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論文摘要

對私有財產(chǎn)得憲法確認和保護是第四次修憲得一個重要內(nèi)容。古今中外，征收都是國家財政得主要來源。本文在分析稅費關(guān)系得基礎(chǔ)上，主要論述了行政征收得涵義和特征，以及行政征收的法治與公平公正原則、效率原則、費用拆償原則和對等原則，并論述了行政征收的理念與功能。

關(guān)鍵詞：行政征收特征原則理念功能

行政機關(guān)致力于管理和服務(wù)社會就必然需要一定的財產(chǎn)，這些財產(chǎn)主要是通過民法或行政法上契約的方式取得的，但是如果僅依靠這兩種方式并不能滿足行政上的需要。在某些特殊情況下，法律承認行政主體在必要時根據(jù)單方面意志而不是契約強之區(qū)的公民財產(chǎn)權(quán)，這種在行政國家時代所經(jīng)常使用的行政手段就叫做征收。由于征收主要是一種國家公權(quán)力的運用，而該權(quán)力享有者主要是行政主體，所以征收又可稱為行政征收。[1]所謂行政征收，是指行政主體憑借國家行政權(quán)，根據(jù)國家和社會公共利益的需要，依法向行政相對人強制地、無償?shù)卣骷欢〝?shù)額金錢或?qū)嵨锏男袨?。我國的行政征收分為稅收征收和行政收費兩部分。

受多年以來計劃經(jīng)濟體制傳統(tǒng)的影響以及當前進行的改革開放大環(huán)境下，在我國的市場經(jīng)濟建設(shè)中存在著大量的行政征收行為，例如征收土地用于道路、房地產(chǎn)或開發(fā)區(qū)建設(shè)，城市舊房拆遷改造等。然而由于我國并沒有有關(guān)征收的統(tǒng)一立法，行政法學界對行政征收的研究和討論也幾乎處于空白狀態(tài)，可以說我國還未建立完善、統(tǒng)一的行政征收制度。此外各地方政府大多通過規(guī)章甚至一般的紅頭文件來規(guī)定本區(qū)域內(nèi)的征收規(guī)則，但因囿于地方利益、基層政府官員素質(zhì)等因素的影響，各地方有關(guān)行政征收的規(guī)范性文件對被征收者（公民或集體）利益的保護明顯不足，最終導致社會上有關(guān)征收的問題頻發(fā)，已然成為影響社會穩(wěn)定的一個重要因素。而且綜觀各國憲法中的財產(chǎn)權(quán)保護條款，一般都包括兩大部分：首先是規(guī)定公民財產(chǎn)權(quán)由憲法保障，不容任意侵犯；緊接著就是公民的財產(chǎn)權(quán)要受到一定限制，國家在必要時可以對財產(chǎn)進行剝奪或限制（征收）。表面上看來，把侵犯公民財產(chǎn)權(quán)利的征收規(guī)定在財產(chǎn)權(quán)保護保護條款里似乎是矛盾的，實則不然。因為在進入福利國家社會后，政府為了更好的為公眾謀福利致使征收在所難免，所以在這一前提下，如何限制征收以及如何保障征收過程中的公民財產(chǎn)權(quán)就成了關(guān)鍵所在。憲法中的征收條款則恰恰規(guī)定了有關(guān)征收的條件、規(guī)則，是對征收這一國家公權(quán)力侵犯公民財產(chǎn)權(quán)的主要活動的規(guī)制，所以對征收的規(guī)定本質(zhì)上就是對公民私有財產(chǎn)權(quán)的保障。正因為以上兩個原因，在2004年的第四次憲法修改的一個主要內(nèi)容就是在憲法中明確肯定了對私有財產(chǎn)權(quán)的保護。《憲法》第10條第3款規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償?！钡?3條第3款規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對公民的私有財產(chǎn)實行征收或者征用并給予補償?！惫P者認為，以此次修憲為契機，建立我國的行政征收制度已勢在必行。本文主要從特征、原則、理念和功能幾個方面對行政征收做一探討。

