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一、我國工傷保險制度實施的現(xiàn)狀

文化水平與技能培訓(xùn)方面，僅有初中學(xué)歷的農(nóng)民工人數(shù)占61.1%，沒有參加過農(nóng)業(yè)技術(shù)和非農(nóng)職業(yè)技能培訓(xùn)的農(nóng)民工人數(shù)占68.8%。就業(yè)行業(yè)方面，農(nóng)民工從業(yè)仍以制造業(yè)、建筑業(yè)和服務(wù)業(yè)為主，其占比分別為36.0%、17.7%和12.2%。勞動時間方面，高達(dá)84.5%的外出農(nóng)民工每周工作時間超過勞動法規(guī)定的44小時［2］。可見，近年來農(nóng)民工“年長化”，文化程度依然較低，技能培訓(xùn)相當(dāng)有限，工作又苦又累而且工作時間偏長，這一切都可能導(dǎo)致工傷事故或者職業(yè)病增多，對于工傷保險的需求更為緊迫。外出受雇農(nóng)民工的居住負(fù)擔(dān)方面，有高達(dá)41.3%的農(nóng)民工雇主或單位不提供住宿也不給予住房補貼。2011年，外出農(nóng)民工月均收入2049元，比上年增加359元，增長21.2%。其目前的收入水平顯然難以靠自身能力應(yīng)對重大工傷事故或者職業(yè)病帶來的經(jīng)濟損失。

二、我國工傷保險制度存在的問題

1、工傷保險預(yù)防與康復(fù)功能嚴(yán)重不足

工傷保險制度的發(fā)展歷程中，我國尚未形成“預(yù)防重于賠償”的理念，工傷預(yù)防費用的提取、使用與管理辦法尚待研究出臺。而許多農(nóng)民工用工單位也沒有重視安全生產(chǎn)教育與培訓(xùn)，沒有推行科學(xué)的安全管理，沒有建立事故責(zé)任追究制度以降低工傷事故與職業(yè)風(fēng)險。很多地區(qū)的參保企業(yè)對工傷康復(fù)的認(rèn)識嚴(yán)重不足。同時，由于我國康復(fù)醫(yī)學(xué)起步較晚、起點低，康復(fù)人才、技術(shù)和基礎(chǔ)設(shè)施等資源都相對匱乏，社會康復(fù)資源遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足受工傷的農(nóng)民工日益增長的康復(fù)需求。工傷康復(fù)機構(gòu)的定位與相關(guān)經(jīng)費支出安排也尚沒有成熟的經(jīng)驗。

2、工傷保險基金統(tǒng)籌層次較低，基金結(jié)余未被充分利用

截止2012年底，全國已基本實現(xiàn)了工傷保險市級統(tǒng)籌，但是只有8個省區(qū)市實現(xiàn)了省級統(tǒng)籌。工傷保險基金共濟能力、抗風(fēng)險能力有待進(jìn)一步提高，保障能力有待進(jìn)一步增強。由表1可知，近幾年我國工傷保險基金結(jié)余每年增長約70億元，基金沒有遵循以支定收、收支平衡的原則，人社部未對基金結(jié)余進(jìn)行合理的規(guī)劃安排和充分利用。3、行業(yè)費率劃分不科學(xué)，浮動檔次太少我國行業(yè)劃分依據(jù)為《國民經(jīng)濟行業(yè)分類和代碼表》，層次較少，只有風(fēng)險大、中、小三類企業(yè)，沒有按照生產(chǎn)經(jīng)營活動的風(fēng)險大小進(jìn)行詳細(xì)分類。全國除大連市采用19檔費率外，其他省市的工傷保險的費率檔次均未超過8個，浙江省、陜西省和云南省所采用的7檔費率算是數(shù)目較多的，各檔次之間的差別一般僅在0.3%左右，顯然沒有做到風(fēng)險與費率相匹配。因此，我國迫切需要研究并修訂工傷保險費率政策，細(xì)化工傷保險行業(yè)差別費率檔次，進(jìn)一步完善工傷保險費率浮動辦法。

