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內(nèi)容提要本文運(yùn)用比較研究的方法通過對中西方不同法治理念的比較分析,在較深入的層次上研究了法治與政府公共行政的關(guān)系,揭示了不同的法治就會有不同的政府公共行政。在此基礎(chǔ)上,結(jié)合當(dāng)今世界經(jīng)濟(jì)一體化、市場化和政治民主化的發(fā)展趨勢,分析和論證了我國轉(zhuǎn)軌時(shí)期的法制建設(shè)與政府公共行政改革,轉(zhuǎn)變政府職能、重塑政府機(jī)構(gòu)、謀求政府工作效率和對社會公眾負(fù)責(zé)的公共行政改革,最終都取決于法制建設(shè)的成功。

關(guān)鍵詞法治法治理念政府公共行政

一、中西方法治理念的比較分析

法治(TheRuleofLaw)作為西方國家政治法律制度首要的、普遍的原則,也是西方國家政府公共行政的核心原則。法律最高和政府權(quán)力要受法律限制與約束,是它最基本的理念。其基本內(nèi)涵是指政府行政機(jī)關(guān)及其工作人員,在組織、職權(quán)以及公共行政活動的原則、制度、程序、方式等各個(gè)方面,都由憲法、法律加以規(guī)定,政府行政機(jī)關(guān)嚴(yán)格依照規(guī)定設(shè)置機(jī)構(gòu)、劃分職權(quán)、配備人員,依法組織與管理國家和社會公共事務(wù),以及政府行政組織內(nèi)部事務(wù)。這充分體現(xiàn)了法律既獨(dú)立于政府和它的執(zhí)行者之外,又與國家公共權(quán)力密切相聯(lián)的關(guān)系。

概括起來,西方國家法治的內(nèi)容主要表現(xiàn)為:

第一,維護(hù)社會公眾的基本權(quán)利是法的根本目的。法治原則在承認(rèn)法律的最高權(quán)威、要求政府依法行使行政權(quán)力的同時(shí),提出了一切法律必須以保護(hù)人類固有的權(quán)利為目的;否則法律只會成為專制統(tǒng)治的工具,同法治的目的背道而馳。規(guī)定公民享有基本權(quán)利,是作為一切立法必須遵循的標(biāo)準(zhǔn)和政府權(quán)力行使的限制。

第二,政府行使權(quán)力,必須依據(jù)正當(dāng)?shù)姆沙绦?。法律對社會公眾基本?quán)利的規(guī)定,是在實(shí)體方面對政府權(quán)力行使的限制,但還必須在程序方面對政府權(quán)力的行使加以限制,才能有效地保護(hù)公民的權(quán)利?！安话凑照?dāng)?shù)姆沙绦虿坏脛儕Z任何人的生命、自由和財(cái)產(chǎn)”①。

第三,暢通、有效的司法救濟(jì)渠道。這是指在社會公眾的利益遭到政府不法行為的侵犯以后,有一套完整有效的司法救濟(jì)措施。包括建立司法審查制度、撤銷制度、違憲審查制度、權(quán)力制約與監(jiān)督制度、律師制度等。

西方國家法治理念的基本內(nèi)涵與精神體現(xiàn)在法律制度和具體的法律規(guī)范之中,體現(xiàn)和貫徹實(shí)施于政府公共行政活動之中,且歷時(shí)變遷。在自由資本主義時(shí)期,與反對國家干預(yù)的自由主義統(tǒng)治方法和議會至上的資本主義政治制度相適應(yīng),法治原則的基本精神表現(xiàn)為:①行政權(quán)的作用不得與法律相抵觸;②行政權(quán)沒有法律依據(jù),不得使人民負(fù)擔(dān)義務(wù),或?yàn)樘囟ㄈ嗽O(shè)定權(quán)利;③行政權(quán)沒有法律依據(jù),不得免除特定人在法律上應(yīng)負(fù)的義務(wù),或?yàn)樘囟ㄈ嗽O(shè)定權(quán)利;④法律經(jīng)各個(gè)行政機(jī)關(guān)自由裁量時(shí),其裁量權(quán)的界限,仍須受法律限制。一切行政權(quán)力的行使都必須根據(jù)法律,服從法律,遵守法律。這充分體現(xiàn)了資產(chǎn)階級“無法律即無行政”的政治格言和法治行政的精神。