一、行政征收的特征

1、強制性。行政征收機關(guān)實施行政征收行為，實質(zhì)上是履行國家賦予的征收權(quán)，這種權(quán)利具有強制他人服從的效力。因此，實施行政征收行為，不需要征得相對人的同意，甚至可以在違背相對人意志的情況下進行。征收的對象、數(shù)額及具體征收的程序，完全由行政機關(guān)依法確定，無須與相對人協(xié)商一致。行政相對人必須服從行政征收命令，否則，應(yīng)承擔一定的法律后果。

2、無償性。國家為了完成其職能，維護其統(tǒng)治，必須耗用一定的物質(zhì)資財，而作為凌駕于社會生產(chǎn)之上的管理機構(gòu)的國家行政機關(guān)，其本身并不直接從事生產(chǎn)，創(chuàng)造財富。因而，只有憑借國家行政權(quán)力，通過行政征收來取得所需物質(zhì)資財。行政相對人的財產(chǎn)一經(jīng)國家征收，其所有權(quán)就轉(zhuǎn)移為國家所有，成為國家財產(chǎn)的一部分，由國家負責分配和使用，從保證國家財產(chǎn)開支的需要。行政征收必然是無償?shù)?，是財產(chǎn)的單向流轉(zhuǎn)，無需向被征收主體償付報酬。

3、法定性。行政征收直接指向的是行政相對人的經(jīng)濟利益，由于其強制性和無償性，決定了其對相對人的權(quán)益始終都具有侵害性。因此，為了確保行政相對人的合法權(quán)益不受違法行政征收行為的侵害，必須確立行政征收法定的原則。將行政征收的整個過程納入法律調(diào)整的范圍，使具體的行政行為受相對穩(wěn)定的法律支配，使行政征收項目、行政征收金額、行政征收機關(guān)、行政征收相對人、行政征收程序都有法律上的明確依據(jù)，這是現(xiàn)代行政、特別是侵益行政行為所必須遵循的原則。只要沒有法律根據(jù)，任何擅自決定征收的行為，都是侵害相對人的合法權(quán)益的侵權(quán)行為，都為國法不容。行政征收法定性具體表現(xiàn)在：

（1）行政征收的主體是法定的。行政征收的主體只能是行政機關(guān)。但是，在具體的行政征收中，哪一個行政機關(guān)成為某一特定行政征收主體，則由法律予以規(guī)定。

根據(jù)有關(guān)法律規(guī)定，行政征收中的各種稅收，除關(guān)稅由海關(guān)征收外，其余的均由國家稅務(wù)機關(guān)組織征收。我國現(xiàn)行稅務(wù)行政機關(guān)的組織體系大致是：在中央財政部設(shè)稅務(wù)總局，省、直轄市、自治區(qū)分別設(shè)稅務(wù)局，縣、市設(shè)稅務(wù)局，縣以下設(shè)稅務(wù)所，大中城市的區(qū)域街段可設(shè)稅務(wù)分局，承擔具體的稅務(wù)征收工作。

海關(guān)是代表國家對進出境的貨物、物品征收關(guān)稅的國家行政機關(guān)，也是依《海關(guān)法》、《進出口關(guān)稅條例》以及《進出口稅則》的授權(quán)，對進出境貨物、物品征稅的征收主體。

國家交通行政機關(guān)依照有關(guān)法律法規(guī)征收某種與交通有關(guān)的社會發(fā)展費用，因而成為行政征收的主體。

根據(jù)有關(guān)法律的授權(quán)，環(huán)保機關(guān)以及地方各級人民政府都可以成為相應(yīng)的社會發(fā)展費用的行政征收主體。

（2）行政征收的繳納主體也是法定的。在行政征收法律關(guān)系中與行政征收主體相對應(yīng)的另一主體即繳納主體，是指按照有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定直接負有繳納稅款或其他款項的公民、法人或其他組織。每一項具體征收的稅和費，都有具體的繳納義務(wù)主體，只要符合法律規(guī)定的條件，就必須依法履行繳納義務(wù)，否則應(yīng)承擔相應(yīng)的法律后果。

由于稅和費的自身特性，決定了行政征收的交納主體具有相當?shù)膹V泛性。①根據(jù)有關(guān)法律規(guī)定，國有企業(yè)、集體所有制企業(yè)、中外合資企業(yè)、外資企業(yè)和外國企業(yè)、行政機關(guān)和事業(yè)單位、個體工商戶、專業(yè)戶和一般公民個人，在符合一定條件時均可能成為繳納主體。