三、農(nóng)民工參加工傷保險面臨的阻礙

1、農(nóng)民工簽訂勞動合同的比例很低

2010年以來，農(nóng)民工簽訂勞動合同的比例略有提高，但仍有一半以上的農(nóng)民工沒有簽訂勞動合同。農(nóng)民工申請工傷認(rèn)定時，往往不能提供與用人單位存在勞動關(guān)系的證明材料，致使自己的合法權(quán)益不能得到及時有效的維護。據(jù)國家統(tǒng)計局報道，2011年外出受雇農(nóng)民工與雇主或單位簽訂勞動合同的占43.8%，比2010年提高1.8%。分行業(yè)來看，從事建筑業(yè)的農(nóng)民工沒有簽訂勞動合同的比例最高，占73.6%，從事制造業(yè)、服務(wù)業(yè)、住宿餐飲業(yè)和批發(fā)零售業(yè)的農(nóng)民工沒有簽訂勞動合同的比例分別為49.6%、61.4%、64.6%和60.9%。雇主或單位為農(nóng)民工繳納工傷保險的比例為23.6%，比上年略降。隨著個體工商戶和私營企業(yè)的快速發(fā)展，工傷發(fā)生量逐年增加，特別是建筑類、裝卸搬運、加工制造等勞動密集型高危行業(yè)發(fā)生工傷事故率明顯偏高。因此，只有迅速提高農(nóng)民工與用工單位簽訂合同的比例，才有利于工傷保險業(yè)務(wù)的操作與推廣。

2、農(nóng)民工流動頻繁

農(nóng)民工流動頻繁也是其參加工傷保險率較低的原因之一。很多農(nóng)民工深受勞動力市場供求關(guān)系以及不同行業(yè)工種季節(jié)性(如水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè))的影響，需要經(jīng)常根據(jù)行業(yè)情況和自身經(jīng)濟、體力等情況更換工作崗位，甚至跨城市流動。特別是建筑業(yè)的農(nóng)民工，隨著工程項目的遷移一年可能奔走于幾個單位之間。有些企業(yè)認(rèn)識不到為勞動者繳納工傷保險是用人單位必須履行的法定義務(wù)。渭南市臨渭區(qū)人社局的調(diào)查結(jié)果顯示，各類用人單位普遍存在參加工傷保險“不夠本”和“不劃算”的錯誤認(rèn)識。有些企業(yè)只顧眼前既得利益，“節(jié)約”企業(yè)成本而不愿為農(nóng)民工參加工傷保險，且在農(nóng)民工發(fā)生工傷事故時，許多企業(yè)不但不積極救治，反而百般拖延、拒絕向農(nóng)民工支付補償、醫(yī)療救治等合法費用。

