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[內(nèi)容摘要]：在應(yīng)付突發(fā)危機(jī)的情況下，政府的力量，行政權(quán)的巨大權(quán)威無(wú)疑起著至關(guān)重要的作用，然而這也意味著公民權(quán)利的限制與縮減，從而構(gòu)成對(duì)人權(quán)的極大威脅。因此合理的程序設(shè)計(jì)成為解決問(wèn)題的可行進(jìn)路。本文以此為基點(diǎn)對(duì)行政應(yīng)急程序的基礎(chǔ)理論及程序設(shè)計(jì)等問(wèn)題作了具體詳細(xì)的分析，并提出了自己的初步設(shè)想。

[關(guān)鍵詞]：行政應(yīng)急程序緊急狀態(tài)法治原則效率原則

一、引言

當(dāng)非典肆虐的時(shí)候，當(dāng)洪水突然襲來(lái)的時(shí)候，當(dāng)一次次災(zāi)難意外降臨的時(shí)候，勇敢的人們并未屈服，在中央政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，群策群力，采取了一系列行之有效的措施戰(zhàn)勝這些困難，這不僅是我們的驕傲，也是全人類(lèi)的驕傲。在應(yīng)付這些意外情況中政府行使的權(quán)力乃國(guó)家緊急權(quán)的一類(lèi)，而國(guó)家緊急權(quán)乃是民主立憲國(guó)家為保護(hù)其國(guó)家的生存及維護(hù)現(xiàn)存的立憲秩序，于非常事態(tài)發(fā)生時(shí)所享有的采取暫時(shí)性應(yīng)變措施的國(guó)家權(quán)力。臺(tái)灣學(xué)者林紀(jì)東認(rèn)為：國(guó)家和個(gè)人一樣，平時(shí)固然應(yīng)該接受憲法或法律的嚴(yán)格拘束，但在緊急的時(shí)候，為了維護(hù)國(guó)權(quán)之完整，保護(hù)社會(huì)之秩序或增進(jìn)公共利益之必要,國(guó)家元首可以根據(jù)憲法或法律的授權(quán)，不顧憲法和法律的平時(shí)規(guī)定，為應(yīng)變之措施。恰和個(gè)人在緊急的時(shí)候，可以實(shí)施正當(dāng)防衛(wèi)或緊急避險(xiǎn)一樣，國(guó)家在緊急避險(xiǎn)的時(shí)候，也有不受平時(shí)法制拘束，為應(yīng)變措施的權(quán)力。如國(guó)家元首在戰(zhàn)爭(zhēng)或叛亂發(fā)生時(shí)，宣告戒嚴(yán)；在天然災(zāi)害、瘟疫或財(cái)政經(jīng)濟(jì)上有重大變故時(shí)，頒布緊急命令，為必要之處置，即為行使國(guó)家緊急權(quán)的表現(xiàn)[1].由此可見(jiàn)，在出現(xiàn)緊急情況下，政府的力量，行政權(quán)的巨大權(quán)威無(wú)疑起了至關(guān)重要的作用，但也正是這一異常強(qiáng)大的權(quán)力值得引起我們尤其是法律人的深思。它不僅意味著權(quán)力的集中與擴(kuò)大，也同樣意味著公民權(quán)利的限制與縮減，從而構(gòu)成對(duì)人權(quán)的極大威脅。因此合理的程序設(shè)計(jì)成為解決問(wèn)題的可行進(jìn)路。為了在秩序與自由、權(quán)力與權(quán)利之間尋找合理的界限，防止國(guó)家緊急權(quán)的濫用而造成的受侵，緊急狀態(tài)下的行政應(yīng)急程序值得也必須引起我們的關(guān)注。

二、行政應(yīng)急程序的基本理論問(wèn)題

（一）行政應(yīng)急程序的概念、特點(diǎn)