隨著自由資本主義向壟斷資本主義的發(fā)展,資本主義所固有的矛盾日益激化并開始危及其統(tǒng)治。這在客觀上迫使政府公共行政的權(quán)限范圍以及公共行政活動所依之法發(fā)生了變化,法治原則明顯表現(xiàn)為:①凡規(guī)定有關(guān)人民自由、財(cái)產(chǎn)權(quán)的法規(guī),應(yīng)受法律的支配;②以法律指導(dǎo)行政,行政行為與法律相抵觸時(shí),不產(chǎn)生效力;③行政活動雖非必須全部從屬于法律,但基本權(quán)力的限制非以法律制定不可。

與西方國家不同,構(gòu)成中國傳統(tǒng)政治文化的“法治”是以性惡論為基礎(chǔ),認(rèn)為人性本惡,而且人的這種惡性是其自身所無法克服和改變的。因此,要使人能夠遵從社會秩序,特別是遵從封建統(tǒng)治秩序就必須用一種人之外的強(qiáng)力來對人的惡性予以遏制,這種來自于人之外的強(qiáng)力便是法。所以,法家學(xué)說的代表人物,如商鞅韓非子等都強(qiáng)調(diào)“一切斷于法”,“一民一軌,莫如法”(《有度》)。構(gòu)成中國傳統(tǒng)政治文化的“法治”是以法治人的簡稱,其根本目的是維護(hù)君主至上的封建專制統(tǒng)治法是君主進(jìn)行統(tǒng)治的基本手段和最重要的工具;法是治理好國家的根本,也是決定國家命運(yùn)的關(guān)鍵?！胺ㄕ?編著之圖籍,設(shè)之于官府,而布之于百姓者也”(《難三》)“治民無常,唯治為法”(《心度》)?！肮史ㄕ?王之本也”(《心度》)。“國無常強(qiáng),無常弱。因法者強(qiáng)則國強(qiáng),奉法者弱國弱”(《有度》)。以法治人是中國“一切斷于法”的“法治”傳統(tǒng)的核心理念。

顯而易見,構(gòu)成中國傳統(tǒng)政治文化的“法治”,是作為封建專制統(tǒng)治的工具與手段而存在和發(fā)生作用的,甚至包括群臣在內(nèi),都無任何權(quán)利可言。同時(shí)也表明,并不是有法、“一切軌于法”就有法治。如果構(gòu)成法治的法不是以維護(hù)社會公眾的基本權(quán)利為目的,反映和體現(xiàn)社會公眾意志的法不具有最高的權(quán)威性,也不是法治,而是“人治”。因而,在中國的“法治”傳統(tǒng)中,西方概念中的法治理念并不存在。正如鄧小平同志所說:“我們這個(gè)國家有幾千年封建社會的歷史,缺乏社會主義的民主和社會主義的法制?，F(xiàn)在我們要認(rèn)真建立社會主義的民主制度和社會主義法制。只有這樣,才能解決問題?！雹僖磺幸跃鞯睦鏋檗D(zhuǎn)移的“人治”傳統(tǒng),導(dǎo)致了在中國傳統(tǒng)政治文化中,不注重制度的設(shè)計(jì)與完善,或者對已設(shè)計(jì)的制度不重視執(zhí)行,只注重謀略、策略等鮮明特點(diǎn)。所以鄧小平同志又說:“為了保障人民民主,必須加強(qiáng)法制。必須使民主制度化、法律化,使這種制度和法律不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變,不因領(lǐng)導(dǎo)人的看法和注意力的改變而改變?！雹?/p>

在我國現(xiàn)階段進(jìn)行的依法治國、建設(shè)社會主義法治國家的政治體制改革過程中,特別是在行政權(quán)力的實(shí)際運(yùn)行過程中,也還存在著這種傾向,仍然只是把法作為政府治理國家、進(jìn)行國家和社會公共事務(wù)管理的手段與工具來使用。法只是掌握在國家、政府手中,而不能有效地被人民所掌握。這突出地表現(xiàn)為政府有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究的現(xiàn)象普遍存在;突出地表現(xiàn)為法不能有效地為社會公眾用來維護(hù)自身的合法權(quán)利,更無法有效地用來制約政府對權(quán)力的行使;突出地表現(xiàn)為政府對社會公眾賦予義務(wù)、剝奪權(quán)利以及對社會公眾的申請和辯護(hù),往往用“理由不充分,不予采納”代替了必要的和充分的理由說明,社會公眾運(yùn)用法律對政府權(quán)力及其行使的制約,與政府運(yùn)用法律對社會公眾的管理和制裁相比,顯得那樣的軟弱無力;政府習(xí)慣了對社會公眾的高聲訓(xùn)斥,但卻不允許或聽不慣社會公眾對政府的質(zhì)問。從而損害了廣大人民的根本利益,損害了人民的民主權(quán)利?；诖?鄧小平同志指出:“為了保障人民民主,必須加強(qiáng)法制?！雹郜F(xiàn)在強(qiáng)調(diào)政府公共行政實(shí)行法治、依法行政,也就是強(qiáng)調(diào)法對政府行政權(quán)力的約束和法必須具有極大的權(quán)威性。法律權(quán)威是人們對法律的內(nèi)在說服力和外在強(qiáng)制力的支持和服從,即人們對于法的心理認(rèn)同。法律權(quán)威是法治的核心內(nèi)容。如果法律沒有權(quán)威,無論制定多少、多么好的法律,都不會取得預(yù)期的效果。

