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［摘要］村民自治制度作為國家促進農(nóng)村社會經(jīng)濟發(fā)展，實現(xiàn)國家現(xiàn)代化的重要舉措，在經(jīng)歷的20多年中的確對農(nóng)村社會的發(fā)展發(fā)揮了重要的作用，但由于其本身制度設計的根本動機和目的以及在國家現(xiàn)代化的歷史長河中國家與農(nóng)村社會的關系來看，其國家行政權與村民自治權的沖突的發(fā)生是不可避免的也是必然要出現(xiàn)的，因此，我們必須認清沖突產(chǎn)生的根源，從而更加實際地去化解這種沖突。文章試圖從村民自治的歷史發(fā)展的背景，從國家推行村民自治制度的實質(zhì)及我國現(xiàn)代化進程中國家政權在農(nóng)村基層的作用來分析沖突的表現(xiàn)以及沖突的原因從而找出解決的辦法。

［關鍵詞］行政權;村民自治;村民自治權;司法救濟

引言

中國的農(nóng)村村民自治已經(jīng)走過了20多年的歷程，總體看來，它既是中國農(nóng)村基層治理模式發(fā)展的歷史延續(xù)，又是社會變遷的一個必然結(jié)果。近年來，關于我國村民自治制度的研究可以說已經(jīng)深入到了各個方面，不僅國內(nèi)的學者，就連國外的許多學者也越來越關注這一制度，從村民自治產(chǎn)生的歷史背景，發(fā)展進程到村民自治的本質(zhì)、內(nèi)涵及運作的理性分析等等。這些研究對于推動與完善我國農(nóng)村村民自治有著重要的理論指導作用。然而這個當年被舉國一致寄予基層民主建設厚望的制度，并沒有幫我們找到我國政治體制改革的突破口，更好地維護農(nóng)民的權益，促進農(nóng)村社會及經(jīng)濟的發(fā)展。于是好多人開始反思村民自治制度建構(gòu)的合理性，一些學者將村民自治的困境主要歸因于我國傳統(tǒng)文化的落后以及村民素質(zhì)低下或農(nóng)村家族勢力強盛、公共服務能力薄弱等因素的制約［1］，但筆者認為其步入困境的主要原因還是行政權與村民自治權的沖突所致，要想真正發(fā)揮其預期的價值，如何去調(diào)整好行政權與村民自治權的沖突乃是重中之重。本文將主要從這方面加以分析和論證。

一、行政權與村民自治權沖突的表現(xiàn)形式

對于村民自治，中國憲法和法律中都沒有明確規(guī)定，只有有關村民委員會的規(guī)定?；诖迕褡灾蔚闹黧w以及目的之考慮（學者對此有不同意見），筆者部分采納徐勇教授之觀點，即自治主體是村民，目的是使廣大村民在本村范圍內(nèi)實現(xiàn)自我管理、自我教育、自我服務，有效地處理與村民利益密切相關的本村公共事務，保證國家對農(nóng)村基層社會的有效治理。［2］因此可以說村民委員會就是自治組織的一個“完全獨立的權力-利益主體?！保?］這是詮釋村民自治的核心。關于村委會，《村委會組織法》的界定是：它是指農(nóng)村社區(qū)的居民自己組織起來，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督為核心內(nèi)容的進行自我管理、自我教育、自我服務的一種政治參與形式。因此，在此筆者認為可以將村民自治權狹義地理解為四項內(nèi)容，即民主選舉權、自主決策權、自主管理權和民主監(jiān)督權。既然法律規(guī)定其是一個群眾性的自治組織，那么自治權應該是不言而喻的。但是，由于各方面的因素的制約，其自治權卻受到了國家行政權的干預和限制，使得村民自治制度的貫徹落實大打折扣。

