完善行政組織立法探討論文
前言：本站為你精心整理了完善行政組織立法探討論文范文，希望能為你的創(chuàng)作提供參考價值，我們的客服老師可以幫助你提供個性化的參考范文，歡迎咨詢。
（一）健全和完善行政組織立法是鞏固機構(gòu)改革成果的需要
政府機構(gòu)改革作為政治體制改革的重要內(nèi)容，一直被列入黨和政府工作的重要日程。新中國成立以來，先后進行了五次機構(gòu)改革，大規(guī)模的精簡工作在改革開放前分別于1958年和1970年進行了兩次，改革開放以后又分別于1982年、1988年、1993年進行了三次機構(gòu)改革。五輪精簡工作和機構(gòu)改革成績有目共睹，但始終沒有走出“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”的怪圈。這個怪圈歷經(jīng)五輪改革而不滅，反而演變成了一條難以避開的剛性路徑。以1993年機構(gòu)改革為例，1993年開始的第五輪機構(gòu)改革力度很大，國務院各部門精簡20％，全國共精簡人員200萬人，但再膨長速度卻更快。1985年—1995年，依靠中央和地方財政支出的黨政機關(guān)、全額撥款的事業(yè)單位，每年新增人員都在100萬人左右，國家財政成了吃飯財政。（注：宇劍：“走出‘精簡—膨脹—再精簡—再膨脹’的怪圈”，《經(jīng)濟日報》，1998年3月7日。）五輪機構(gòu)改革，失敗的原因是多方面的，而行政組織體系法制建設滯后、缺乏強有力的約束機制是其主要原因之一。歷史經(jīng)驗已經(jīng)證明，僅僅精簡機構(gòu)和人員、單純依靠行政手段、經(jīng)濟手段，效果是有限的。為了徹底走出歷史怪圈，從根本上鞏固來之不易的機構(gòu)改革成果，必須加強行政組織立法，構(gòu)建政府機構(gòu)改革的法律機制，防止機構(gòu)、編制再度膨脹。
（二）健全和完善行政組織立法是規(guī)范和保障政府職能轉(zhuǎn)變的需要
精簡機構(gòu)是機構(gòu)改革、提高行政效率的一種手段，但機構(gòu)改革的關(guān)鍵是轉(zhuǎn)變政府職能，盡快建立起適應社會主義市場經(jīng)濟的政府管理體制。八屆全國人大四次會議通過的“九五”計劃和2010年遠景目標綱要明確提出，要在今后工作中致力于實現(xiàn)經(jīng)濟體制和經(jīng)濟增長方式的兩個根本性轉(zhuǎn)變，在2010年建立起比較完善的社會主義市場經(jīng)濟體制。隨著經(jīng)濟體制改革的不斷深入，逐漸觸及到解決企業(yè)的深層次的體制問題和外部環(huán)境問題，帶有計劃經(jīng)濟色彩的傳統(tǒng)行政管理體制已經(jīng)成為社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的阻力。按照社會主義市場經(jīng)濟的要求，必須加快行政體制改革步伐，轉(zhuǎn)變政府職能，實現(xiàn)政企分開，根據(jù)精簡、統(tǒng)一、效能的原則建立起辦事高效、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范的行政管理體系。實現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變需要多方面的外部條件和內(nèi)部條件，而兼有外部條件和內(nèi)部條件兩種性質(zhì)的法律制度的規(guī)范和保障極為重要。只有健全和完善行政組織立法，將政府在市場經(jīng)濟條件下的管理職能和其他職能以法律的形式加以確認，才能推動和保障政府職能的根本轉(zhuǎn)變。
（三）健全和完善行政組織立法是實現(xiàn)依法治國、促進依法行政的需要