因此,并不能把我國的法制建設(shè)當(dāng)成是一個(gè)政治口號來宣傳,它是一種與市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求相適應(yīng)的新的社會觀念的形成與我國傳統(tǒng)“法治”理念的唾棄。源遠(yuǎn)流長的中國傳統(tǒng)文化中包含了“法治”傳統(tǒng),只不過這些“法治”都是用來作為專制統(tǒng)治的工具而缺乏了民主憲政精神。無疑地,當(dāng)代意義上的我國法治要與社會的發(fā)展趨勢相符合、與市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展規(guī)律相符合,就必須要注入民主憲政精神:反映人民根本利益和意志的法必須具有最高性;人民可以且能夠運(yùn)用法來約束政府權(quán)力及其行使、維護(hù)和實(shí)現(xiàn)自己的合法權(quán)益。

二、中西方法治理念下的政府公共行政比較分析

在西方國家民主憲政的法治理念下,國家公共權(quán)力的行使必須以法律為邊界。自由資本主義時(shí)期法治理念最集中的表現(xiàn)就是“無法律即無行政”,而國民議會所制定的法律只能對政府公共行政的一些而并非所有問題進(jìn)行規(guī)定。

隨著社會條件的發(fā)展變化,資產(chǎn)階級的法治原則不僅在涵義上,而且在應(yīng)用上也發(fā)生了變化。政府盡管仍然依照職權(quán)在法定的范圍內(nèi)活動,并按照法定程序行使權(quán)力;但政府不再以議會制定的法律為行政權(quán)力行使的唯一依據(jù),政府公共行政所依之法,已由議會制定的成文法律擴(kuò)展到政府行政機(jī)關(guān)根據(jù)議會或法律授權(quán)而制定的規(guī)章。這種變化表明:一方面,法治作為政府公共行政的核心原則,依然強(qiáng)調(diào)凡行政應(yīng)本于法,基于法律的規(guī)定而活動。另一方面,政府公共行政固然應(yīng)該依據(jù)法律從事,但不能說“無法律即無行政”,而是要“合法及適法行政”,即由根據(jù)法律行政變?yōu)榉芍湎碌男姓?。政府行使行政?quán)的目的主要表現(xiàn)為對社會的管理與控制。這樣,法治就不能只是恪守現(xiàn)行的法律。資產(chǎn)階級法治的這種發(fā)展變化,對推動政府行政機(jī)關(guān)充分行使行政權(quán)來管理和控制社會秩序起到了非常重要的作用。但是政府行政權(quán)力的日趨強(qiáng)化,使國家公共權(quán)力日趨向政府傾斜,政府除了享有行政權(quán)外,還擁有委任立法權(quán)和司法權(quán)。這無疑是對資產(chǎn)階級“三權(quán)分立”的傳統(tǒng)觀念、議會至上的政治制度及其民主憲政原則的極大威脅。資本主義一步一步走上國家資本主義或資本壟斷之路,它的政治將不可避免地要極權(quán)化、官僚主義化。

為此,西方國家采取了集權(quán)與分權(quán)并存、中央集權(quán)與地方自治并存、放松規(guī)制(Derdgulation)、政府公共服務(wù)輸出市場化①、減少政府職能、實(shí)現(xiàn)政府從社會的部分撤退、建立小政府模式等改革措施。把原來由政府包攬?zhí)峁┕卜?wù)的職責(zé)民營化,將其投入市場,由市場主體通過市場競爭來提供;而對那些不能推向社會的政府職能則通過政府采購或合同的形式,以競爭招標(biāo)的方式,交給社會承擔(dān)。這些改革措施既有利于提高政府公共行政的效率,更好地滿足社會公眾的需要,尊重他們對社會公共產(chǎn)品選擇的權(quán)利,也精簡了政府的職能和機(jī)構(gòu)。

