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自2004年《工傷保險條例》實施以來，我國工傷保險制度逐漸成熟，覆蓋人群不斷擴(kuò)大，工傷保險待遇水平穩(wěn)步提升。近年來，為了進(jìn)一步提高工傷補償標(biāo)準(zhǔn)，減輕用人單位的工傷負(fù)擔(dān)，國內(nèi)一些地方開始探索建立補充工傷保險制度。補充工傷保險制度在實際運行過程中取得了一定成效，但也存在一些問題，值得研究和探討。

一、補充工傷保險理論分析

補充工傷保險的內(nèi)涵。補充工傷保險一般是指在工傷保險基本保障的基礎(chǔ)上，由用人單位或社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)向商業(yè)保險公司投保的與職業(yè)傷害相關(guān)的保險，其目的是為了進(jìn)一步減輕用人單位的工傷風(fēng)險，提高對勞動者的保障水平。與其他社會保險項目不同，除了提高勞動者保障水平以外，補充工傷保險還可以在保障對象和保障情形上有更多選擇。在保障對象上，補充工傷保險既可以補償用人單位，也可以補償工傷職工。在保障情形上，補充工傷保險可以保持與工傷保險同樣的保障情形，即按照目前《工傷保險條例》規(guī)定的7種工傷認(rèn)定情形和3種視同工傷認(rèn)定情形，在同樣的保障情形下，補充工傷保險的作用是進(jìn)一步加大保障力度。此外，補充工傷保險也可以額外增加其他保障情形，以減少工傷認(rèn)定上的糾紛。比如，補充工傷保險可以覆蓋上下班途中的單方交通事故或者超過48小時的突發(fā)疾病死亡。待條件成熟后，可以將目前工傷認(rèn)定爭議較大的情形納入補充工傷保險保障范圍，并且形成合適的待遇差。補充工傷保險的功能定位。作為多層次工傷保障體系的重要組成部分，工傷保險和補充工傷保險應(yīng)合理界定關(guān)系，充分發(fā)揮各自作用。從功能來看，工傷保險制度是?；荆巧鐣ｋU制度，具有強制性、普惠性，所有法定覆蓋人群均應(yīng)納入?yún)⒈７秶?。補充工傷保險是補充保障，更多的是商業(yè)行為，應(yīng)遵循自愿公平原則，由參保人員自行決定是否參加。工傷保險是基礎(chǔ)，補充工傷保險是在工傷保險基礎(chǔ)上的補充。發(fā)展補充工傷保險，首先要夯實工傷保險基礎(chǔ)。只有工傷保險制度本身不斷完善成熟，建立在工傷保險基礎(chǔ)之上的補充工傷保險才能健康發(fā)展，否則工傷保險制度有重大調(diào)整，就勢必影響補充工傷保險發(fā)展。同時，補充工傷保險應(yīng)是在工傷保險制度全覆蓋基礎(chǔ)上的發(fā)展，否則會造成參保人員和未參保人員之間更大的不公平。