實踐中這種沖突主要表現(xiàn)為黨—村關系和鄉(xiāng)—村關系的無法理順而致的緊張關系。對于黨—村關系，學界普遍認為，黨—村關系不順主要是由于兩者在基層事務管理上存在著權力重疊，而且前者的領導核心地位也會很自然地取代或削弱后者的自治管理地位。而鄉(xiāng)-村關系的愈趨緊張則原因是多方面的，不同的人從不同的角度可以找出不同的解釋。但其實只要我們再往深處分析就可發(fā)現(xiàn)：根據(jù)黨章和法規(guī)，村黨支部和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府兩者都必須服從鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）黨委的統(tǒng)一領導，所以，在村里作為法定領導核心的村黨支部執(zhí)行的上級黨委下達的工作指令在實際內(nèi)容上也必然與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府下達給村委會的行政性政令具有高度的一致性。從這個意義上說，黨-村關系與鄉(xiāng)-村關系其實完全可以被歸納為一種關系，即政府與自治組織之間的關系。

考察村民自治權的內(nèi)容，這種行政權與自治權的沖突主要體現(xiàn)在行政權對村民民主選舉權、自主決策權、自主管理權、民主監(jiān)督權的干預。實踐中主要表現(xiàn)為鄉(xiāng)政府總是力圖通過種種手段操縱選舉，使他們認為“聽話的”、“有能力”的人當選；通過控制村委會，對本屬于自治范圍內(nèi)的事項橫加干涉，把村委會當成了自己的派出機構(gòu)；采取措施阻攔村民行使監(jiān)督權。試想作為村民自治權的代表機構(gòu)實際上都為政府行政權力所控制，村民自治制度怎么可能出現(xiàn)預期的效果呢？拿筆者所在的村落來說，四年前，為了提高農(nóng)民收入，政府加快了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的步伐，強行要求農(nóng)民種植青椒。沒有經(jīng)過專家的實地檢測，更沒有征求農(nóng)民的意愿和經(jīng)過村民大會的表決，這一“命令”就開始實施了，結(jié)果造成了產(chǎn)品滯壓，農(nóng)民怨聲載道。請問自治組織的功能何在？農(nóng)民經(jīng)營自主權何在？為什么都是為了農(nóng)民富裕，其行政權的介入就不能通過民主的方式呢？

這種沖突說白了即村民自治過程中出現(xiàn)的“附屬行政化”問題。當然，也有學者提出沖突因“過度自治化”導致的觀點［4］。但筆者認為，從目前的相關報道來看，后者的幾率很小，而且除非家族勢力控制了村委會，否則在現(xiàn)行管理體制下是不太可能出現(xiàn)的。當然，學者們的未雨綢繆也是值得的。那么究竟是什么原因?qū)е缕浒l(fā)生沖突呢？

二、行政權與村民自治權沖突的原因分析

目前，學術界有人將這歸結(jié)于黨的下級服從上級的組織原則，這種分析不能說不符合實際。但是，上級黨委和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為什么要冒違法之風險來干預村自治組織的運作呢？有人分析說，這是我國的宏觀體制，即強勢政治體制及其衍生的行政沖動所致，所以必須有賴于我國整個宏觀政治體制的改革方可使村民自治擺脫困境。不可否認，強勢政府及其缺乏制約的行政沖動的確會導致村民自治的困難，也是造成目前政—村關系緊張的一個重要原因，但是，若從村民自治產(chǎn)生的歷史發(fā)展、從國家推行這一制度的實質(zhì)及國家現(xiàn)代化的角度來尋找這種沖突的根源，我們可以更準確地找到合適的解決途徑。