3、農(nóng)民工賠償程序復(fù)雜，申請賠償成本較高

2010年我國修訂了《工傷保險條例》，對農(nóng)民工維護權(quán)益起了積極作用，但是在實際操作中，工傷賠償程序復(fù)雜且漫長，申請賠償成本較高。賠償程序需要經(jīng)過勞動認(rèn)定、工傷認(rèn)定、勞動能力鑒定和工傷賠償四個階段，特別是當(dāng)農(nóng)民工用工單位不服有關(guān)認(rèn)定、不服行政復(fù)議或者不服法院一審判決的情況下，農(nóng)民工維權(quán)將曠日持久，十分艱難。按照現(xiàn)行規(guī)定，從工傷認(rèn)定到訴訟結(jié)束，整個程序持續(xù)的時間在360－510天之間(不包括農(nóng)民工獲取證據(jù)和需求法律援助的時間)［4］。因此，有的農(nóng)民工選擇“私了”來處理工傷事故，這顯然不利于工傷保險制度的有效實施和農(nóng)民工權(quán)益的保護。四、優(yōu)化工傷保險以保障農(nóng)民工權(quán)益的政策建議1、擴大工傷保險對農(nóng)民工的覆蓋面為擴大農(nóng)民工參與工傷保險的覆蓋面，人社部需要進(jìn)一步加強與財政、統(tǒng)計、工商、稅務(wù)等相關(guān)部門聯(lián)系協(xié)調(diào)，健全考核制度，加大政策宣傳，優(yōu)化經(jīng)辦服務(wù)，合力推動農(nóng)民工參加工傷保險。督促用人單位嚴(yán)格按照《勞動合同法》與農(nóng)民工簽訂勞動合同，減少不簽合同、不參保等違法現(xiàn)象的發(fā)生。從發(fā)生工傷的行業(yè)來看，建筑、裝卸搬運、加工制造等勞動密集型高危行業(yè)發(fā)生工傷事故率較高，因此各省份應(yīng)大力推進(jìn)這些行業(yè)農(nóng)民工的參保工作，將尚未參保的各類礦山、建筑施工企業(yè)納入工傷保險。同時繼續(xù)推進(jìn)商貿(mào)、餐飲、住宿和家政服務(wù)等服務(wù)企業(yè)的農(nóng)民工參保工作，加大有雇工的個體工商戶參加工傷保險的力度。通過專項檢查，調(diào)查各單位農(nóng)民工參加工傷保險的情況，盡快為未參加者辦理繳費參保。對一些不與農(nóng)民工簽訂勞動合同、不給農(nóng)民工參加工傷保險、發(fā)生工傷后不承擔(dān)醫(yī)療費、不賠償?shù)挠萌藛挝?，將其違法行為作為不良記錄存入其誠信檔案，在單位資質(zhì)認(rèn)定、招投標(biāo)、行政許可、銀行貸款等方面給予相應(yīng)制約。值得推廣的經(jīng)驗是河北省為企業(yè)建立了參保登記與稅務(wù)登記、工商登記的定期比對制度，以及不同險種之間的信息比對制度，從而督促應(yīng)保未保人群和單位依法參保登記。今年將重點推進(jìn)中小微企業(yè)、雇工的個體工商戶、非公有制經(jīng)濟等組織和靈活就業(yè)的農(nóng)民工參加工傷保險。

2、大力提升工傷保險管理的規(guī)范化，力爭及時賠付

利用部際“工傷保險部門協(xié)調(diào)機制”工作平臺，加強政策研究，編纂?yún)⒖夹园咐?，指?dǎo)各地實踐工作。各地應(yīng)積極創(chuàng)造條件，建立工傷保險部門協(xié)調(diào)機制，加強對工傷認(rèn)定重點難點問題的研究，提高工傷認(rèn)定的質(zhì)量和時效。實現(xiàn)工傷認(rèn)定、勞動能力鑒定、工傷保險經(jīng)辦業(yè)務(wù)間的功能銜接和信息共享。進(jìn)一步提高工傷保險聯(lián)網(wǎng)上報數(shù)據(jù)的質(zhì)量，推行工傷認(rèn)定、勞動能力鑒定網(wǎng)上申請管理服務(wù)模式。各級勞動保障部門要加大對農(nóng)民工參加工傷保險的宣傳和督促檢查力度，積極為農(nóng)民工提供咨詢服務(wù)，促使農(nóng)民工參加工傷保險，并完善農(nóng)民工在不同地區(qū)之間的關(guān)系轉(zhuǎn)移和工作續(xù)接機制，使其不因工作流動而難以享受工傷保險待遇。適當(dāng)定期或不定期展開工傷保險宣傳活動也有利于推廣該保險制度。例如，2013年4月下旬寧夏、銀川市人社部門聯(lián)合開展了工傷保險政策法規(guī)宣傳周活動。工作人員在銀川市人流集中的場所設(shè)宣傳點，發(fā)放材料，解答群眾咨詢;有的則直接到企業(yè)中為農(nóng)民工提供面對面幫助。最多的一天全區(qū)人社系統(tǒng)共出動宣傳人員800多人，發(fā)放各類宣傳資料3萬多份，解答群眾咨詢2000人次，效果十分明顯。北京、上海、黑龍江和廣西等省份也開展了類似的宣傳活動。又如，2012年8月河南省基本已實現(xiàn)了網(wǎng)上查看工傷保險檔案。工作人員可以隨時查閱100多萬名參保人員的檔案信息，700多家參保單位可在網(wǎng)上借閱本單位電子檔案，參保人員也能通過查尋機輸入身份證號碼，查看自己的檔案信息。要認(rèn)真做好工傷認(rèn)定、勞動能力鑒定工作，對侵害農(nóng)民工工傷保險權(quán)益的行為進(jìn)行嚴(yán)肅查處，切實保障農(nóng)民工的合法權(quán)益。為了工傷農(nóng)民工能得到及時救治與保障，可以采取以下措施:第一，建立工傷保險案例數(shù)據(jù)庫，對同類型的勞動以及工傷保險爭議案件進(jìn)行模塊化處理。第二，應(yīng)該由工傷保險機構(gòu)先行給付工傷保險待遇，繼而取得代位求償權(quán)，就給付金額向加害人追索賠償。目前工傷保險覆蓋率極高的德國和日本都是實行先行賠付制度，在德國，工傷事故發(fā)生之后不考慮雇主是否向同業(yè)公會繳納了工傷保險費，傷殘人員或遺屬都可以享受工傷保險待遇。在日本，如果工人在未繳納保險費期間發(fā)生了工傷，工傷保險基金一方面支付給員工保險金，另一方面向雇主征收同額或部分“特別費用”。第三，對建筑行業(yè)試行相關(guān)創(chuàng)新舉措。建筑業(yè)的農(nóng)民工流動性特別大，建筑工程層層轉(zhuǎn)包，農(nóng)民工權(quán)益難以維護?？梢圆扇∫怨こ添椖繛閱挝唬瑢嵭胁挥嬅筒挥嬋藬?shù)方式，直接根據(jù)建筑工程總價，按一定的比例一次性繳納工傷保險費，建設(shè)主管部門和社會保險經(jīng)辦機構(gòu)配合，把參加工傷保險作為企業(yè)申辦施工許可證和安全監(jiān)督手續(xù)的前置條件。如果企業(yè)沒有辦好工傷保險，就不得開工建設(shè)。