二、各地補充工傷保險的實踐

根據(jù)不完全統(tǒng)計，目前全國至少有10個省30多個城市自行開展了補充工傷保險的試點工作。多個省份在省級工傷保險實施辦法中，明確提出鼓勵用人單位參加補充工傷保險或鼓勵省內(nèi)各地進(jìn)行補充工傷保險試點探索。各地補充工傷保險制度內(nèi)容有相似之處，但也存在一些差異。參保對象。所有自行試點城市均規(guī)定，補充工傷保險的參保基礎(chǔ)是已經(jīng)參加法定工傷保險制度，明確其定位是對工傷保險基本制度的補充?；I資來源。主要分為兩種情況：一種是用人單位自愿參保，由用人單位繳費向商業(yè)保險公司投保，個人不繳費，多數(shù)城市是這種情況，其中部分城市下調(diào)了工傷保險基準(zhǔn)費率，下調(diào)部分可以由用人單位參加補充工傷保險。另一種是用人單位和個人均不繳費，由工傷保險基金向商業(yè)保險公司投保，在用人單位已經(jīng)參加工傷保險制度的情況下，無需再辦理補充工傷保險參保手續(xù)。籌資水平。各地補充工傷保險的籌資水平分為定額和定費率兩種情況。比如，大連市采取定額辦法：一類行業(yè)、二類行業(yè)用人單位每人每月繳費7元；三類行業(yè)、四類行業(yè)、五類行業(yè)用人單位每人每月繳費9元；六類行業(yè)、七類行業(yè)、八類行業(yè)用人單位每人每月繳費11元。有些城市采取按費率繳納。吉安市一、二類行業(yè)按照吉安市上年度在崗職工年平均工資的0.07%繳納，三、四、五、六類行業(yè)按照吉安市上年度在崗職工年平均工資的0.1%繳納，七、八類行業(yè)按照吉安市上年度在崗職工年平均工資的0.13%繳納。保障情形。補充工傷保險是在工傷保險基礎(chǔ)上額外增加保障水平，因此多數(shù)城市補充工傷保險與工傷保險的保障情形是一致的，即經(jīng)過工傷認(rèn)定和勞動能力鑒定后，被保險人首先享受工傷保險的待遇，然后再根據(jù)事先規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)享受補充工傷保險的待遇。但也有些城市不是所有的工傷情形均納入保障范圍，而是排除掉了上下班交通事故和視同工傷的情形。保障項目。從待遇期限來看，補充工傷保險待遇項目都是一次性支出，沒有長期待遇。各地補充工傷保險的受益對象和籌資來源有較大關(guān)系。如果籌資來源是工傷保險基金，則補充工傷保險的受益對象是用人單位和工傷職工，按照《工傷保險條例》的有關(guān)規(guī)定，增加相應(yīng)的待遇水平或減輕用人單位相應(yīng)的支付責(zé)任。比如，廈門市補充工傷保險涵蓋三項待遇，其中一次性工亡補助金和生活完全不能自理的護(hù)理費，直接支付給工傷職工或其家屬，一次性就業(yè)補助金按照支付水平的50%對用人單位進(jìn)行補助。如果籌資來源是由用人單位繳費，則受益對象往往是用人單位。用人單位再根據(jù)自身責(zé)任，向工傷職工支付相應(yīng)的待遇。經(jīng)辦和基金管理方式。所有試點城市的補充工傷保險均由商業(yè)保險公司經(jīng)辦。部分城市商業(yè)保險公司經(jīng)辦補充工傷保險的同時，需要配合工傷管理部門做好事故查勘、醫(yī)療監(jiān)管、工傷預(yù)防等工作。在基金管理模式上主要形成了兩種類型：風(fēng)險保障模式。人社部門主導(dǎo)制度設(shè)計，由商業(yè)保險公司收取保費，承擔(dān)賠付責(zé)任，自負(fù)盈虧，完全采取商業(yè)運作的方式。社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)可以根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和補充工傷保險運行情況，對籌資標(biāo)準(zhǔn)、待遇水平提出調(diào)整意見，政府部門同意后進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整。多數(shù)地方采取的是這種模式。基金管理模式。人社部門建立專門的補充工傷保險基金，交由商業(yè)保險公司管理，對盈余和虧損進(jìn)行控制，盈余過多將返還部分給補充工傷保險基金，虧損過多將雙方按約定方式共同承擔(dān)。