行政征收主體與繳納主體之間的關(guān)系是管理與被管理的關(guān)系。在具體的征收活動中，征收主體總是以管理者的身份出現(xiàn)的，而繳納主體始終處于被管理者的地位。繳納主體作為被管理者，并不意味著在行政征收過程中完全處于被動的地位，而是有權(quán)依法向征收主體主張自己的權(quán)利。

二、行政征收的原則

第一，法治與公平、公正原則。法治原則是一切行為的最基本的原則。它應(yīng)包括兩方面的含義：(1)行為主體本身要合法。就是說，行為主體是行政主體，是合法的行政機關(guān)，并且還要有法定的職權(quán)。(2)行政機關(guān)要依法行政，不得法外行政。法治原則是一種基本的、綜合性的原則，只要實現(xiàn)了法治，人們才能有平等的機會參與各種政治活動和社會活動，才能享有充分的自由，他們的各種權(quán)利才能得到最大的尊重和保護。同樣，在我們的行政征收制度中，法治是前提。實現(xiàn)了法治，就能保證公平、公正原則的實現(xiàn)。具體地講，公平、公正原則體現(xiàn)在稅收公平方面。稅收公平又稱公平稅負，主要包含兩層含義：一是普遍征稅，一是平等征稅。通過稅收，既可以保障國家財政來源，又可以減少納稅人之間收入上的差距，從而保障社會公平。

第二，效率原則。效率原則也是行政征收的基本原則。就稅收來說，效率原包含兩方面的內(nèi)容。一是指稅收征收過程本身的效率，一是稅收作用于社會政治經(jīng)濟的效率。公平和效率作為行政征收的原則，應(yīng)力求兼顧。在處理問題時既要堅持原則，又要靈活多樣，不可死板教條，要具體問題具體分析。公平和效率在每一具體問題上不可強求等量齊觀，應(yīng)是一種在質(zhì)上、總體上的把握和追求。

第三，費用抵償原則。這一原則主要是確定收費總額的問題，目的是費用逾越禁止。即作出的開支應(yīng)用行政收費來抵消，而不應(yīng)該使其成為公眾整體承擔的開支。不允許行政部門顯著提高某一收費項目而為其它項目集資，或是補貼財政，或是挪做他用。計算支出時，應(yīng)只計算行政部門在人力、物力方面的總體花費，不得考慮其它無關(guān)因素。

第四，對等給付原則。這一原則主要是在確定相對人具體交費額時應(yīng)堅持的原則。一般情況下，對于因?qū)苍O(shè)施、自然資源的使用權(quán)引起的收費，必須根據(jù)實際對等給付價值予以確定。在此不得根據(jù)“交易價值”、給付受領(lǐng)人的主觀價值或其社會關(guān)系來量定收費額，收費應(yīng)盡量與“真正”給付保持對等性。不能衡量或不適宜衡量某一真正給付價值時，如排污費，則必須采取與真實性最為接近的估計準則(可能性原則)，受領(lǐng)人的給付能力和社會因素以及給付對受領(lǐng)人的價值皆不在考慮之列。

三、行政征收的理念

(一)行政征收的法理基礎(chǔ)

經(jīng)濟基礎(chǔ)決定上層建筑。如果沒有了財政資金的支持，國家機器就不能正常運轉(zhuǎn)，整個國家就會癱瘓。所以，財政資金可以說是一個國家的命脈。那么財政資金從哪里來呢?國家是人民的國家，自然應(yīng)由全民共同來承擔，由具有納稅能力的人來承擔。其次，隨著經(jīng)濟的發(fā)展、社會的不斷進步，國家也要不斷地提高人民的生活水平及福利待遇，同時為實現(xiàn)社會公平，接濟社會貧弱者，也同樣需要社會的支持，需要全社會來承擔。稅收是解決這一問題的良好途徑。

