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編者按：本論文主要從轉(zhuǎn)移支付方式的比較；我國轉(zhuǎn)移支付方式的選擇；縱橫交叉轉(zhuǎn)移支付的實施等進行講述，包括了縱向轉(zhuǎn)移支付、橫向轉(zhuǎn)移支付、縱橫交叉轉(zhuǎn)移支付、中央政府財力緊張，具有橫向轉(zhuǎn)移支付的要求、地區(qū)財力差距大，具有橫向轉(zhuǎn)移支付的能力、社會經(jīng)濟制度和文化傳統(tǒng)，具有橫向轉(zhuǎn)移支付的可能等，具體資料請見：

政府間轉(zhuǎn)移支付制度，是分級財政管理體制的重要組成部分，是處理中央政府與地方政府及地方政府之間的財政分配關(guān)系，實現(xiàn)財力均衡的基本手段。而選擇何種轉(zhuǎn)移支付方式，在很大程度上決定著一個國家轉(zhuǎn)移支付制度的效率與公平。因而就顯得尤為重要。我國自1994年開始實行分稅制財政管理體制，建立了政府間轉(zhuǎn)移支付制度。但由于我國正處于由計劃經(jīng)濟體制向社會主義市場經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)軌時期，財政管理體制不可避免地帶有過渡性，致使我國剛剛建立的政府間轉(zhuǎn)移支付制度尚不夠科學(xué)與規(guī)范，突出的問題是轉(zhuǎn)移支付的方式單一，渠道狹窄；轉(zhuǎn)移支付制度的透明度低，效率不高。因此，借鑒市場經(jīng)濟發(fā)達(dá)國家的成功經(jīng)驗與作法，結(jié)合我國的國情特點，選擇合適的轉(zhuǎn)移支付方式，提高轉(zhuǎn)移支付制度的公平與效率，是擺在我們面前的迫切任務(wù)。

一、轉(zhuǎn)移支付方式的比較

我們所說的轉(zhuǎn)移支付方式，是按轉(zhuǎn)移支付的資金在轉(zhuǎn)移者與接受者之間的支付方向劃分的。各個國家根據(jù)其財政資源分布狀況及實現(xiàn)財力均衡目標(biāo)的要求，確定不同的轉(zhuǎn)移支付方式，從目前看，各國采用的轉(zhuǎn)移支付方式主要有：

（一）縱向轉(zhuǎn)移支付。

縱向轉(zhuǎn)移支付，也稱“父子資助式”，是上下級政府之間的轉(zhuǎn)移，即單一的自上而下的縱向財政平衡。這種方式是中央政府在既定的財政體制下，把地方財政收入的一部分集中起來，再根據(jù)各地方財政收支平衡狀況和財力均衡目標(biāo)的需要，把集中起來的部分財政收入數(shù)量不等地再分配給各地方，以彌補地方財政收支差額，緩解地區(qū)財力差距，達(dá)到均衡地方財力的目的。目前，世界上多數(shù)國家的轉(zhuǎn)移支付均采用這種方式，當(dāng)前我國也是采用這種方式實施轉(zhuǎn)移支付的。在我國傳統(tǒng)的財政體制中，沒有轉(zhuǎn)移支付的形式，但并不否定我國財政資金的實際運行中有轉(zhuǎn)移支付的活動。比如，在統(tǒng)收統(tǒng)支體制下中央政府對地方政府大量的專項撥款，在“劃分收支、分級包干”體制下，支出基數(shù)大于收入基數(shù)的地區(qū)，中央政府每年按照兩個基數(shù)的差額給予地方政府的補助，即“體制補助”都屬于中央政府的轉(zhuǎn)移支付，而且都是采用縱向轉(zhuǎn)移支付的方式。

