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一、事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革試點方案存在問題及優(yōu)化

2008年國務院出臺的《試點方案》參照企業(yè)職工“統(tǒng)賬結(jié)合”模式推動事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度朝著更加公平可持續(xù)方向邁進。然而，試點省份的改革鮮有取得實質(zhì)性進展。從財政可持續(xù)角度來看，主要存在三個方面的問題。

第一，以分類改革為基礎，財政減負問題難以解決。根據(jù)《試點方案》，此次事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革的對象僅僅針對分類改革后從事公益服務類事業(yè)單位及其工作人員，而行政類事業(yè)單位人員養(yǎng)老保險“參公執(zhí)行”，經(jīng)營類事業(yè)單位人員的養(yǎng)老保險并入企業(yè)職工養(yǎng)老保險。也就是說，此次試點改革，財政不用支付那些經(jīng)營服務類事業(yè)單位人員的養(yǎng)老金，但行政類以及公益服務類事業(yè)單位人員所產(chǎn)生的養(yǎng)老金財政負擔問題仍然沒有解決，這部分群體依然享有不繳費就可以領取養(yǎng)老金的特權。不僅如此，行政類事業(yè)單位人員“參公執(zhí)行”后將獲得高于原有標準的退休金，這無疑又增加了財政支出負擔。數(shù)據(jù)顯示，截至2008年，公務員退休人員每年養(yǎng)老金支出大約700億元，均由財政全額撥款，加上機關公務員養(yǎng)老金調(diào)整任意性強、增長幅度大等因素，他們的養(yǎng)老金負擔對財政可持續(xù)能力帶來了更大困難。

第二，“統(tǒng)賬結(jié)合”改革模式，以養(yǎng)老金替代率下降為代價換取財政壓力的減輕。此次《試點方案》參照企業(yè)職工“統(tǒng)賬結(jié)合”模式，個人繳費及待遇計發(fā)辦法均參照企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險辦法，此舉意在促進兩種養(yǎng)老保險制度的整合，在一定程度上可以減輕部分財政負擔，但將導致事業(yè)單位人員養(yǎng)老金待遇水平的下降，在沒有改革公務員養(yǎng)老制度情形下進行這樣的試點改革，其公平性廣遭質(zhì)疑。實際上，城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老金替代率不斷下滑，已經(jīng)“由1997年的76%下降到2009年的47%”。經(jīng)過測算，如果按照《試點方案》，事業(yè)單位人員養(yǎng)老金總和替代率一般只有改革前的一半左右，如果沒有職業(yè)年金作為補充，這樣的改革只會降低事業(yè)單位人員的養(yǎng)老金待遇。這種以降低養(yǎng)老金待遇水平為代價緩解財政支付壓力的《試點方案》必然遭到人們的強烈反對。

第三，繳費基數(shù)不清晰導致各地繳費基數(shù)不統(tǒng)一，未能有效降低財政負擔。按照《試點方案》，事業(yè)單位人員基本養(yǎng)老保險費按照權利與義務相統(tǒng)一原則由單位和個人共同負擔。其中，單位繳納基本養(yǎng)老保險費比例一般不超過單位工資總額的20%，個人則按照繳費工資的8%建立個人賬戶。但事業(yè)單位人員工資由職務工資和津貼兩部分組成，而《試點方案》并沒有明確繳費基數(shù)是按照基本工資、工資總額還是城鎮(zhèn)職工社會平均工資或者事業(yè)單位人員平均工資等執(zhí)行，這種含混不清的表述導致各地繳費基數(shù)自行設定。如果都按照基本工資為繳費基數(shù)勢必拉低個人養(yǎng)老金待遇水平，反過來，如果以全額工資為繳費基數(shù)甚至按照全額工資的300%作為繳費基數(shù)又會徒增財政支付壓力。上述情況表明，以減輕財政負擔、增進制度公平為導向的《試點方案》并不能實現(xiàn)這些政策目標。這就需要我們對現(xiàn)行的《試點方案》加以完善，形成一套既能保障事業(yè)單位人員養(yǎng)老金權益又能減輕財政負擔、更加合理可行的事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革方案。首先，公平理應是《試點方案》的靈魂，也是事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革的價值前提與政策目標。這樣的公平要求《試點方案》從三個方面加以完善：一方面，它體現(xiàn)為義務公平，要將改革對象擴大至所有事業(yè)單位人員，又要逐步擴展到公務員，要求所有人員進行繳費，只有讓所有人員都履行繳費義務，才能夠避免養(yǎng)老保險體系是否繳費問題上的碎片化，在增強機關事業(yè)單位人員繳費義務觀念的同時減輕財政支出總額；另一方面，它體現(xiàn)為權力公平，通過設置補充養(yǎng)老保險，建立“基本養(yǎng)老保險+職業(yè)年金”模式保證這類人員的養(yǎng)老金權益基本上不受損害。同時，它體現(xiàn)為群體間公平，通過調(diào)整養(yǎng)老金計發(fā)辦法、延遲退休年齡等保證事業(yè)、機關及企業(yè)等三類職工之間的退休養(yǎng)老金差距控制在合理的范圍內(nèi)，形成更加合理的養(yǎng)老金待遇關系結(jié)構(gòu)。其次，財政可持續(xù)是《試點方案》的改革核心與真正動因。財政不可持續(xù)，再公平的制度也是空中樓閣。合理的《試點方案》應當在保證公平性基礎上積極開源節(jié)流，減輕事業(yè)單位養(yǎng)老保險財政支出負擔，使財政支出總量以及支出結(jié)構(gòu)進一步優(yōu)化。我們認為，《試點方案》應該采用“基本養(yǎng)老保險+職業(yè)年金”模式，基本養(yǎng)老保險保障事業(yè)單位退休人員的基本生活，職業(yè)年金使這類人員獲得相對體面的生活水準。該制度框架與企業(yè)職工“基本養(yǎng)老保險+企業(yè)年金”設計原理一致，便于企業(yè)職工與事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度的銜接與整合。其中，基本養(yǎng)老金由事業(yè)單位以本單位所有在崗職工上年度月平均工資總額的15%繳費進入社會統(tǒng)籌賬戶，個人按其本人上年度月平均工資總額的8%繳費形成個人賬戶，個人繳費基數(shù)為事業(yè)單位人員社會平均工資的60%~300%。單位再按照本單位所有在崗職工上年度月平均工資總額的8%繳費形成職業(yè)年金，員工個人無須繳納職業(yè)年金。另外，在規(guī)定所有事業(yè)單位人員都繳費的同時采取“老人老辦法，新人新辦法”計發(fā)養(yǎng)老金待遇，已經(jīng)退休的“老人”不需要繳費直接領取養(yǎng)老金；尚未退休的所有“中人”都需要繳費，他們退休時個人及單位繳費部分不退還，但這類人員仍然按照原來的退休辦法計發(fā)退休金；設定改革期限后參加工作的“新人”基礎養(yǎng)老金計發(fā)標準按照當?shù)馗黝惵毠ど夏甓壬鐣骄べY和本人指數(shù)化月平均繳費工資的均值為基數(shù)，繳費滿一年發(fā)給1%，個人賬戶計發(fā)辦法按照職工退休時個人賬戶總額除以相應的計發(fā)月數(shù)，職業(yè)年金也參照個人賬戶辦法進行。為了有效地使用人力資源，鼓勵這類人員適當延長退休年齡至65周歲，以便也能夠緩解養(yǎng)老金支出壓力。