3、創(chuàng)建預(yù)防、補償與康復(fù)“三位一體”的工傷保險制度體系

三位一體的工傷保險制度已經(jīng)是法制國家的主導(dǎo)理念，例如新西蘭進(jìn)一步將工傷預(yù)防與康復(fù)的重要性置于賠償之前。根據(jù)國際勞工組織預(yù)測，每年大約234萬人死于工傷事故和職業(yè)病。從全球角度來看，每年大約發(fā)生1.6億個新職業(yè)病案例。只要職業(yè)病導(dǎo)致工作能力下降，它就會成為社會保障體系的一大挑戰(zhàn)。調(diào)查表明，非致命工作場所事故發(fā)生率(包括接觸致癌物、石棉和二氧化硅等)正處于不斷上升趨勢。因此獲得工傷保險支付的被保險人需要進(jìn)行相應(yīng)的體檢，并組織對職業(yè)病工人的持續(xù)跟蹤，通過扣減工傷保險費率提供獎勵，以便激發(fā)雇主采取預(yù)防措施的積極性［8］。工傷預(yù)防方面，我國需要監(jiān)督用人單位加大資金投入力度，改善勞動條件，完善必要的防護措施，減少工傷事故發(fā)生。強化農(nóng)民工維權(quán)意識，通過各種手段，強化農(nóng)民工技能和安全培訓(xùn)工作，以優(yōu)化農(nóng)民工發(fā)生工傷事故后證據(jù)收集、工傷賠償程序為重點，提高農(nóng)民工安全防范和維權(quán)意識。近年來，甘肅大力推進(jìn)職業(yè)病防治工作，以農(nóng)民工為重點保護對象，加大對采礦、化工、水泥生產(chǎn)企業(yè)等重點行業(yè)的職業(yè)衛(wèi)生檢查力度，嚴(yán)肅查處了一批違法違規(guī)企業(yè)，職業(yè)病發(fā)生率得到了有效遏制。在推進(jìn)職業(yè)病防治工作下鄉(xiāng)鎮(zhèn)、進(jìn)社區(qū)的過程中，甘肅省衛(wèi)生、安監(jiān)、人社等部門將農(nóng)民工群體作為工作重點，除了對農(nóng)民工進(jìn)行職業(yè)病防治知識宣傳外，還要求用工企業(yè)定期對其進(jìn)行體檢，并建立健康檔案。預(yù)防措施做得越好，越能減少工傷事故，從而降低保險賠償率。工傷康復(fù)方面，我國應(yīng)加強對該工作的規(guī)范化管理。盡量著力于消除或者緩解工傷對農(nóng)民工工作能力和社會生活的影響，逐步建立和完善醫(yī)療康復(fù)、職業(yè)康復(fù)和社會康復(fù)三位一體的工傷康復(fù)體系［10］。各省份人社部要制定切實可行的康復(fù)管理辦法和評估辦法，細(xì)化與康復(fù)機構(gòu)簽訂的協(xié)議內(nèi)容，探索工傷康復(fù)費用結(jié)算方式，確保工傷保險基金順暢與安全運行。各地可以探索選擇適合農(nóng)民工工傷康復(fù)制度的運作模式:有的城市(如廣州、南昌)采取政府直接興建工傷康復(fù)專門機構(gòu)的模式;有的城市(如烏魯木齊、肇慶和鄭州)則利用社會資源合作興辦工傷康復(fù)機構(gòu);而北京、深圳等地則委托醫(yī)療機構(gòu)提供醫(yī)療康復(fù)服務(wù)。