這種方式的特點是：①由于采用自上而下的補助方式，中央政府掌握較大的主動權(quán)，對轉(zhuǎn)移支付的范圍、規(guī)模、項目、用途較有彈性，中央政府可以根據(jù)自身的財政狀況及宏觀調(diào)控目標(biāo)進行調(diào)整。這有利于貫徹中央政府的意圖，實施宏觀調(diào)控，也有利于對轉(zhuǎn)移支付的控制；②由于是中央政府直接出資補助，地方政府只是按既定的財政體制完成收入上交任務(wù)，因而富裕地區(qū)的負(fù)擔(dān)感不直接、不明顯，這就有利于轉(zhuǎn)移支付資金的正常運轉(zhuǎn)和轉(zhuǎn)移支付的順利實現(xiàn)；③完全依靠中央政府完成數(shù)額巨大的轉(zhuǎn)移支付，加重了中央政府的財力負(fù)擔(dān)。同時，由于中央政府集中財力過大，不僅組織收入工作難度較大，而且難以避免人為因素的非正常影響，轉(zhuǎn)移支付的透明度較低，效率不高。

（二）橫向轉(zhuǎn)移支付。

橫向轉(zhuǎn)移支付，也稱“兄弟互助式”，是同級的各地方政府之間的橫向財政平衡。這種方式是在既定的財政體制下，同級的各地方政府之間的互相轉(zhuǎn)移，一般是財力富裕地區(qū)向財力不足地區(qū)的轉(zhuǎn)移，以達(dá)到地區(qū)間互相支援，縮小地區(qū)差距，均衡財力的目的。這種方式一般是縱向轉(zhuǎn)移支付的補充，單一采用這種方式的國家還沒有。

這種方式的特點是：①由于是不同地區(qū)之間的直接轉(zhuǎn)移，具有明顯的社會補助、民族扶持的特征，需要具有良好的民族感情、社會環(huán)境和經(jīng)濟條件，否則難以實施；②由于是不同地區(qū)之間的直接轉(zhuǎn)移，資金來源于財力富裕地區(qū)，這就大大減輕了中央政府的財政壓力。而且轉(zhuǎn)移支付的透明度高，轉(zhuǎn)移支付的數(shù)量、來源、去向，誰轉(zhuǎn)出、誰受益都非常清楚明了，并且轉(zhuǎn)移支付資金運轉(zhuǎn)減少了中間環(huán)節(jié)，資金到位快，受益地區(qū)可以根據(jù)本地需要靈活安排使用，轉(zhuǎn)移支付的效率也高；③這種方式的技術(shù)要求比較高，操作手段比較復(fù)雜，地區(qū)均等化程度不易把握。而且富裕地區(qū)和貧困地區(qū)的財力平衡關(guān)系協(xié)調(diào)有一定難度。

（三）縱橫交叉轉(zhuǎn)移支付。

縱橫交叉轉(zhuǎn)移支付，也稱“混合式”，即以縱向轉(zhuǎn)移支付為主，橫向轉(zhuǎn)移支付為輔，縱橫交叉，相互配合。這種轉(zhuǎn)移支付方式，要求政府間的轉(zhuǎn)移支付，要通過完善的法律形式，建立科學(xué)、規(guī)范、穩(wěn)定的財政管理體制。對于不同地區(qū)間財政能力的差額，要按照財力均等化原則，首先由中央政府通過特定手段進行縱向的轉(zhuǎn)移支付，然后由中央政府組織各地區(qū)政府間進行直接的橫向轉(zhuǎn)移支付。其中，縱向的轉(zhuǎn)移支出由中央政府直接安排，轉(zhuǎn)移支付資金的使用側(cè)重于貫徹國家經(jīng)濟政策，實現(xiàn)中央政府的宏觀調(diào)控目標(biāo)。橫向的轉(zhuǎn)移支付由不同地區(qū)政府直接進行。由財力富裕地區(qū)向財力貧困地區(qū)轉(zhuǎn)移。轉(zhuǎn)移支付資金的使用主要用于彌補經(jīng)濟落后地區(qū)的財政開支不足，縮小地區(qū)財政差距，實現(xiàn)財力均等化。

縱橫交叉的轉(zhuǎn)移支付方式，除了綜合以上兩種單向轉(zhuǎn)移支付方式的優(yōu)點外，其最大的特點是能夠發(fā)揮中央政府與地方政府、財力轉(zhuǎn)出地區(qū)和財力轉(zhuǎn)入地區(qū)兩個方面的積極性與主動性。中央政府的縱向轉(zhuǎn)移支付，既體現(xiàn)了中央政府的意圖與權(quán)威，又調(diào)動了地方政府積極配合、合理調(diào)度、有效使用轉(zhuǎn)移支付資金的積極性。地方政府間的橫向轉(zhuǎn)移支付，既減輕了中央政府的財政壓力，又使財力轉(zhuǎn)出地區(qū)與財力轉(zhuǎn)入地區(qū)直接見面，形成了直接的受授關(guān)系。更能發(fā)揮轉(zhuǎn)出地區(qū)和轉(zhuǎn)入地區(qū)各自的優(yōu)勢，使轉(zhuǎn)移支付的效果更明顯。