三、現(xiàn)行補充工傷保險存在的主要問題

發(fā)展空間相對有限。我國工傷保險總體保障水平已經(jīng)較高，較好地保障了工傷職工權(quán)益，維護(hù)了社會和諧穩(wěn)定。但工傷保險待遇方面仍存在一些結(jié)構(gòu)問題，突出表現(xiàn)在兩個方面。一是從待遇責(zé)任來看，工傷責(zé)任由工傷保險基金和用人單位共同承擔(dān)。用人單位除了承擔(dān)繳費責(zé)任外，還要承擔(dān)工傷發(fā)生后的經(jīng)濟(jì)責(zé)任。比如，停工留薪期內(nèi)的工資福利及陪護(hù)，由用人單位承擔(dān)。對于5-6級傷殘職工難以安排工作的，用人單位要負(fù)責(zé)發(fā)放傷殘津貼。5-10級傷殘職工解除勞動關(guān)系的，用人單位需要支付一次性就業(yè)補助金。二是從待遇結(jié)構(gòu)來看，我國一次性傷殘補助金、一次性醫(yī)療補助金、一次性工亡補助金三個項目待遇支出占我國工傷保險基金支出比重過大，擠占了其他待遇項目提升空間。尤其是生活護(hù)理費按照三個不同等級支付，標(biāo)準(zhǔn)分別是統(tǒng)籌地區(qū)上年度職工月平均工資的50%、40%和30%，在護(hù)理人工成本不斷上升的情況下，工傷職工生活護(hù)理費偏低，給工傷職工及其家屬造成沉重負(fù)擔(dān)。上述工傷保險待遇問題的存在，正是不少地方開展補充工傷保險制度試點的重要原因。但上述問題均可以在工傷保險制度內(nèi)部得到解決。若工傷保險待遇結(jié)構(gòu)得到優(yōu)化，現(xiàn)行補充工傷保險發(fā)展空間就會受到限制。與工傷保險制度目標(biāo)存在一定沖突。我國已經(jīng)初步建立工傷預(yù)防、待遇補償和工傷康復(fù)“三位一體”的工傷保險制度體系，但三者發(fā)展并不均衡，尤其是工傷預(yù)防和工傷康復(fù)起步較晚，成為制度的薄弱環(huán)節(jié)。目前，工傷預(yù)防主要通過經(jīng)濟(jì)手段促使用人單位來實施。發(fā)生工傷事故后，用人單位的經(jīng)濟(jì)責(zé)任相對較重，既有助于用人單位如實申報，也有助于促使用人單位做好工傷預(yù)防。如果通過政府主導(dǎo)方式建立補充工傷保險，將這部分責(zé)任轉(zhuǎn)嫁給補充工傷保險，在沒有其他配套措施的情況下，有可能導(dǎo)致用人單位在工傷預(yù)防上的懈怠。保障范圍不甚合理。目前多數(shù)地方補充工傷保險的保障情形與工傷保險重合，容易進(jìn)一步激化矛盾。尤其是上下班交通事故和48小時內(nèi)突發(fā)疾病死亡等認(rèn)定情形爭議較大，易引發(fā)行政復(fù)議和行政訴訟，特別是工亡待遇增長較快，能否認(rèn)定為工亡存在著巨大的利益落差，因此補充工傷保險與工傷保險保障情形重合，并非合理做法，未充分發(fā)揮出補充工傷保險“補充”的作用，需要加以改進(jìn)。