黨的“十五大”和九屆全國人大一次會議從依法治國、依法行政的高度提出了加強行政體系的法制建設。實現(xiàn)依法治國，首先要求加強立法，建立完備的法律體系，而行政組織立法無疑是我國法律體系的有機組織部分。在我國，大多數(shù)法律法規(guī)的主要調(diào)整對象都涉及到政府機構(gòu)及其公務員，且政府機構(gòu)及其公務員是法律法規(guī)的主要執(zhí)行者，因此他們在實現(xiàn)依法治國中具有舉足輕重的作用。依法行政，其實質(zhì)是要實現(xiàn)國家行政管理的法治化，作為現(xiàn)代政府活動的基本準則，是依法治國的重要組成部分。依法行政首先要求對承擔行政職能、實施行政行為的政府機構(gòu)及其公務員進行規(guī)范，無論是行政組織的職能配置、機構(gòu)設置、人員編制，還是行政組織之間的相互關(guān)系，都要以法律、法規(guī)為依據(jù)，并受法律、法規(guī)的保障。而行政組織立法主要涉及行政組織的性質(zhì)、地位、組成、機構(gòu)設置、職責權(quán)限、編制、隸屬關(guān)系、任職期限、設立或撤銷、工作程序和違法責任等內(nèi)容，為依法行政提供了最直接的法律依據(jù)和法律保障，從而能有效地規(guī)范政府行政行為，監(jiān)督和防止濫用行政權(quán)力，保障行政組織的正常運行和公民的合法權(quán)益。
二、行政組織立法現(xiàn)狀及分析
行政組織立法和其他國家機構(gòu)組織立法一樣，經(jīng)歷了變化和發(fā)展的過程。早在民主革命時期，黨在領(lǐng)導人民建立民主政權(quán)過程中，就頒布了一系列關(guān)于政府組織的規(guī)范性文件，如《陜甘寧邊區(qū)政府組織條例》、《晉察冀邊區(qū)縣政府組織大綱》、《華北人民政府組織大綱》等。新中國成立后，黨和政府十分重視行政組織立法建設。從1949年到1950年，在不到兩年的時間里，先后頒布了《中央人民政府組織法》、《政務院及所屬各機關(guān)組織通則》、《大行政區(qū)人民政府委員會組織通則》、《省人民政府組織通則》、《市人民政府組織通則》、《縣人民政府組織通則》、《大城市區(qū)人民政府組織通則》、《區(qū)人民政府及區(qū)公所組織通則》、《鄉(xiāng)（行政區(qū)）人民政府組織通則》等政府組織法規(guī)和《政務院人民政府委員會試行組織條例》、《省、市勞動局暫行組織通則》、《華僑事務委員會試行組織條例》等部門組織法規(guī)。1954年憲法頒布后，又先后頒布了《國務院組織法》、《地方各級人民代表大會和地方各級人民委員會組織法》等政府組織法，同時批準頒布了《國家計劃委員會暫行工作條例》、《勞動部組織簡則》、《體育運動委員會組織簡則》、《監(jiān)察部組織簡則》、《國務院人事局組織簡則》、《國務院秘書廳組織簡則》、《國務院法制局組織簡則》、《國務院機關(guān)事務管理局組織簡則》、《街道辦事處組織條例》、《國務院關(guān)于各省人民委員會設置工作部門和辦公機構(gòu)的決定》等一系列組織法規(guī)，初步建立了從中央到地方、從政府到各部門、直屬機構(gòu)、辦事機構(gòu)、派出機構(gòu)的組織法規(guī)體系。但50年代后期，由于受法律虛無主義影響，關(guān)于行政組織的法律法規(guī)很少制定了，特別是到了1966年開始的十年動亂期間，我國的國家機構(gòu)體系受到很大沖擊，國家機構(gòu)包括國家行政組織法制建設遭到嚴重破壞，導致了機構(gòu)弊端叢生。