但這種轉(zhuǎn)移支付方式的技術(shù)要求高，操作比較復(fù)雜，需要具有詳實準(zhǔn)確的統(tǒng)計分析資料、科學(xué)規(guī)范的管理體制和嚴(yán)密高效的運作系統(tǒng)，而且要求有良好的社會、經(jīng)濟環(huán)境做保障。

二、我國轉(zhuǎn)移支付方式的選擇

在我國過去的財政管理體制中，一直沒有建立轉(zhuǎn)移支付制度，中央政府與地方政府及地方政府之間的財政分配關(guān)系，都是靠中央對地方的“補助”平衡的。1994年實施分稅制的財政管理體制后，雖然建立了轉(zhuǎn)移支付制度，卻是通過中央對地方的“稅收返還”實現(xiàn)的，既不規(guī)范，也不科學(xué)。但中央對地方的“補助”和中央對地方的“稅收返還”，實質(zhì)上都是中央政府對地方政府的縱向轉(zhuǎn)移支付。因此，這種縱向的轉(zhuǎn)移支付方式，在我國已經(jīng)有了一段歷史過程，也易于為各方所接受，就理所當(dāng)然地被延續(xù)下來。但是，我們應(yīng)當(dāng)看到，我國國情的復(fù)雜性、地區(qū)間財力分配的差異性及單純依靠中央補助的局限性，已明顯不適應(yīng)規(guī)范的分級分稅制財政管理體制的需要，也大大地降低了轉(zhuǎn)移支付制度的公平與效率。所以，在建設(shè)科學(xué)規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度時，我們應(yīng)當(dāng)重新選擇適合我國國情的轉(zhuǎn)移支付方式。在這方面，可以學(xué)習(xí)和借鑒德國的成功經(jīng)驗，即實行縱向轉(zhuǎn)移支付為主，橫向轉(zhuǎn)移支付為輔，縱橫交叉的轉(zhuǎn)移支付方式。這是因為：

1.中央政府財力緊張，具有橫向轉(zhuǎn)移支付的要求。改革開放以來，由于財政體制的原因，使中央政府財力處于非常困難的境地，已連續(xù)多年出現(xiàn)高額財政赤字，不得不靠發(fā)行國債維持，造成中央財政債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重，國債依存度已超過50％。相對而言，地方政府財政狀況要好于中央，一些地方財政還有結(jié)余。在這種情況下，如果繼續(xù)單純依靠中央政府的縱向轉(zhuǎn)移平衡地方財政差額，不僅將加劇中央政府的財力緊張狀況，而且也是難以做到的。因此，需要通過地方政府間的橫向轉(zhuǎn)移支付作為補充，既可均衡地方財力，又可減輕中央政府的壓力。

2.地區(qū)財力差距大，具有橫向轉(zhuǎn)移支付的能力。我國地域遼闊，人口眾多，各地自然條件差距很大。由于受歷史和現(xiàn)實的條件制約，地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展很不平衡，財政收支水平不同，地區(qū)財力極不均衡且差額較大。據(jù)資料分析，我國1996年人均財政收入（扣除債務(wù)收入）近600元，而低于全國人均水平的省份有二十多個，人均財政收入最高的上海市為1976.6元，人均財政收入最低的貴州省僅為139.1元，上海為貴州的14.2倍。從財力自給能力系數(shù)看，上海為578％，北京為366％，而西藏為33％，貴州為40％。這表明我國地區(qū)間的財力差距大，涉及范圍廣，具備地區(qū)間橫向轉(zhuǎn)移支付的條件，富裕地區(qū)有可能也有能力向貧困地區(qū)轉(zhuǎn)移財力。