為了適應(yīng)經(jīng)濟(jì)一體化、市場化和政治民主化發(fā)展對法治的要求,西方國家又采取了以績效為本、以結(jié)果為本的政府績效評估措施(PerformanceMesaurementofGovernment),以及以效率為中心的政府行政組織改革措施。強(qiáng)調(diào)政府要樹立顧客意識、視服務(wù)對象為上帝;強(qiáng)調(diào)政府公共行政活動必須以社會公眾的需要為其行為導(dǎo)向,而不以政府自己制定的規(guī)則為其行為導(dǎo)向;強(qiáng)調(diào)納稅人是為政府部門的工作結(jié)果而納稅;強(qiáng)調(diào)政府不再是高高在上、“自我服務(wù)”的官僚機(jī)構(gòu),政府應(yīng)增強(qiáng)對社會公眾需要的回應(yīng)力等。政府更加重視公共行政活動的產(chǎn)出,重視提供公共服務(wù)的效率和質(zhì)量。西方國家近些年來以先進(jìn)的信

息和電子計(jì)算機(jī)技術(shù)為手段,把政府再造成高效率和對社會公眾負(fù)責(zé)的“電子政府”(E-Government)的推行,更是充分體現(xiàn)了當(dāng)今市場經(jīng)濟(jì)條件下的法治原則及其所蘊(yùn)含的民主憲政理念。只不過在同時(shí)強(qiáng)調(diào)效率與對社會公眾負(fù)責(zé)的背景條件下,它對政府權(quán)力的限制與制約,在形式上已不局限于刻板的法律條文,而是寓市場競爭機(jī)制于政府公共管理之中,變過去的“法律意識”為“服務(wù)意識”;變過去的重遵守法律法規(guī)為實(shí)現(xiàn)嚴(yán)明的績效目標(biāo)控制。政府與社會公眾之間的關(guān)系,由統(tǒng)治者、管理者與被統(tǒng)治者、被管理者之間的關(guān)系,變成了“經(jīng)營者”與顧客之間的關(guān)系。這樣,既適應(yīng)了當(dāng)今社會發(fā)展對高效率的需求,充分調(diào)動了政府及其官員的主動性、積極性;又能滿足社會公眾對民主的需求,更加強(qiáng)和方便了社會公眾對政府權(quán)力及其行使的限制與制約。

我國傳統(tǒng)意義上“一切斷于法”的法治”是建立在國家行政權(quán)高于立法權(quán)和司法權(quán)的政治體制基礎(chǔ)上的。這種國家權(quán)力結(jié)構(gòu)必然導(dǎo)致行政集權(quán),其行使也無邊界。因而“法治”只能是作為國家管治社會的手段而存在和起作用;它既無法形成對國家行政權(quán)力行使的限制與制約,也無法表現(xiàn)出它的最高權(quán)威性。因?yàn)樵谒线€存在著另外一個(gè)可以左右與支配其運(yùn)行的君主意志。這是一切封建專制社會的共同特征。

我國的社會主義是在半殖民地、半封建社會的基礎(chǔ)上建立起來的,與國家一切權(quán)力屬于人民的國家本質(zhì)和憲政體制相適應(yīng)的法治理念還沒有建立和形成。反過來,受過去封建傳統(tǒng)“法治”的深厚影響,人民管理國家民主權(quán)利的行使以及對國家權(quán)力行使的限制與約束也大都流于形式。人們往往從制度規(guī)定性的優(yōu)越性出發(fā)來認(rèn)識這個(gè)制度,但實(shí)踐中又缺乏使這種制度得以落實(shí)的可操作性措施。這就必然會妨害人民合法權(quán)利的實(shí)現(xiàn),甚至?xí)茐摹③`踏人民的民主權(quán)利;也必然會妨害對政府行政權(quán)力的限制與制約,政府自我擴(kuò)張也就在所難免。