1979年以后，為加強我國的行政組織法制建設，針對改革開放的新形勢和要求，我國于1982年制定了《國務院組織法》；于1979年制定了《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》，其后又于1982年、1986年、1995年，對“地方組織法”作了三次修正。這兩部組織法對我國中央和地方各級國家行政機關(guān)的性質(zhì)、組成、機構(gòu)設置、職責權(quán)限、活動原則和方式以及建立、變更和撤銷程序等作了原則性規(guī)定。
但從總體上看，行政組織立法仍不盡健全和完善，主要體現(xiàn)在：
（一）行政組織立法不夠系統(tǒng)、完備
行政組織涉及整個國家行政組織體系，包括行政機關(guān)和行政機構(gòu)的縱的系統(tǒng)和橫的結(jié)合。它們各有不同地位和層次，也有各自不同的職責和任務，需要不同層次、種類的法律規(guī)范予以調(diào)整。因此行政組織立法體系應包括不同層次、種類的法律規(guī)范共同構(gòu)成統(tǒng)一、協(xié)調(diào)的系統(tǒng)。但我國現(xiàn)有的行政組織立法距建立完備行政組織立法體系的要求相去甚遠：
1.在中央政府組織立法方面，除了《國務院組織法》、《國務院行政機構(gòu)設置和編制管理條例》外，缺乏對國務院各組成部門、直屬機構(gòu)、辦事機構(gòu)、國務院組成部門管理的國家行政機構(gòu)和議事協(xié)調(diào)機構(gòu)等統(tǒng)一的組織法和組織條例。
2.尚未確定一部調(diào)整中央行政組織與地方行政組織關(guān)系的《中央與地方關(guān)系法》，使有關(guān)中央政府與地方政府之間的行政職權(quán)的劃分和行使缺乏嚴格的法律規(guī)范。
3.在地方政府組織立法方面，除了《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》外，缺乏對地方各級人民政府的組成部門、直屬機構(gòu)、辦事機構(gòu)等職能配置、機構(gòu)設置和人員編制等的法律規(guī)定。
4.對地方各級人民政府的派出機構(gòu)，除了1954年制定的《街道辦事處組織條例》以外，缺乏對行政公署、區(qū)公所的法律規(guī)定，部分地區(qū)實際存在的行政村、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）辦事處的法律地位也不明確；對國務院組成部門設置的派出機構(gòu)的設立程序、職權(quán)等也沒有具體的法律規(guī)定。
（二）已有的行政組織立法不夠完善
現(xiàn)有的行政組織立法未能按建立現(xiàn)代政府體制的要求和政府機構(gòu)改革的運作架構(gòu)，未能對中央到地方各級政府的職能權(quán)限、機構(gòu)設置、人員編制和運行原則作出明確的、科學的法律界定：
1.有的行政組織立法的內(nèi)容過于簡單、粗疏：如現(xiàn)行的《國務院組織法》共11條，其中涉及國務院職權(quán)的規(guī)定僅有一條，而且這一條本身也沒有任何實質(zhì)性的內(nèi)容，只規(guī)定了“國務院行使憲法第八十九條規(guī)定的職權(quán)”。這不利于推進和保障國務院職能的轉(zhuǎn)變。
2.有的行政組織立法的內(nèi)容過于龐雜：如現(xiàn)行“地方組織法”將地方各級人民代表大會和地方各級人民政府合而為一，使地方各級人民代表大會和地方各級人民政府這兩種不同性質(zhì)的地方國家機關(guān)在立法內(nèi)容上顯得過于龐雜。
3.有的行政組織立法不盡正式，且缺乏應有的法律效力。如國務院各組成部門、直屬機構(gòu)等以定職能、定機構(gòu)、定編制為內(nèi)容的“三定”方案，從名稱、內(nèi)容、制定程序均不盡正式，缺乏行政法規(guī)應有的規(guī)范性、穩(wěn)定性和權(quán)威性。