我國行政征收制度的建立和實施，也具有法律上的依據(jù)。我國憲法第五十六條：“中華人民共和國公民有依照法律納稅的義務(wù)”，在憲法上規(guī)定了公民納稅的義務(wù)。為實施憲法，我國又制定了《稅收征收管理法》、《個人所得稅法》、《消費稅法》等法律，對憲法進行細化、具體化，規(guī)定了哪些人需要納稅，根據(jù)什么標準納稅等。行政收費之所以存在，也有其理論上的依據(jù)。最根本的理由在于：特別支出由特別收入來滿足。與行政稅收這種“普遍性收入”相比，行政收費是一種“特別收入”，是由于行政機關(guān)在針對個別人提供特定服務(wù)產(chǎn)品過程中的特別支出引起的。特別支出不應(yīng)以稅收來滿足，應(yīng)由受益相對人或其它特別義務(wù)主體獨自承擔。其次，行政收費存在的客觀理由，是行政收費在彌補實際上的財政撥款不足。但行政收費是針對特別支出的，應(yīng)貫徹“費用抵償原則”，不能擅自提高收費標準產(chǎn)生盈余來彌補財政不足。否則，則屬于亂收費，是應(yīng)該禁止的。

再次，行政收費存在的理由是國有資源有償使用理論。為保護資源，對資源進行合理開發(fā)利用，減少破壞和浪費，對受益人進行收費也是合理的。

(二)行政征收的理念

第一，法治是行政征收的基礎(chǔ)[3]。法治首先是一種觀念，有了法治觀念才可能制訂出良法。同時它也是一種行為準則。在良法的前提下，法治是一切行政行為公正合理的基礎(chǔ)。[2]從稅收法定主義的觀點出發(fā)，“無承諾不課稅”，“無代表則無稅”說明的是，涉及公民財產(chǎn)的稅收，要由最具廣泛代表性的、完全反映民意的人民代表大會來制定，即所謂“法律保留原則”。行政機關(guān)行為時，只有從“權(quán)力本位”的舊觀念中超脫出來，遵從“平衡”、“權(quán)利”、“法治”理念，唯法律至上，依法行事，才能夠作到公正合理，才能夠維護公民的合法權(quán)益，公民的意愿才能夠得以真正地實現(xiàn)。

第二，公益是行政征收的目的[3]。真正地法治應(yīng)以良法為前提，而衡量良法的主要標準就是看它是否以公共利益為目的，是否具有公意性。顯然，只有在民主社會才可能提出法治問題，因為只有通過民主途徑產(chǎn)生的法律才可能體現(xiàn)公意和保護公益，只有這種法律才能具有權(quán)威性和得到人們的尊重和遵守，從而達到法治狀態(tài)。我國的法制建設(shè)越來越具有廣泛的民主性，在立法、執(zhí)法、守法等各個領(lǐng)域“法律保留原則”得到很好的遵循，體現(xiàn)了最廣泛的民主性，代表了最大程度的公意。另外，從行政征收的目的來講，行政收費和稅收征收都是為了社會公益，前者是為了較小的、局部的利益，而后者是為了整體的、全局的社會公益。

第三，人權(quán)是行政征收行為的界限[3]。行政法的價值由“管理論”向“平衡論”、“權(quán)力本位”向“權(quán)利本位”的轉(zhuǎn)變，更加突出了人權(quán)在一切行政行為中的至上地位。行政征收應(yīng)以維護人權(quán)為己任和目標，人權(quán)是行政征收行為的界限和坐標。一切偏離、背離這一坐標的行為，都是不正當?shù)模踔潦沁`法的，應(yīng)予以撤消。當然，這里存在國家利益與個人利益的矛盾問題。要遵從法治原則、稅收法定主義和“人本位”理念，運用精密的法律技術(shù)，正確處理好兩者的矛盾，做到既不損害國家利益，又保護人權(quán)。在自然的狀態(tài)下，人權(quán)始終是行政行為的界限。

第四，程序是對行政征收的法律控制。程序公正是實體公正的前提和基礎(chǔ)。即使是一部良法，沒有公正、合理地程序，也只能說是一部扭曲、變形的法律，不能發(fā)揮其應(yīng)有的作用。我國的行政征收制度，在程序法的建設(shè)中正向前邁進。雖然現(xiàn)在還沒有行政征收程序法，但從法的精神、原則出發(fā)，事實上已經(jīng)形成了一套行之有效的執(zhí)法程序，并不斷地加以補充和完善，使之最終合法化。合理、公正地程序，不僅能使法律、法規(guī)得到很好地執(zhí)行，實現(xiàn)其最大效能，而且還能對執(zhí)法主體起到監(jiān)督、制約的作用。因為有了程序，就可以約束執(zhí)法主體的任意性，使行政執(zhí)法行為合乎理性，對于保護相對人的合法權(quán)益大有益處，實現(xiàn)程序的控權(quán)功能。超級秘書網(wǎng)