3.社會經(jīng)濟制度和文化傳統(tǒng)，具有橫向轉(zhuǎn)移支付的可能。我國是以生產(chǎn)資料公有制為主體的社會主義國家，全國實行統(tǒng)一的國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃，各地區(qū)的根本利益是一致的。中華民族是一個統(tǒng)一和睦的大家庭，具有扶貧濟困的優(yōu)良傳統(tǒng)。我國過去雖沒有直接的橫向轉(zhuǎn)移支付方式，但各地區(qū)之間人力及物力方面的交流、抗害救災(zāi)時的支援、經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)對經(jīng)濟不發(fā)達(dá)地區(qū)的對口扶持等形式，雖不明確、不固定、不規(guī)范，但實質(zhì)上也是不同地區(qū)間的橫向轉(zhuǎn)移支付，而且取得了良好的經(jīng)濟和社會效益。這表明，有統(tǒng)一的社會經(jīng)濟制度和優(yōu)良的文化傳統(tǒng)做保障，在我國實行地區(qū)間的橫向轉(zhuǎn)移支付是完全有可能的。因此，我們可以而且有條件選擇縱向轉(zhuǎn)移為主，橫向轉(zhuǎn)移為輔，縱橫交叉的轉(zhuǎn)移支付方式。

三、縱橫交叉轉(zhuǎn)移支付的實施

政府間轉(zhuǎn)移支付制度，作為國家財政管理體制的重要組成部分，必然要受到生產(chǎn)力發(fā)展水平和市場經(jīng)濟體制的制約。同時作為一項技術(shù)要求很高的操作手段，它又要受到技術(shù)條件等客觀環(huán)境的限制。我國正處于社會主義初級階段，生產(chǎn)力發(fā)展水平還不高，社會主義市場經(jīng)濟體制才剛剛建立，正處于計劃經(jīng)濟體制向社會主義市場經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)軌時期，分級分稅制財政管理體制也是剛剛起步，尚未規(guī)范及穩(wěn)定。因此，科學(xué)規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度的建立及轉(zhuǎn)移支付方式的選擇確定，都不可能是一蹴而就，而應(yīng)是階段漸進式的，其建立與發(fā)展，應(yīng)與我國社會生產(chǎn)力發(fā)展水平相適應(yīng)，與我國社會主義市場經(jīng)濟體制的建立速度相合拍，與我國分級分稅制財政管理體制的逐步完善相配合。為此，我國政府間轉(zhuǎn)移支付制度的建立和轉(zhuǎn)移支付方式的選擇，可以采取分步實施戰(zhàn)略。

第一步：在“九五”時期（2000年前），在計劃經(jīng)濟向社會主義市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)軌時期，繼續(xù)實行現(xiàn)行過渡性的轉(zhuǎn)移支付辦法，但要逐年縮減稅收返還的規(guī)模，逐年加大轉(zhuǎn)移支付的數(shù)量，并從技術(shù)上為建立規(guī)范化的轉(zhuǎn)移支付制度做好準(zhǔn)備。

第二步：在“十五”至“十一五”時期（2001—2010年），我國已經(jīng)初步建成社會主義市場經(jīng)濟體制，分級分稅制財政管理體制也已基本形成。這一階段，要逐步取消非規(guī)范性的各種“補助”和“稅收返還”，建立起科學(xué)規(guī)范的政府間轉(zhuǎn)移支付制度。中央政府與地方政府及地方政府間的財政平衡關(guān)系，完全通過政府間轉(zhuǎn)移支付渠道解決。轉(zhuǎn)移支付的方式主要依靠中央政府對地方政府的縱向轉(zhuǎn)移，在“十一五”期間，可以選擇部分省區(qū)進行地區(qū)間橫向轉(zhuǎn)移支付的試點，以總結(jié)經(jīng)驗，為全面推廣做準(zhǔn)備。

第三步：自“十二五”（2011年）開始，屆時我國已經(jīng)形成了比較完善的社會主義市場經(jīng)濟體制，分級分稅制財政管理體制也已經(jīng)規(guī)范穩(wěn)定，均等化撥款的技術(shù)條件也已經(jīng)成熟。這時，我們將全而實施科學(xué)規(guī)范的政府間轉(zhuǎn)移支付制度，轉(zhuǎn)移支付的方式將采取縱向轉(zhuǎn)移支付為主、橫向轉(zhuǎn)移支付為輔，縱橫交叉的轉(zhuǎn)移支付方式。