4.有的行政組織立法缺乏有效的監(jiān)督條款，導致行政組織的職能配置、內(nèi)設機構(gòu)和人員編制方面的有法不依現(xiàn)象，違法者不必承擔法律責任，也沒有相應的機構(gòu)進行監(jiān)督。
5.有的行政組織立法的規(guī)定不夠科學、規(guī)范：如現(xiàn)行1982年憲法和現(xiàn)行1995年“地方組織法”均將國務院和地方各級人民政府的職能和權(quán)限籠統(tǒng)規(guī)定在一條中，使“職能”和“權(quán)限”這兩種不同性質(zhì)的問題混為一談，容易導致職能不清和權(quán)限不明。
（三）行政組織立法尚不能適應建立社會主義市場經(jīng)濟體制、依法治國的需要和政府機構(gòu)改革的要求
1.現(xiàn)行的《國務院組織法》是1982年制定的，一些規(guī)定特別是有關(guān)職權(quán)的規(guī)定未能充分反映現(xiàn)代市場經(jīng)濟的要求和政府機構(gòu)改革的運作構(gòu)架：“地方組織法”雖然修改了多次，但仍存在著一些問題，主要是對地方各級人民政府職權(quán)的行使缺乏科學的職能配置和嚴格的程序規(guī)定。如按建立現(xiàn)代市場經(jīng)濟體制的要求，應減少各級政府對經(jīng)濟的不必要干預，并對各級政府職能科學分解和合理配置，而現(xiàn)行的“地方組織法”對地方各級人民政府的職權(quán)規(guī)定得極其寬泛，且與中央政府的許多職能上下大致相同，形成“條塊分割”，導致許多地方政府機構(gòu)對應設置，這不利于政府職能的轉(zhuǎn)變。
2.由于目前我國正處于向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌的時期，同時由于地方政府的層次不同。因此，不同層級地方人民政府之間的情況、特點和問題不同。因此，不同層級地方人民政府之間的管理職能的內(nèi)容和范圍，應允許有較大的差異。而現(xiàn)行的“地方組織法”只是籠統(tǒng)地規(guī)定了“縣級以上地方各級人民政府”的職權(quán)，使縣級以上地方各級人民政府在職權(quán)上沒有區(qū)別。
3.現(xiàn)行1982年憲法第一次規(guī)定，國務院有權(quán)“規(guī)定中央和省、自治區(qū)、直轄市的國家行政機關(guān)的職權(quán)的具體劃分”。這一規(guī)定在計劃經(jīng)濟體制下有其一定的可行性，但是在建立市場經(jīng)濟體制和實現(xiàn)依法治國條件下，是否合理值得研究。
三、健全和完善行政組織立法的設想
健全和完善行政組織的法律體系，是一項復雜、艱苦的系統(tǒng)工程，需要從思想、理論、實踐幾個方面進行努力。
（一）加強對行政組織立法的研究，掌握現(xiàn)代行政組織立法的發(fā)展趨勢
現(xiàn)代行政法學的研究日新月異，行政組織的立法趨勢也異于往昔。在傳統(tǒng)時期：（1）政府行政組織較為單純；（2）政府行政組織專業(yè)分工亦不明晰；（3）行政組織以“官僚化”為普遍形態(tài)；（4）行政組織的立法功能處于弱勢地位；（5）行政組織結(jié)構(gòu)受傳統(tǒng)社會結(jié)構(gòu)的影響，行政效率不高。而現(xiàn)代世界各國的行政組織立法具有了新的趨勢，主要表現(xiàn)為：（1）民主化；（2）專業(yè)化；（3）效率化；（4）標準化。（注：（臺）喬育彬：《行政組織法》，1994年10月版，第45頁。）制定嚴謹統(tǒng)一的行政組織法對于合理配置政府權(quán)力、規(guī)范政府行為、保障公民合法權(quán)益所起的重要作用已被各國所充分認識。