所謂行政應(yīng)急程序，是指在緊急狀況下，行政主體為了有效的克服危機(jī)，恢復(fù)社會(huì)秩序，維護(hù)公共利益，在行使權(quán)力，承擔(dān)義務(wù)時(shí)所應(yīng)當(dāng)遵循的方法、步驟和時(shí)限等構(gòu)成的一個(gè)特殊的（要求更高或更低的）連續(xù)過(guò)程。行政緊急程序的運(yùn)行必須符合下列幾個(gè)條件：1、緊急狀態(tài)的存在。所謂緊急狀態(tài)，是指突然發(fā)生的嚴(yán)重危及全國(guó)或省、直轄市、自治區(qū)局部地區(qū)的人民生命安全、社會(huì)安全和秩序、國(guó)家安全和制度，不采取特別應(yīng)急法律措施不足以控制和消除社會(huì)危害和威脅的公共安全事件。其實(shí)質(zhì)是一種具有高度危險(xiǎn)性的不合常態(tài)的社會(huì)秩序。2、目的的合理性、正當(dāng)性。行政應(yīng)急程序的運(yùn)行必須是為了有效克服突發(fā)危機(jī)，恢復(fù)社會(huì)秩序、維護(hù)公共利益。目的決定手段，行政應(yīng)急程序目的的合理性對(duì)于避免國(guó)家緊急權(quán)的濫用無(wú)疑也有很大的作用。3、行政主體行使權(quán)力，承擔(dān)義務(wù)的過(guò)程性。行政應(yīng)急程序必須在政府行使國(guó)家緊急權(quán)時(shí)始得運(yùn)行，且須貫穿于國(guó)家緊急權(quán)行使的全過(guò)程。4、程序的特殊要求。這主要指在緊急狀態(tài)下，國(guó)家緊急權(quán)的行使過(guò)程中遵循一些特殊的（要求更高或更低的）行為程序，例如可通過(guò)簡(jiǎn)易程序緊急出臺(tái)某些政令和措施，或?qū)δ承┱詈痛胧┑某雠_(tái)設(shè)置更高的事中或事后審查門(mén)檻。

與常規(guī)狀態(tài)相比，在緊急狀態(tài)下，人們對(duì)于生命、健康、權(quán)利、信息、生活質(zhì)量等等的感受是不一樣的（深層原因是一種人本關(guān)懷、人文關(guān)懷的體現(xiàn)），對(duì)法律秩序和政府服務(wù)的需求也是不一樣的，政府權(quán)力行使的程序要求當(dāng)然也有很大的差別。因此，與常規(guī)狀態(tài)下的行政程序相比，行政應(yīng)急程序具有許多特點(diǎn)。主要特征有五：（1）權(quán)力優(yōu)先性，這是指在緊急狀態(tài)下，與立法、司法等其他國(guó)家權(quán)力相比，與法定的公民權(quán)利相比，行政緊急權(quán)力的運(yùn)行具有某種優(yōu)先性和更大的權(quán)威性，例如可以限制或暫停某些憲定或法定公民權(quán)利的行使；（2）緊急處置性，這是指在緊急狀態(tài)下，即便沒(méi)有針對(duì)某種特殊情況的具體法律規(guī)定，行政機(jī)關(guān)也可按照行政應(yīng)急程序進(jìn)行緊急處置，以防止公共利益和公民權(quán)利受到更大損失；（3）程序簡(jiǎn)易性，這是指在危機(jī)突發(fā)時(shí)，行政權(quán)的行使更要求高效、便捷，而常規(guī)狀態(tài)下的復(fù)雜程序無(wú)法適應(yīng)這種要求，因此行政應(yīng)急程序必須簡(jiǎn)便易行。（4）社會(huì)配合性，行政程序法既包括了行政主體實(shí)施行政行為的程序要求，同樣也規(guī)定了相對(duì)人行為的程序法則，行政應(yīng)急程序也不例外。在緊急狀態(tài)下，有關(guān)組織和個(gè)人有義務(wù)嚴(yán)格按照程序配合行政緊急權(quán)力的行使，并提供各種必要幫助；[2]（5）有效救濟(jì)性，這是指在非緊急狀態(tài)下如果未按照相關(guān)應(yīng)急程序行使國(guó)家緊急權(quán)，那么該行政應(yīng)急行為或無(wú)效或可撤消，如果是嚴(yán)重違反，那么該行為可能根本不成立，如果該行為還造成行政相對(duì)人合法權(quán)益的損害，必須承擔(dān)賠償責(zé)任；而如果國(guó)家緊急權(quán)按行政應(yīng)急程序的要求行使，對(duì)相對(duì)人也可能造成一定的損壞，那么國(guó)家也應(yīng)提供適當(dāng)?shù)木葷?jì)，如相當(dāng)補(bǔ)償、適當(dāng)補(bǔ)償?shù)鹊龋ǖ坏眠`背公平負(fù)擔(dān)的原則）。