4、推進(jìn)工傷保險基金省級統(tǒng)籌，合理使用基金結(jié)余

我國工傷保險基金統(tǒng)籌層次尚有待持續(xù)提升，統(tǒng)籌層次越高，農(nóng)民工參加該保險的可能性越大。尚未實行省級統(tǒng)籌的地區(qū)要進(jìn)一步完善省級調(diào)劑金制度，加大基金調(diào)劑力度，解決區(qū)域內(nèi)基金收支和結(jié)余不平衡問題。由表1可知，我國工傷保險基金每年收入大大超過支出，基金累計結(jié)余快速增長，可以考慮從中分別提取10%作為預(yù)防工傷事故與職業(yè)病的基金和康復(fù)基金。另外，探索各統(tǒng)籌中心工傷保險基金的投資管理辦法。在注重安全性的前提下，通過債券投資、協(xié)議存款、購買保值型的證券投資基金等方式實現(xiàn)保值增值。

5、實行更科學(xué)的行業(yè)費率和更有效的浮動費率調(diào)整機制

境外可借鑒的先進(jìn)經(jīng)驗中，德國根據(jù)行業(yè)的不同特點設(shè)立了35個行業(yè)工會，根據(jù)風(fēng)險大小設(shè)立了700多個費率等級;類似地，意大利設(shè)立了627個費率等級;日本的工傷保險則按行業(yè)差別劃分為8大產(chǎn)業(yè)，進(jìn)一步細(xì)化為53個行業(yè)，行業(yè)間差別費率最高達(dá)25倍;加拿大的安大略省將其行業(yè)劃分為27個大類，再細(xì)分為109個行業(yè)風(fēng)險類別;我國臺灣則將其行業(yè)劃分為16大類和61小類。工傷保險費率浮動調(diào)整，是以上年度用人單位工傷保險待遇支出與繳納工傷保險費額度的比率，即支繳率這一量化指標(biāo)作為主要依據(jù)。用人單位工傷事故多發(fā)或發(fā)生重大傷亡事故，導(dǎo)致工傷保險待遇支出額超過繳費額，上浮工傷保險費率;未發(fā)生事故，費率則下浮。這有利于促進(jìn)各用工單位重視安全生產(chǎn)，防控工傷事故和職業(yè)病。農(nóng)民工既是我國經(jīng)濟建設(shè)的主力軍，又是社會地位上處于相對弱勢的群體。優(yōu)化我國的工傷保險，以覆蓋更多的農(nóng)民工參與工傷保險，更好的維護其權(quán)益可謂任重道遠(yuǎn)。

作者：童元松單位：蘇州大學(xué)商學(xué)院無錫市廣播電視大學(xué)