而在我國，對行政組織法的研究幾乎處于空白狀態(tài)，法學界沒有對其給予應有的重視。憲法學雖然涉及行政組織的研究，但主要是從行政與其他國家職能分工以及全國人民代表大會與行政機關(guān)的關(guān)系這一角度展開的，并不觸及行政組織內(nèi)、外部管理的具體法律問題。行政法學界80年代對行政組織法作了初步探討，但是90年代行政組織法問題卻倍受冷落，幾乎到了無人問津的地步，（注：應松年、薛剛凌：“行政組織法與依法行政”，《行政法學研究》，1998年第1期，第18—19頁。）這一狀況嚴重制約了行政組織立法的發(fā)展，因此，應當從理論和實踐的結(jié)合上加強對行政組織立法的研究，具體而言：
1.加強對行政組織法的理論研究，弄清行政組織的法律意義、范圍、相互關(guān)系、結(jié)構(gòu)和體制，探討行政組織法的含義、基本內(nèi)容、體系、淵源形式和功能，把握現(xiàn)代行政組織立法的發(fā)展趨勢；
2.對政府行政組織在社會主義市場經(jīng)濟體制下各有什么職能、應有哪些權(quán)限等問題進行深入研究，弄清哪些職能是應劃出、劃入的，哪些是應下放的，哪些是應交由社會中介組織或事業(yè)單位的，哪些是應交由企業(yè)依法自主經(jīng)營的；
3.加強對建國以來行政組織立法的研究，總結(jié)成功的經(jīng)驗和不足之處；
4.加強對西方國家行政組織立法的比較研究和舊中國行政組織立法的研究，學習和借鑒其有益形式為我所用。
（二）明確行政組織立法的原則（注：參見楊景宇：“關(guān)于提高立法質(zhì)量的思考”，《人民日報》，1998年2月10日。）
1.正確認識和處理行政組織立法和政府機構(gòu)改革的關(guān)系
黨中央、國務院決定，用三年左右的時間，完成從中央到地方的機構(gòu)改革，逐步建立起與發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟與民主政治相適應的現(xiàn)代政府體制。這是我們面臨的一項重大改革，觸及到上層建筑中諸多深層次的問題。為了從根本上解決這些問題，需要運用法律、法規(guī)推進整體與配套的改革。目前，政府機構(gòu)改革正在進行，政府機構(gòu)如何進行職能轉(zhuǎn)變，也正在探索之中，這些在客觀上都給行政組織立法帶來一定的難度：政府機構(gòu)改革的特點是“變”，變革原有的機構(gòu)和體制。行政組織立法的特點是“定”，一旦規(guī)定下來，各級政府組織都要一體執(zhí)行。因此，新舊體制轉(zhuǎn)換時期的行政組織立法不可能不帶有一定的階段性、過渡性的特點。這就要求立法工作者要正確處理行政組織立法和政府機構(gòu)改革的關(guān)系，既要堅持政府機構(gòu)的改革方向，又要為進一步的機構(gòu)改革留有充分余地；既要保持行政組織立法的相對穩(wěn)定性，又要隨著機構(gòu)改革的深化和形勢發(fā)展的需要適時修改行政組織法。
2.全面體現(xiàn)機構(gòu)改革精神，對行政機關(guān)的權(quán)力加以規(guī)范、制約和監(jiān)督
黨的“十五”大報告指出：“機構(gòu)龐大，人員臃腫，政企不分，官僚主義嚴重，直接阻礙改革的深入和經(jīng)濟的發(fā)展，影響黨和群眾的關(guān)系。這個問題亟待解決。”這一論斷切中時弊，抓住了現(xiàn)行行政管理體制存在的突出問題。這對今后行政組織立法工作提出了兩個方面的任務：一是按照機構(gòu)改革的精神，相應地修改現(xiàn)行的有關(guān)法律、法規(guī)，決不能倒過來，以現(xiàn)行的有關(guān)法律、法規(guī)為依據(jù)，抵制機構(gòu)改革。二是今后行政組織立法必須體現(xiàn)機構(gòu)改革精神，不能“新瓶裝舊酒”。