（二）行政應(yīng)急程序所應(yīng)遵循的原則

行政應(yīng)急程序作為緊急狀態(tài)下的特殊程序規(guī)則，目標(biāo)在于有效的監(jiān)督和約束國(guó)家緊急權(quán)的，確保其始終在憲政和公共應(yīng)急法制的框架下運(yùn)行，充分保障相對(duì)人的權(quán)利；同時(shí)維護(hù)國(guó)家緊急權(quán)能夠在緊急狀態(tài)之下快速、高效的得以運(yùn)行，從而盡快恢復(fù)社會(huì)秩序。這些目標(biāo)的確立也就要求了行政應(yīng)急程序在規(guī)范化、制度化、法定化的過(guò)程中必須堅(jiān)持以下原則：

1、行政法治原則

行政法治原則的核心是政府依法辦事，政府的活動(dòng)必須符合憲法和法律。其可分解為行政合法性原則、行政合理性原則和行政應(yīng)急性原則三項(xiàng)具體原則。行政應(yīng)急性原則是行政合法性、合理性原則的重要補(bǔ)充，即在“必要”情況下為了國(guó)家利益和社會(huì)公共利益，為了迅速處理突發(fā)事件并減少損失，政府可以運(yùn)用緊急權(quán)力，采取各種有效措施，包括采取必要的對(duì)個(gè)別人正常權(quán)利和利益帶來(lái)某些限制和影響的措施來(lái)應(yīng)對(duì)瘟疫、災(zāi)害、事故等緊急情況。著名的德國(guó)社會(huì)法學(xué)派代表人物耶林曾經(jīng)提出過(guò)這樣一種思想，他認(rèn)為：法律本身不是目的，而是為達(dá)到社會(huì)公共利益所運(yùn)用的手段，行政緊急權(quán)力必須合乎憲法和法律，必須體現(xiàn)法律的目的和精神。行政應(yīng)急程序的規(guī)范化、法定化也正是行政法治原則的最好詮釋。

2、效率原則

從緊急狀態(tài)的特點(diǎn)可以看出，緊急事件的突發(fā)性質(zhì)及其可能帶來(lái)的嚴(yán)重后果，要求政府部門(mén)采取高效、迅捷的對(duì)抗措施來(lái)排危解難。效率原則主要體現(xiàn)在：第一，執(zhí)法程序的快捷性；第二，權(quán)力的集中性。第三、權(quán)力運(yùn)用的高度裁量性。第四，緊急權(quán)的追認(rèn)制度。而這些都需要通過(guò)行政應(yīng)急程序的規(guī)范化、制度化才能最大程度的得以實(shí)現(xiàn)。

