代表國家有美國和日本；第二種是沒有特別法的規(guī)定，相關問題規(guī)定在《行政程序法》中，代表國家為德國。中國應該在吸取外來經(jīng)驗的基礎之上根據(jù)中國行政公開的現(xiàn)實情況，制定出有中國特色的行政公開立法。在立法安排上，應該先制定《財產(chǎn)申報法》、《政府采購法》、《信息公開法》等特別法、然后在這些法律的基礎之上，制定統(tǒng)一的行政程序法。

（二）加強對于行政公開制度內(nèi)涵的研究

行政公開制度是指國家行政機關、法律、規(guī)章授權(quán)行使行政職權(quán)的企事業(yè)組織和公務員依法主動或者依申請將除國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私以外的其他事項予以公開的制度。行政公開制度不同于政務公開制度，政務公開除了包括行政公開制度以外，還包括其他諸如院務公開、檢務公開等公開制度。行政公開制度不同于村務公開制度，因為村務公開制度屬于村民自治范圍內(nèi)的事情。因此說我國公開制度是由不同層級的制度組成的。

（三）逐步擴大行政公開的義務

主體范圍目前行政公開的主體范圍主要集中在各級行政機關中，其中又主要集中在基層行政機關。而實際上行政公開的主體范圍不僅僅局限于行政機關，而且應該包括行政機關之外的其他行政主體，如法律、法規(guī)和規(guī)章授權(quán)的行使國家行政權(quán)力的組織。在實際推行中，對于行政主體的行政公開，可以采用先以行政機關的行政公開為龍頭，取得一定經(jīng)驗后再行擴大到法律、法規(guī)和規(guī)章授權(quán)的組織。

（四）深入研究行政公開的公開方式

根據(jù)公開方式的不同，行政公開可以分為主動公開和依申請公開；根據(jù)公開對象的不同，行政公開可以分為對所有人公開和對利害關系人的公開；根據(jù)公開的地點不同，可以將之分為公報的公開、閱覽室的公開、復制的公開；根據(jù)收費與否，可以分為免費的公開和收費的公開。在我國，行政公開的主要形式是行政主體主動公開，缺乏對于依申請公開的詳細規(guī)定和深入研究，從而影響了行政公開的效果，因此，我們應該加強行政公開方式的多樣化，增加依申請公開的規(guī)定和對利害關系人公開的規(guī)定。

1、主動公開和依申請公開主動

公開是指國家行政主體及其工作人員按照法律規(guī)定的義務主動將國家行政主體及其工作人員的有關情況登載在有關報紙上、公報上或者國家行政主體及其工作人員主動公開有關情況的一種公開方式。依申請公開是指權(quán)利主體按照一定的程序和條件向負有公開信息義務機關和工作人員請求公開某項情報的方式。

2、對所有人公開和對利害關系人公開

對所有人公開就是公開的對象是國家的全體公民、組織，沒有資格上的限制。而對利害關系人公開就是公開的對象僅限于和公開的資料、信息、消息有利害關系的特定人。在對所有的人公開的方式中，行政主體公開的對象是國家的全體公民、組織，沒有資格上的限制，而對利害關系人公開的對象僅限于與公開的資料、信息、消息有利害關系的人。如《行政處罰法》第31條規(guī)定：行政機關在作出行政處罰決定以前，應當告知當事人做出行政處罰決定的事實、理由及依據(jù)。這是公開的范圍僅限于當事人?！缎姓妥h法》第23條第2款規(guī)定：申請人、第三人可以查閱被申請人提供的書面答復、做出具體行政行為的證據(jù)、依據(jù)和其他有關材料，除涉及國家秘密、商業(yè)秘密或者個人隱私外，行政復議機關不得拒絕。這時的公開范圍僅限于申請行政復議的申請人和行政復議第三人。我國澳門地區(qū)行政程序法第60條（利害關系人之資訊權(quán)）規(guī)定：如私人有所請求，有權(quán)取得由行政當局提供與其中直接利害關系之行政程序進行情況之資訊，并有權(quán)獲知對該程序作出之確定性決定?！度鹗啃姓绦蚍ā返?6條規(guī)定：當事人或者其人有權(quán)就本身之案件，向原處分官署或該官署所指定之邦之官署所在地，請求閱覽卷宗。由此可見，前者的范圍遠大于后者的范圍。這也是這兩種公開方式最大的區(qū)別。

（五）擴大行政公開的范圍

行政公開的范圍是行政公開中一個最基本的問題。世界各國對于行政公開的范圍有兩種不同的立法例：一種是列舉行政公開的事項；一種是采用概括式加排除式的規(guī)定。首先概括規(guī)定行政主體的信息應該予以公開，然后再采用排除式的規(guī)定例外事項，例外事項一般為國家秘密、商業(yè)秘密和個人隱私。