另外，在行政立法中還必須體現(xiàn)對國家行政機關(guān)的權(quán)力進行規(guī)范、制約和監(jiān)督的原則。因為法律、法規(guī)的很多規(guī)定主要是靠國家行政機關(guān)來貫徹執(zhí)行的。因此，通過行政組織立法、規(guī)范、制約、監(jiān)督國家行政機關(guān)的權(quán)力，保證正確行使權(quán)力，防止濫用權(quán)力，對于推進依法行政、實現(xiàn)國家行政管理的法治化，具有重要的意義，為此，必須改變以往的行政組織立法中存在注重對行政管理相對人的行為規(guī)范，忽視對行政機關(guān)進行規(guī)范、制約和監(jiān)督的傾向。
3.堅持和維護以憲法為核心和基礎(chǔ)的社會主義法制的統(tǒng)一
同志指出：“維護憲法尊嚴和保證憲法實施，維護國家的政令和法制統(tǒng)一，是一個重大的政治原則問題?！蔽覈且粋€集中統(tǒng)一的社會主義國家。沒有社會主義法制的統(tǒng)一，就不能依法維護國家統(tǒng)一、政治安定和社會穩(wěn)定。為了在行政組織立法中堅持社會主義法制統(tǒng)一的原則：首先，要依照法定職權(quán)進行行政組織立法，防止超越職權(quán)；其次，從法律體系內(nèi)部關(guān)系來講，必須堅持行政法規(guī)不得同憲法和法律相抵觸，地方性法規(guī)不得同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸和矛盾，以保證行政組織立法的正確執(zhí)行。
（三）健全和完善行政組織的立法體系
行政組織立法涉及的內(nèi)容很多，需要建立一套完整的體系，這個體系包括憲法的有關(guān)規(guī)定、基本法律、法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)等幾個層次，具體分為：（1）憲法關(guān)于國務院和地方各級人民政府性質(zhì)、地位、組成、職權(quán)及相互關(guān)系的規(guī)定；（2）國務院組織法；（3）地方各級人民政府組織法；（4）國務院組成部門組織法；（5）中央政府行政組織與地方政府行政組織關(guān)系法；（6）關(guān)于國務院辦公廳組織、職能等的行政法規(guī)；（7）關(guān)于國務院行政機構(gòu)和編制管理的行政法規(guī)；（8）關(guān)于國務院直屬機構(gòu)、辦事機構(gòu)、國務院組成部門管理的國家行政機構(gòu)及議事協(xié)調(diào)機構(gòu)的職能配置、內(nèi)設機構(gòu)、人員編制管理的行政法規(guī)；（9）關(guān)于地方各級人民政府行政機構(gòu)設置和編制管理的行政法規(guī)；（10）關(guān)于國務院組成部門和縣級以上地方各級人民政府派出機構(gòu)管理的行政法規(guī)；（11）各省、自治區(qū)、直轄區(qū)地方人大及其常委會制定和頒布的有關(guān)地方政府及工作部門的地方性法規(guī)等。
按照建立完整的行政組織立法體系的要求，當前或今后亟待進行以下立法工作，并按現(xiàn)代政府體制的要求和政府機構(gòu)改革的運作架構(gòu)，對現(xiàn)有行政組織立法進行科學界定和完善：
1.完善現(xiàn)行憲法中關(guān)于國務院和地方各級人民政府組成、職權(quán)的規(guī)定。如規(guī)定國務院組成人員包括中國人民銀行行長，規(guī)定國務院組成部門包括中國人民銀行，增加規(guī)定“國務院設立中國人民銀行。中國人民銀行是中華人民共和國的中央銀行，在國務院領(lǐng)導下，制定和實施貨幣政策，對金融業(yè)實行監(jiān)督管理”；將國務院“規(guī)定中央和省、自治區(qū)、直轄市的國家行政機關(guān)的職權(quán)的具體劃分”的職權(quán)劃歸全國人大常委會；增加第六節(jié)“地方各級人民政府”，對地方各級人民政府的性質(zhì)、地位、組成、任期、職權(quán)等作另行規(guī)定。