3、公民權(quán)利最低限度保障原則

在緊急狀態(tài)時(shí)期，基于維護(hù)公共利益的目的，國(guó)家機(jī)關(guān)行使緊急權(quán)力可以限制公民憲法和法律上的權(quán)利，但是，這種限制不能剝奪個(gè)人的最基本自由和權(quán)利。如人格、人身自由和尊嚴(yán)不受侵犯；不受非法驅(qū)逐和流放；公民資格不得取消；宗教信仰自由應(yīng)得到尊重；語(yǔ)言使用權(quán)不受侵犯；個(gè)人生活和家庭生活得到尊重；允許思想自由；受教育的權(quán)利不受侵犯；不得有罪推定和兩次審判同一犯罪事實(shí)等?！豆駲?quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》第4條第2款規(guī)定，即便是在緊急狀態(tài)時(shí)期，締約國(guó)也不得克減該公約所規(guī)定生命權(quán)，免于酷刑的權(quán)利，不得為奴或強(qiáng)迫勞役的權(quán)利，不受溯及既往的刑法追溯的權(quán)利，法律人格得到承認(rèn)的權(quán)利以及思想、良心、宗教和信仰自由等。

4、緊急行為目的之公益性原則

實(shí)施緊急狀態(tài)通常會(huì)中止正常的憲法和法律秩序，限制公民憲法和法律上的權(quán)利，因此，緊急狀態(tài)時(shí)期，國(guó)家機(jī)關(guān)行使緊急權(quán)力必須要具有明確的公共利益的目的。如果缺少明確的公共利益，那么，國(guó)家機(jī)關(guān)行使緊急權(quán)力就缺少必要的正當(dāng)性基礎(chǔ)。一般來(lái)說(shuō)，實(shí)施緊急狀態(tài)的公共利益的目的包括國(guó)家領(lǐng)土完整、國(guó)家安全、基本的憲法和法律秩序、公共財(cái)產(chǎn)的安全、人民的生命和財(cái)產(chǎn)安全等等。國(guó)家機(jī)關(guān)在緊急狀態(tài)時(shí)期，基于實(shí)現(xiàn)公共利益的目的，才能在行使緊急權(quán)力的過(guò)程中，對(duì)公民憲法和法律上的權(quán)利加以必要的限制。

（三）行政應(yīng)急程序法治化的意義

隨著行政程序法典化的呼聲越來(lái)越高，《行政程序法》已被提到人大議事日程，行政應(yīng)急程序作為在緊急狀態(tài)下的特殊行政程序可謂意義重大。

1、法定化的行政應(yīng)急程序促進(jìn)了依法治國(guó)的平衡發(fā)展，有利于彌補(bǔ)我國(guó)在緊急狀態(tài)下的法治空缺。在法治社會(huì)，政府和民眾都必須接受法律的約束，緊急狀態(tài)也不例外。在一定程度上，政府能否在緊急狀態(tài)下依法行政的問(wèn)題也就轉(zhuǎn)化為行政緊急權(quán)力能否依法定程序行使的問(wèn)題。依法治國(guó)作為我國(guó)的治國(guó)方略也必然要求行政程序的法定化。

2、制度化的行政應(yīng)急程序?qū)崿F(xiàn)了利益兼顧的要求，有利于達(dá)成權(quán)力控制與權(quán)利濫用的和諧發(fā)展。可以說(shuō)合理的程序設(shè)計(jì)是較好的解決公共利益與個(gè)人利益，國(guó)家權(quán)力與公民權(quán)利之間矛盾沖突的一方良藥。而行政應(yīng)急程序的制度化使得國(guó)家緊急權(quán)的行使在維護(hù)公共利益的前提下最大限度的保護(hù)個(gè)人利益，在確保國(guó)家緊急權(quán)的高效運(yùn)行的同時(shí)，最大限度的保障了公民的基本人權(quán)。