四、促進(jìn)補充工傷保險合理發(fā)展的政策建議

構(gòu)建多層次工傷保險是貫徹落實黨的五中全會精神、構(gòu)建多層次社會保障體系的具體體現(xiàn)。建設(shè)完善的多層次工傷保障體系，可以增強廣大勞動者的獲得感、安全感和幸福感，是落實以人民為中心發(fā)展思想的必然要求。促進(jìn)補充工傷保險合理發(fā)展總體思路：一是做好基礎(chǔ)保障，實現(xiàn)“雪中送炭”。進(jìn)一步加大工傷保險參保擴(kuò)面工作力度，實現(xiàn)應(yīng)保盡保。優(yōu)化待遇結(jié)構(gòu)，爭取在制度內(nèi)部解決待遇水平問題。二是合理發(fā)展補充工傷保險，實現(xiàn)“錦上添花”。明確補充工傷保險發(fā)展方向，做好與工傷保險制度的互補作用。三是加強工傷保險與商業(yè)保險機(jī)構(gòu)在經(jīng)辦管理服務(wù)、信息化管理等方面的合作。夯實工傷保險基本面。擴(kuò)大工傷保險覆蓋面既是增進(jìn)民生福祉的重要前提，更是實現(xiàn)工傷保險高質(zhì)量發(fā)展的重要體現(xiàn)。在當(dāng)前階段，要進(jìn)一步推進(jìn)工傷保險參保擴(kuò)面工作，抓好高風(fēng)險行業(yè)和人群參保工作。抓緊制定出臺新業(yè)態(tài)從業(yè)人員職業(yè)傷害保障制度，將保障范圍向所有職業(yè)人群擴(kuò)展。完善工傷保險待遇結(jié)構(gòu)，要堅持以長期保障為主、一次性補償為輔，增加長期保障的項目和待遇水平，減少一次性補償?shù)捻椖亢脱a償標(biāo)準(zhǔn)。對于能夠?qū)崿F(xiàn)長期保障的，應(yīng)當(dāng)盡量長期保障，只有對傷殘程度輕微、不適合長期保障的情形，才實行一次性補償。對于傷殘人員，不能輕易終結(jié)工傷保險關(guān)系，應(yīng)當(dāng)實行工傷醫(yī)療康復(fù)待遇的終生保障。逐步厘清基金和用人單位的責(zé)任分擔(dān)。盡量減輕工傷發(fā)生后用人單位的經(jīng)濟(jì)責(zé)任，充分利用工傷保險浮動費率的方式，使工傷事故率高的用人單位承擔(dān)更高的繳費，保證公平和基金收支平衡。鼓勵地方在補充保障情形方面進(jìn)行探索。地方在補充工傷保險制度建設(shè)方面已經(jīng)取得一些成效，但主要是在待遇水平和保障對象上進(jìn)行補充保障，其發(fā)展基礎(chǔ)不太穩(wěn)固。從有利于工傷保險制度長遠(yuǎn)健康發(fā)展、與工傷保險制度形成互補作用角度，應(yīng)當(dāng)鼓勵地方在補充保障情形方面加強探索。尤其是目前上下班途中受到事故傷害、突發(fā)疾病死亡等情形爭議較大，且這類傷害的發(fā)生存在一定的個人因素，可以考慮將這部分情形中難以認(rèn)定為工傷的，納入補充工傷保險的保障范圍，并形成一定的待遇差，減輕工傷認(rèn)定爭議和糾紛。建議國家有關(guān)部門可以考慮對各地補充工傷保險運行情況進(jìn)行總體調(diào)研評估，總結(jié)其對工傷保險制度的支持作用，適時出臺有關(guān)指導(dǎo)意見，完善相關(guān)制度，指明發(fā)展方向，以促進(jìn)補充工傷保險合理健康發(fā)展，為建設(shè)現(xiàn)代化國家和構(gòu)建多層次保障體系貢獻(xiàn)力量。加強工傷保險與商業(yè)保險經(jīng)辦服務(wù)的合作。未來工傷保險在經(jīng)辦管理服務(wù)和信息化建設(shè)方面，將有大量工作需要做，而商業(yè)保險公司在人力資源、經(jīng)營機(jī)制、數(shù)據(jù)管理等方面較為靈活，且具有優(yōu)勢，因此可以開展多方面合作。不少地方補充工傷保險經(jīng)過多年的運行，商業(yè)保險公司已經(jīng)積累了較為豐富的承辦服務(wù)、風(fēng)險管理和運營經(jīng)驗，保障方案和運營模式各地均有一定特色。在補充工傷保險、職業(yè)傷害保障制度、工傷認(rèn)定調(diào)查等諸多方面，工傷保險部門均可加強與商保公司的合作，充分借助其優(yōu)勢，提升服務(wù)質(zhì)量和水平。

作者:公羽休 單位:中國勞動和社會保障科學(xué)研究院