2.修訂、完善《國務院組織法》。如規(guī)定國務院組成人員的范圍、組成部門具體包括的各部、各委員會、中國人民銀行和審計署的種類或名稱；規(guī)定國務院任免和獎懲人員的范圍和培訓、考核人員的機構(gòu)；規(guī)定國務院副總理、國務委員的職數(shù)，規(guī)定國務院常務會議和全體會議的職能、分工及相互關(guān)系；規(guī)定國務院組成部門設立、撤銷或合并的程序；特別是對國務院的職能和權(quán)限，應根據(jù)建立社會主義市場經(jīng)濟體制的要求和機構(gòu)改革的運作架構(gòu)，參照十四屆三中全會決定的有關(guān)內(nèi)容和黨的“十五大”的精神，結(jié)合近幾年來政府轉(zhuǎn)變職能的實踐經(jīng)驗，盡可能具體地分別作出規(guī)定。目前，修訂《國務院組織法》已列入“國務院1998年立法工作安排”，且由國務院常務會議討論并原則通過。該法是國家機構(gòu)組織法，最好作為基本法律由全國人大作進一步審議。
3.制定《國務院組成部門組織法》。國務院組成部門是國務院依法分別履行國務院基本的行政管理職能的國家行政機構(gòu)，是國務院行政機構(gòu)的主體。我國憲法規(guī)定，國務院“規(guī)定各部和各委員會的任務和職責，統(tǒng)一領(lǐng)導各部門和各委員會的工作”；《國務院行政機構(gòu)設置和編制管理條例》也規(guī)定，“國務院組成部門依法分別履行國務院基本的行政管理職能”。可是，長期以來，國務院各組成部門中，除了對中國人民銀行和審計署的組織和職權(quán)，在《中國人民銀行法》和《審計法》中作了規(guī)定外，其他國務院組成部門的任務、職責、內(nèi)部外部關(guān)系等，由國務院行政性文件（如“三定”方案）和領(lǐng)導人的有關(guān)指示等予以規(guī)定，缺乏規(guī)定性、穩(wěn)定性和權(quán)威性。因此應制定《國務院組成部門組織法》，將國務院組成部門的地位、性質(zhì)、職能、權(quán)限、隸屬關(guān)系等納入法制軌道，以鞏固行政體制改革包括職能轉(zhuǎn)變的成果。
4.制定《國務院直屬機構(gòu)、辦事機構(gòu)、國務院組成部門管理的國家行政機構(gòu)及議事協(xié)調(diào)機構(gòu)的職能配置、內(nèi)設機構(gòu)、人員編制管理條例》。1988年、1993年機構(gòu)改革中，國務院直屬機構(gòu)、辦事機構(gòu)、國務院組成部門管理的國家行政機構(gòu)及議事協(xié)調(diào)機構(gòu)的職能配置、內(nèi)設機構(gòu)、人員編制，也是以“三定”方案形式經(jīng)國務院批準后付諸實施的，也只是一種行政文件，同樣缺乏規(guī)定性、穩(wěn)定性和權(quán)威性。這次政府機構(gòu)改革中，國務院直屬機構(gòu)、辦事機構(gòu)、國務院組成部門管理的國家行政機構(gòu)及議事協(xié)調(diào)機構(gòu)的設置調(diào)整方案，由國務院一次全體會議審議通過，且分別由國務院以通知（國發(fā)“1998”第6、7號文）（注：國發(fā)〈1998〉第6、7號文中“國務院議事協(xié)調(diào)機構(gòu)和臨時機構(gòu)”、“國務院各部、委管理的國家局”的提法與《國務院行政機構(gòu)設置和編制管理條例》的規(guī)定不一致。）