（一）從村民自治的歷史發(fā)展的背景來看，19世紀末20世紀初盛行于中國的地方自治思潮經(jīng)歷了一個粹合中國鄉(xiāng)官制“保甲制”中傳統(tǒng)“分治思想”和西方民主憲政原則的復雜過程，其對未來地方權力結(jié)構(gòu)的變遷具有導向性。于是在地方社會楔入了一個真正行政意義的“自治體”，通過它以地方之人治地方之事而間接達到國家行政控制之目的［5］60。由此不難看出其自治思潮之本意也不過是加大國家行政權對地方鄉(xiāng)紳權以及農(nóng)村社會的控制而已，但由于鄉(xiāng)土勢力的強大使得清王朝保甲制反而成了鄉(xiāng)土勢力的附屬，于是這種權力為了謀求平衡而出現(xiàn)了一個重組的結(jié)構(gòu)內(nèi)容即警察制。到了民國時期，民國政府再次將傳統(tǒng)保甲制納入了現(xiàn)代自治政體，采取以“自治為體，以保甲為用的使用策略”［5］32。因此，其自治制度實施之目的也不過是加強國家對農(nóng)村社會的控制而已。

（二）從國家推行村民自治制度的實質(zhì)及我國現(xiàn)代化的進程中國家政權在農(nóng)村基層的作用來看，村民自治絕對不是完全由農(nóng)村村民自發(fā)并自理的“自治”，它實質(zhì)上是國家在現(xiàn)代化進程中必須加強行政權對廣大農(nóng)村社會的控制，以形成國家實現(xiàn)現(xiàn)代化（當然包括農(nóng)村的現(xiàn)代化）所必需的高度集中資源的要求的反映。村民自治并不是要求國家政權從農(nóng)村最基層的村退出，相反還必須強化國家政權對農(nóng)村基層現(xiàn)代化的引導。沒有強有力的國家政權的組織、協(xié)調(diào)與指引，實現(xiàn)我國農(nóng)村的現(xiàn)代化是不可能的。考察中國農(nóng)村政權的發(fā)展歷史，正好說明了國家政權向農(nóng)村的滲透與國家的工業(yè)化的進程是密切相關的。中國農(nóng)村歷史上就有著“自治”的傳統(tǒng)，但古代中國農(nóng)村社會的自治是“社會自治”，是國家政權顧及不到廣闊的農(nóng)村而采取的一種放任的治理方式，是“鄉(xiāng)紳之治”［6］。直到清代末年，光緒三十四年（1908）頒布的《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程》才可以說是具有近代意義的自治。它將地方自治機構(gòu)納入國家政權機構(gòu)的組織體系，達到國家政權向下延伸的目的，實現(xiàn)國家政權對農(nóng)村社會的控制。以后“地方自治”的口號及具體實施，無一例外都是中國統(tǒng)治者為實現(xiàn)對農(nóng)村控制所采取的治理方式。這實際上正反映了國家工業(yè)化的進程要求國家政權深入到廣大農(nóng)村，以獲得工業(yè)化所必需的資源。這是國家發(fā)展的客觀規(guī)律。中國國家政權對農(nóng)村社會的這種滲透，到20世紀五六十年代可以說發(fā)展到了頂點。的“政社合一”是國家政權直接深入到了廣大農(nóng)村的最基層，實現(xiàn)了國家對農(nóng)村高度集中統(tǒng)一的領導。現(xiàn)今國家全力進行現(xiàn)代化建設，國家的現(xiàn)代化離不開農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化，這必然要求國家政權深入到廣大農(nóng)村。因此，在中國發(fā)展的現(xiàn)階段，國家政權不僅不能從農(nóng)村的最基層退出，而且還應該加強對農(nóng)村基層建設的領導，國家積極地推動農(nóng)村村民自治，正是國家行政權要滲透到廣大的農(nóng)村基層，但目前又承擔不起這種滲透所必需的成本，因此產(chǎn)生了目前的“村民自治模式”——政務村務不分，行政權對村民自治權的干預嚴重。

（三）從國家與社會的角度來看村民自治，它實際上是國家與社會的關系在農(nóng)村的反映。在國家沒有出現(xiàn)以前，人類社會以一定地域范圍內(nèi)的社會共同體的形式，通過自治以實現(xiàn)共同生活之目的。那時的自治是真正的社會自治。當社會發(fā)展到一定程度產(chǎn)生了國家時，表明不同利益群體的沖突已經(jīng)不能再通過社會自治的方式解決了，這以后，社會是國家“統(tǒng)治”的。只要國家存在，自治就永遠不可能是真正的社會“自治”?；鶎由纤憩F(xiàn)出來的也并不完全是許多權利上相等的公民共同參與的政治［7］。