3、系統(tǒng)化的行政應(yīng)急程序加快了國(guó)家應(yīng)急法制建設(shè)的進(jìn)度，有利于實(shí)現(xiàn)公正與效率的完美結(jié)合。國(guó)家應(yīng)急法制建設(shè)作為一個(gè)系統(tǒng)工程并非一蹴而就，它需要完善的應(yīng)急法律規(guī)范，完整的行政應(yīng)急程序，規(guī)范的責(zé)任追究制度等。以公正和效率為目標(biāo)的行政應(yīng)急程序的合理設(shè)置必然有利于我國(guó)應(yīng)急法制建設(shè)的完善。

4、規(guī)范化的行政應(yīng)急程序提高了行政應(yīng)急行為的社會(huì)可接受性程度，有利于促進(jìn)行政主體與相對(duì)人的溝通。

三、行政應(yīng)急程序初步設(shè)計(jì)

憲政國(guó)家實(shí)施緊急狀態(tài)的程序嚴(yán)格復(fù)雜而且精密，是制定緊急狀態(tài)法,行政程序法能否成功的關(guān)鍵。權(quán)力分立制衡的原則要求緊急狀態(tài)的各個(gè)程序分別由不同的機(jī)關(guān)行使。誠(chéng)如哈耶克所言：“防止緊急狀態(tài)權(quán)力被濫用的最佳方法似乎是：有權(quán)宣告緊急狀態(tài)的機(jī)構(gòu)，必須據(jù)此放棄它在正常狀態(tài)下所享有的那些權(quán)力，而僅保有這樣一項(xiàng)權(quán)力，即任何時(shí)候都有權(quán)廢除它授予某個(gè)權(quán)力機(jī)構(gòu)的緊急狀態(tài)權(quán)?！币虼耍唧w包括如下幾個(gè)程序：

1、行政應(yīng)急預(yù)防程序

基于緊急狀態(tài)的突發(fā)性、危害嚴(yán)重性以及緊迫性，我們必須堅(jiān)持預(yù)防為主，時(shí)刻作好充分準(zhǔn)備，這就需要在整個(gè)行政應(yīng)急程序中規(guī)定好完善的預(yù)防程序[2].具體包括各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)依法建立迅速高效的突發(fā)公共安全事件預(yù)警機(jī)制，資源儲(chǔ)備機(jī)制與調(diào)動(dòng)機(jī)制、危機(jī)化解機(jī)制等。危機(jī)預(yù)警以及危機(jī)管理準(zhǔn)備是整個(gè)危機(jī)管理過(guò)程的第一個(gè)階段，做好這一階段的工作有利于預(yù)防和避免危機(jī)事件的發(fā)生。在某種程度上，危機(jī)狀態(tài)的預(yù)防比危機(jī)事件的解決更富有意義，因?yàn)榭梢员苊馍鐣?huì)財(cái)富的浪費(fèi)，節(jié)省人力、物力、財(cái)力，有效地保障社會(huì)秩序的穩(wěn)定。因此，各國(guó)都非常重視作為危機(jī)管理基礎(chǔ)的危機(jī)預(yù)警機(jī)制。如法國(guó)特別強(qiáng)調(diào)預(yù)防原則，遵循預(yù)防原則是政府的職責(zé)。美國(guó)著名的聯(lián)邦應(yīng)急計(jì)劃（FRP）也規(guī)定了在預(yù)警也無(wú)法避免危機(jī)的情況下，針對(duì)緊急狀態(tài)如何調(diào)動(dòng)資源、化解危機(jī)[4].