下發(fā)；有的國務院直屬機構(gòu)、辦事機構(gòu)、國務院組成部門管理的國家行政機構(gòu)，如國家統(tǒng)計局、國家環(huán)境保護總局、國家機械工業(yè)局等的職能配置、內(nèi)設機構(gòu)、人員編制規(guī)定也陸續(xù)制定，經(jīng)總理辦公會議討論批準并由國務院辦公廳下發(fā)。應當說，這是一個很大的進步。但是從實現(xiàn)行政組織機構(gòu)、職能、編制法定化、規(guī)范化的高度上看，還是應制定統(tǒng)一的《國務院直屬機構(gòu)、辦事機構(gòu)、國務院組成部門管理的國家行政機構(gòu)及議事協(xié)調(diào)機構(gòu)的職能配置、內(nèi)設機構(gòu)、人員編制管理條例》為好。
5.在修改憲法時，適當增加中央和地方的關(guān)系的內(nèi)容，并制定《中央與地方權(quán)責綱要原則》。我國是統(tǒng)一的多民族的國家，幅員廣大，人口眾多，各地經(jīng)濟、文化發(fā)展水平很不平衡，行政事務十分繁雜，而且中央和地方的分權(quán)還需要通過改革不斷完善。有鑒于此，憲法對中央和地方的職責范圍沒有采取劃分具體事項的方法，而是以概括方式規(guī)定：“中央與地方的國家機構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央統(tǒng)一領(lǐng)導下充分發(fā)揮地方主動性和積極性的原則?！边@一規(guī)定在當時是十分適合的，但隨著市場經(jīng)濟體制的發(fā)展和政府機構(gòu)改革的深入，中央和地方的關(guān)系應當進一步規(guī)范化，因此，從長遠的觀點看，可以考慮在修改憲法時，適當增加這方面的內(nèi)容，并制定《中央與地方權(quán)責綱要原則》，借鑒一些西方國家和舊中國的作法，規(guī)定地方國家機構(gòu)的組織、中央與地方各自的職責和權(quán)限范圍，加強對中央與地方關(guān)系的憲法和法律調(diào)整，以穩(wěn)定中央與地方關(guān)系。
6.制定單行的地方各級人民政府組織法。目前，我國的地方各級人民政府組織法與地方各級人民代表大會組織法是合二為一的。隨著中國改革開放和民主政治建設的發(fā)展，加強和規(guī)范地方人民代表大會和地方人民政府工作的呼聲日漸高漲，立法需求十分迫切。而且，隨著市場經(jīng)濟體制的建立，各級地方政府之間的管理職能的內(nèi)容和范圍，也將存在一定的差異。因此，應當制定單行的地方各級人民政府組織法，對地方各級人民政府的組成、職能、權(quán)限、會議制度、隸屬關(guān)系等作進一步具體規(guī)定。在體例上，可借鑒日本地方自治法、英國地方政府法的綜合立法方式，明確具體規(guī)定各級地方國家行政機關(guān)的職權(quán)、組織；也可以考慮采用舊中國和新中國建國初期對各級各類地方國家行政機關(guān)分別立法的作法。
7.制定《地方各級人民政府行政機構(gòu)設置和編制管理條例》。目前，制定該條例已列入“國務院1998年立法工作安排”。建議該條例的內(nèi)容應包括：立法依據(jù)、管理原則、地方各級人民政府行政機構(gòu)的種類、性質(zhì)、設定程序、人員的數(shù)量定額和領(lǐng)導職數(shù)、違法責任等。
此外，還就分別制定《國務院辦公廳組織條例》、《國務院組成部門和地方各級人民政府派出機構(gòu)組織條例》；省級和較大的市的人大及其常委會應根據(jù)法律、法規(guī)的有關(guān)規(guī)定，結(jié)合本地區(qū)經(jīng)濟、文化的發(fā)展和政府機構(gòu)改革的具體情況和實際需要，制定各自的組織法規(guī)。