美國情報自由法采用第一種立法例。具體如下：第一，規(guī)定行政機關在原則上應主動積極對任何人公開行政機關所掌握的情報、資料；第二，對免除公開事項（exemptions），規(guī)定了具有可行性的標準，取代了舊法中的含糊不清的規(guī)定；第三，行政主體對拒絕公開負舉證責任，行政主體必須向行政裁判機構(gòu)或者法院證明拒絕行為符合法定的不予公開標準。同時，還應該注意對于個人隱私或者商業(yè)秘密的公開范圍問題和不予公開的訴訟。

因此，我國行政公開對于公開內(nèi)容可以采用概括式和列舉式模式：

（1）行政主體應當公開的內(nèi)容

①行政法規(guī)、規(guī)章等規(guī)范性文件；②行政主體的機構(gòu)設置、人員編制、職責權(quán)限以及辦事規(guī)則；③行政主體的相關工作人員的錄用、考核、獎懲、任免以及相當級別公務員的收入；④行政主體的財產(chǎn)收支要公開；⑤行政執(zhí)法依據(jù)、程序、過程、認定事實、救濟途徑等；⑥其他重大行政事項以及決策過程。

（2）不予公開的內(nèi)容

①國家秘密；②商業(yè)秘密；③個人隱私。

（3）行政主體對不予公開的事項承擔舉證責任

（六）建立和完善行政公開制度的救濟制度

根據(jù)有權(quán)利有救濟的法律原理，行政公開制度應該有救濟程序的保障。在現(xiàn)代國家的行政公開制度中，普遍建立了行政公開的法律救濟原則。申請救濟的人一般有兩種，要求反對公開的任何反對公開的利害關系人。根據(jù)申請人獲取救濟原則，當申請人的請求權(quán)遭到了國家機關的不當否決時①，或者是利害關系人認為申請人的請求構(gòu)成了對自己的損害②，有權(quán)獲得救濟，可以向行政機關或者法院提起情報公開的訴訟。③對于救濟制度的規(guī)定，各國有不同的立法情況，有的國家采用“窮盡行政救濟”的原則和相對人選擇原則。

我國現(xiàn)行的行政公開制度中對于權(quán)利主體的救濟權(quán)利規(guī)定得比較粗糙，在大多數(shù)的關于行政公開制度的規(guī)定中沒有規(guī)定權(quán)利主體有獲得救濟的權(quán)利。因此，在以后的制度中，不僅要賦予當事人查閱卷宗的權(quán)利，課予行政機關及其公務員公布有關資料的義務，而且要賦予當事人就行政公開享有的行政救濟權(quán)，直到請求司法審查權(quán)。

如可以通過擴大解釋行政復議法、行政訴訟法的相關規(guī)定，將不予公開的行為納入受案范圍。行政復議法第6條規(guī)定：公民、法人或者其他組織認為行政機關的其他具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的，可以依據(jù)行政復議法向行政復議機關提起行政復議。根據(jù)此項規(guī)定，凡是公民、法人或者其他組織認為行政機關的具體行政行為侵犯合法權(quán)益，即可以向行政機關提起行政復議。因此，現(xiàn)在的關鍵問題就在于論證相對人向行政機關提起公開行政機關掌握的資料、情報的請求時遭到的拒絕是一個具體行政行為。相對人向行政機關提出的公開行政機關資料、情報的請求，對于行政機關來說是行政機關的義務，行政機關應該按照法律規(guī)定的程序?qū)ο鄬θ说恼埱笥枰曰貞Ｐ姓C關的拒絕是影響相對人的權(quán)利的一種具體措施，該具體措施針對的對象是請求公開行政機關情報的申請人，拒絕的后果直接影響到相對人自身的合法權(quán)利或者利益。

因此，相對人可以依據(jù)行政復議的該項規(guī)定向行政機關提起行政復議。同樣道理，對于行政復議機關拒絕復議或者相對人對于復議機關的復議決定不服或者相對人直接向人民法院提起行政訴訟的，相對人仍然可以向人民法院提起行政訴訟。

注釋：

①日本學者認為知情權(quán)是一種抽象的權(quán)利，而開示情報請求權(quán)才是實體法上的具體的權(quán)利，所以居民依照條例行使情報開示的請求權(quán)被拒絕時，該居民才可以向法院提起訴訟請求救濟，可以參見野村好弘：《情報公開和個人情報的保護》，肖賢富譯，《法學譯叢》，1992年第1期，第14頁；杜鋼建、劉杰：《日本情報公開法的制定與實施》，《國家行政學院學報》，2000年第2期，第95頁。

②美國的情報自由法規(guī)定了反情報自由訴訟制度，具體制度可以參見：王名揚著：《美國行政法》（下），中國法制出版社，1995年1月第1版，第1015—1021.

③如美國法典第5章行政程序第552條第1款第6項第1目規(guī)定：如果（每個機關的）裁決部分或者全部支持了原拒絕提供檔案材料的決定，應通知申訴人可以依據(jù)相關規(guī)定要求法院對該裁定進行司法申查。日本《情報公開法》也對情報自由訴訟案件的管轄和案件移轉(zhuǎn)做出了規(guī)定。