2、行政應(yīng)急公開(kāi)程序

應(yīng)急機(jī)制下行政公開(kāi)的本質(zhì)仍然集中在知情權(quán)以及知情權(quán)的限制問(wèn)題上。它對(duì)公民來(lái)說(shuō)是一種權(quán)利，對(duì)政府來(lái)說(shuō)是可一種義務(wù)。緊急狀態(tài)一旦宣布，除了法律規(guī)定的不應(yīng)公開(kāi)的文件和信息之外，政府就應(yīng)把緊急狀態(tài)的有關(guān)信息即時(shí)、充分、真實(shí)地公布于眾，同時(shí)建立信息查詢(xún)法律制度，任何公民都有權(quán)通過(guò)網(wǎng)絡(luò)、媒體、政府出版物等法定渠道和方式獲取相關(guān)信息。行政應(yīng)急公開(kāi)程序主要包括信息的收集制度、信息的報(bào)告制度和信息的公布制度。信息的收集應(yīng)采納多元化、多渠道的方式，而信息的報(bào)告程序則應(yīng)堅(jiān)持迅速、及時(shí)和準(zhǔn)確的原則，信息的公布同樣確保其及時(shí)、客觀、真實(shí)、準(zhǔn)確，且應(yīng)采取多種途徑和方式進(jìn)行。

3、制定緊急處理計(jì)劃程序

緊急處理計(jì)劃的制定強(qiáng)調(diào)迅速、及時(shí)，強(qiáng)調(diào)專(zhuān)家的參與，而正常狀態(tài)下的聽(tīng)證、民眾參與等程序則須相應(yīng)縮減。其同時(shí)需要強(qiáng)調(diào)因地制宜，除中央制定處理計(jì)劃外，地方可根據(jù)自身的具體情況，參照中央的規(guī)定制定具體計(jì)劃，并報(bào)中央批準(zhǔn)備案，而且這些計(jì)劃必須公之于眾，允許民眾對(duì)計(jì)劃明顯不合法之處提出異議，但通常只能尋求事后救濟(jì)。

4、采取行政應(yīng)急措施簡(jiǎn)易程序

行政緊急措施由于自身的特性更要求程序的簡(jiǎn)易性，行政機(jī)關(guān)采取緊急措施可以用書(shū)面方式作出，也可以以口頭方式作出，但其事后均應(yīng)在記錄或報(bào)告中說(shuō)明。同時(shí)為尊重、保護(hù)民眾的合法利益，采取行政緊急措施的事實(shí)、法律依據(jù)仍然必須公開(kāi)說(shuō)明。而且如果涉及到當(dāng)事人的實(shí)體權(quán)益時(shí)，還必須告知其各項(xiàng)程序權(quán)利和義務(wù)。

5、緊急狀況下排除妨礙程序

在采取緊急行政措施的過(guò)程中，若出現(xiàn)任何妨礙行政緊急措施順利實(shí)施的行為，行政機(jī)關(guān)有權(quán)作出決策，或采取必要、適當(dāng)?shù)某绦蛴枰耘懦Ｅ懦胧┑膶?shí)施也必須向當(dāng)事人告知其作出該行政行為的事實(shí)和法律依據(jù)，以及當(dāng)事人享有的權(quán)利等。超級(jí)秘書(shū)網(wǎng)

6、救濟(jì)程序

如果行政緊急措施明顯違法，當(dāng)事人不服，認(rèn)為其侵犯自身的合法權(quán)益，可針對(duì)相應(yīng)的行政緊急措施（如行政強(qiáng)制隔離、治療、行政征用等）提起行政復(fù)議，對(duì)復(fù)議決定不服，可尋求訴訟救濟(jì)。也可以不經(jīng)復(fù)議直接提起行政訴訟。當(dāng)然如果合法的行政緊急措施給相對(duì)人的合法利益造成了一定的損害，相對(duì)人理應(yīng)獲得相應(yīng)的賠償，必要時(shí)當(dāng)事人也可依法申請(qǐng)。

當(dāng)然，以上這些僅是行政應(yīng)急程序的概略設(shè)想，由于行政緊急措施的多樣性、復(fù)雜性，如行政緊急征用程序、行政緊急強(qiáng)制程序、行政緊急救助程序等，他們不僅要遵循本文所列的相關(guān)程序，也要考慮到征用程序、行政強(qiáng)制程序、行政救助程序等特殊之處，這里不再對(duì)其一一詳述。

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