二、事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革

試點方案優(yōu)化的驗證養(yǎng)老保險長期財務平衡是檢驗《試點方案》科學性和合理性的關鍵。因此，我們將對完善后的事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革方案財政可持續(xù)進行測算，計算未來一段時期內(nèi)完善后的事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革方案財政支出情況。首先，我們將《試點方案》財政可持續(xù)進行操作化，采用事業(yè)單位養(yǎng)老保險財政支出總量這個指標來測量財政可持續(xù)情況。通過比較老辦法、國務院2008年的《試點方案》以及本文完善后的改革方案（以下簡稱“完善方案”），分析事業(yè)單位養(yǎng)老保險財政支出總量變化情況來說明“完善方案”在促進財政可持續(xù)方面具有明顯的優(yōu)越性。其次，我們采用了聯(lián)合國“世界人口發(fā)展前景預測”有關2050年前中國人口總量、65歲以上人口占總?cè)丝诒壤?，根?jù)2000—2008年事業(yè)單位在崗職工人數(shù)與全國人口總數(shù)得到事業(yè)單位在崗職工人數(shù)占總?cè)丝跀?shù)的比重穩(wěn)定在2.05%~2.19%之間，事業(yè)單位在崗職工數(shù)占全國總?cè)丝诒戎夭▌硬淮?。因此，本文假定事業(yè)單位在崗職工數(shù)占全國總?cè)丝诒戎胤€(wěn)定為2.11%。同時假定事業(yè)單位老年人口所占比例與老年人口占全國總?cè)丝谀挲g結(jié)構(gòu)比例大致相當。關于每年事業(yè)單位新進職工數(shù)預測，我們依據(jù)2000—2008年間事業(yè)單位在崗職工總數(shù)情況測算事業(yè)單位每年新進人員比例平均為1.03%。因此，我們設定事業(yè)單位每年新進職工總數(shù)占在崗職工總數(shù)的比例恒定為1%?！巴晟品桨浮钡摹爸腥恕痹谙鄳攴莸娜丝诳倲?shù)由基期“中人”總數(shù)減去新增離退休人數(shù)以及死亡人數(shù)而得。最終得到以下相關人口數(shù)據(jù)再次，分別計算老辦法、2008年《試點方案》以及“完善方案”實施后事業(yè)單位養(yǎng)老保險財政支出的總量。其中，老辦法情況下每年事業(yè)單位養(yǎng)老保險財政支出總量=當年事業(yè)單位離退休人數(shù)×基期事業(yè)單位在崗職工平均工資×（1+每年社平工資平均增長率）（當年年份-基期年份）×事業(yè)單位平均養(yǎng)老金替代率×事業(yè)單位養(yǎng)老保險財政負擔比例；“完善方案”中每年事業(yè)單位養(yǎng)老保險財政支出由當年“老人”退休金、“新人”基本養(yǎng)老保險單位繳費部分支出以及“新人”職業(yè)年金單位繳費部分支出等三部分組成。

作者：高和榮張愛敏單位：廈門大學