由此可以看出，這種國家行政權與村民自治權的沖突的產(chǎn)生其實是國家現(xiàn)代化以及村民自治發(fā)展的必然趨勢，是不可避免的。因此，解決其沖突更加實際的做法是通過法律加以規(guī)定和協(xié)調(diào)。而不是有些學者提出的行政放權或國家權力的退出。

三、行政權與村民自治權沖突的解決

（一）盡快完善目前用于規(guī)定村民自治制度和調(diào)整行政權與村民自治權沖突的相關法律，尤其是《村委會組織法》（以下簡稱《村組法》），由于其規(guī)定得太原則化和有漏洞，因此必須從以下幾個方面明確它們之間的范圍和界限。

第一，完善村民民主選舉制度。村委會的選舉直接受制于《憲法》的規(guī)定，但如何選舉則無具體規(guī)定。而《村組法》只有6條涉及選舉且太原則化。因此在完善《村組法》過程中必須明確村委會選舉的程序。同時，應確立選舉的普遍性、平等性原則，直接選舉及差額選舉原則［8］，以保證選舉民主有序進行。

第二，應對《村組法》規(guī)定的鄉(xiāng)政與村治的“指導”關系加以明確解釋，運用抽象法和列舉法相結(jié)合的方法去做一規(guī)定，即根據(jù)憲法的無授予即無權利的原則和依法行政原則從總體上進行界定，凡是涉及國家方針政策的貫徹落實即法律授權的事項，鄉(xiāng)鎮(zhèn)就有權要求村委會執(zhí)行，而對涉及村民自己的公共事務以及法律未授權的即為自治范圍，對此可以采用列舉法加以明確。

（二）對于行政權在村民自治組織中的運作來說，必須將其納入法治軌道，即不得超越法律對其范圍的限制。行政權主體必須從意識上尊重村委會在自治范圍內(nèi)的自主地位以及自治權利。有學者在此提出公共事務與公益事業(yè)的區(qū)分［1］，認為辦理公共事務只能是政府機構(gòu)或行政性組織的職能，而辦理公益事業(yè)則屬于社會組織和經(jīng)濟組織的職能。因此，政府應轉(zhuǎn)變其職能，對鄉(xiāng)村自治組織的管理主要應集中在對規(guī)劃和計劃進行項目投資，建造各種教育、醫(yī)衛(wèi)、體育和文娛方面的公共設施，向村莊和農(nóng)民提供各種他們需要的公共產(chǎn)品和公共服務；宣傳政府的新農(nóng)村建設政策，對村民自治組織的建設和活動予以財政支持。

這種提法是否準確還值得商榷，但也確實給我們更具體地界定行政權的范圍提供了新的視角。

（三）對于村民自治權來說，必須從立法以及司法上加強保護。目前沖突的主要表現(xiàn)是行政權的過分干預。因此，要真正協(xié)調(diào)沖突，必須加強自治權對抗行政權的能力，從法律上使其處在一個相對平衡的狀態(tài)，從而使它們都能發(fā)揮應有的作用。正如有的學者所說，必須將村民自治權納入到司法救濟的軌道［9］。所謂有權利必有救濟，缺乏權利受損救濟機制的權利是不完整的權利，村民自治權既為法定之權利，司法機關就應該給予司法救濟。因此，完善村民自治權沖突的訴訟救濟機制，是實現(xiàn)村民自治不可或缺的司法保障。即在村委會組織法修改時擴充訴訟救濟的相關規(guī)定。對國家機關違法干預，侵越村民自治權及不履行保障村民自治權的相關行為，村民自治體或村民代表有權提起訴訟請求法院責令停止、改正不當行為或積極履行相關職責，使村民自治權沖突都能通過訴訟這道最后防線得到保障。

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