四、行政征收的功能

行政征收是國家財政的主要來源，國家財政支持整個國家機器的正常運轉(zhuǎn)，并調(diào)控著國民經(jīng)濟的發(fā)展。同時，公平、人權(quán)也是其最終的價值目標。

第一，國家功能。

（1）斂財功能。[4]聚斂錢財或稱“集中收入”是征收的基本功能，是征收產(chǎn)生的直接動因。因為任何一個國家都需要征收中的稅收為其強制性的籌集資金作為國家財政的主要來源，以便維護國家機器的正常運轉(zhuǎn)。比如英、美、日等發(fā)達國家，[5]稅收占財政收入的90%以上。我國稅收大約占同期財政收入的85%以上。所以說，斂財是征收的主要功能。

（2）調(diào)節(jié)功能。[4]因為稅收是國家一切政治、經(jīng)濟活動賴以進行的物質(zhì)基礎(chǔ)。在現(xiàn)代社會，稅收的調(diào)節(jié)功能日漸重要。稅收是參與國民收入分配的重要手段，是對利益的均衡和重新分配，必然對國民經(jīng)濟的各個領(lǐng)域產(chǎn)生深刻影響。收費也同樣如此，通過收費，可以實現(xiàn)對有限資源和準公共產(chǎn)品的合理利用，提高使用效率。對各個社會來說都是如此。因此，科學的征收政策，完善的征收立法，使征收征之有節(jié)，分配有度，必然對經(jīng)濟發(fā)揮積極的作用。

第二，實現(xiàn)社會公平負擔，維護社會公平。②稅收是國家財政的主要來源，國家財政維系國家機器的正常運轉(zhuǎn)，所以說，根據(jù)法律、法規(guī)，所有有義務(wù)納稅的人都要照章納稅(任何人不得游離于法律之外)，并且規(guī)定了稅率制度，根據(jù)具體的負擔能力分別課稅。這不僅體現(xiàn)出社會公平精神，而且也體現(xiàn)出了真正意義上的法律面前人人平等精神。而行政收費貫徹“受益者負擔”而不是“按支付能力負擔”原則，這樣也可以實現(xiàn)社會公平。因為對準公共產(chǎn)品的消費具有不同程度的排他性，從而只能有一部分人獲得。對于這樣的公共產(chǎn)品，如果貫徹“按支付能力負擔”原則，由全社會共同負擔，顯然是不公平的。所以要維護社會公平，就要實行“受益者負擔”原則。要求特定利益獲得者為給他們帶來利益的行政給付作對等給付，這樣不但實現(xiàn)了當代社會成員的負擔公平，而且追求當代與未來社會在享有自然資源上的平等負擔。

第三，實現(xiàn)公意，擴展人權(quán)。③無論是稅收征收還是行政收費，都有一個共同的目的，那就是為了社會公益。而公共利益的最大化實現(xiàn)也正是公意所在。所以，可以說，行政征收的最終目的是為了實現(xiàn)社會公意。從人權(quán)的角度講，公意與人權(quán)有著必然的聯(lián)系。筆者認為，公意是人權(quán)的載體，是人權(quán)的集合與外在表現(xiàn)。所以，公民的意愿不斷地得到滿足人的權(quán)利自然就會得以實現(xiàn)，人權(quán)就能夠得到進一步地擴展。這也正符合了人權(quán)的流動性、發(fā)展性等特征。人權(quán)是流動的、不斷擴展的，隨著社會的進步、經(jīng)濟的發(fā)展，人權(quán)的內(nèi)涵會更加豐富、豐滿。

參考文獻：

[1]姜明安：《行政法與行政訴訟法》，北京大學出版社2000年版。

[2]沈開舉：《行政征收研究》，人民出版社2001年12月版。

[3]張守義：《稅法原理》，北京大學出版社1999年版。

[4]應(yīng)松年：《行政法學新論》，中國方正出版社1998年版。

[5]北野弘久{日}：《稅法學原論》，中國檢察出版社2001版。