社會主義市場經(jīng)濟(jì)作為一種法治經(jīng)濟(jì),它的確立和深入發(fā)展,產(chǎn)生了對法治的極大需求,成為全社會推動法制建設(shè)的內(nèi)在動力。但是,法治只是社會政治上層建筑中的一部分,而且與上層建筑的其它部分相互聯(lián)系、相互影響。當(dāng)法律最高和國家公共權(quán)力應(yīng)受法律約束的理念沒有形成、上層建筑的其它部分沒有隨著法治建設(shè)的進(jìn)程予以調(diào)整和改革的條件下,這種政治口號式的“法治”建設(shè)不能充分地、有效地發(fā)揮其功能。因?yàn)樗龅闹皇切问缴系摹耙婪ā?而忽視了法本身所內(nèi)含的憲政精神和法治理念。法律最高和國家公共權(quán)力應(yīng)受法律約束是法所內(nèi)含的憲政精神和法治理念最集中的表現(xiàn)。所以,越強(qiáng)調(diào)“法治”和依法辦事,就越導(dǎo)致了行政權(quán)力對市場與社會的干預(yù)和對人民合法權(quán)利的侵害,就越導(dǎo)致了權(quán)力的商品化。因?yàn)檫@種缺乏憲政精神和法治理念的法,包括行政法規(guī)、規(guī)章的背后是國家公共權(quán)力的延伸。強(qiáng)調(diào)用這種缺乏憲政精神和法治理念的法對社會公共事務(wù)的管理,實(shí)際上就是強(qiáng)調(diào)用國家公共權(quán)力對社會公共事務(wù)的管理,也實(shí)際上是強(qiáng)調(diào)用政府自身制定的規(guī)則對社會公共事務(wù)的管理。我們現(xiàn)在還處于社會主義的初級階段,社會主義法是廣大人民根本利益和意志的體現(xiàn)的本質(zhì)規(guī)定性,并不能證明現(xiàn)實(shí)中的法就是人民根本利益和意志的體現(xiàn)。法是由國家機(jī)關(guān)制定或認(rèn)可的。立法者往往借助立法來反映和確定其自身的特定利益,甚至維護(hù)其自身的權(quán)力和壟斷地位,因而不惜抵觸憲法和法律,并呈現(xiàn)出主要不是從“全局利益”出發(fā)考慮問題,而是作為本部門、本地區(qū)的代言人出現(xiàn)的立法特征。這是我國立法實(shí)踐中普遍存在的現(xiàn)象。

就行政立法而言,我國行政立法涉足大量的基本經(jīng)濟(jì)關(guān)系領(lǐng)域而代替國家權(quán)力機(jī)關(guān)制定經(jīng)濟(jì)法律,會導(dǎo)致政府通過行政立法鞏固和擴(kuò)大行政權(quán)力,使許多經(jīng)濟(jì)立法成為部門利益立法的情形發(fā)生;行政手段以行政立法的形式干預(yù)市場主體的自主活動,甚至還會導(dǎo)致低效率的經(jīng)濟(jì)后果。政府行政立法“泛化”①及其對市場干預(yù)過度的后果,又會成為政府進(jìn)一步通過行政立法干預(yù)市場的理由。最終導(dǎo)致政府行政權(quán)力不斷擴(kuò)張和政府干預(yù)領(lǐng)域的不斷擴(kuò)張。市場領(lǐng)域逐漸地被政府取代,“私法”領(lǐng)域逐步被“公法”領(lǐng)域侵占,市場主體因政府的變相干預(yù)越來越失去了他們活動的自由和本來擁有的利益。政府行政立法通常還以收費(fèi)、辦證照等為內(nèi)容,亂收費(fèi)、亂罰款,在市場準(zhǔn)入方面大作文章,造成了市場主體依法經(jīng)營的沉重負(fù)擔(dān)。雖然無論是成熟的或不成熟的市場經(jīng)濟(jì),都不能沒有政府的依法干預(yù),但是,市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律決定了國家公共權(quán)力不能進(jìn)入市場。政府行政權(quán)力一旦以這種“泛化”的行政立法形式進(jìn)入市場,就易造成官商一體的局面,甚至為官商搞行政權(quán)力壟斷提供法律上的托詞,造成行政法規(guī)愈多、市場愈小,這樣一種法制建設(shè)適得其反的結(jié)果。而這種結(jié)果一旦在加強(qiáng)法治的旗號下任其發(fā)展,那么法律的效用就會減少。這種“法治”決不是市場經(jīng)濟(jì)所要求的法治。

法律沒有最高性與政府行為缺乏法的限制與約束,實(shí)際上是同一事物的兩個(gè)方面,都是對法治的踐踏與破壞。其結(jié)果,就政府對國家和社會公共事務(wù)的管理而言,政府公共行政活動無確定的范圍,即政府職能不明確。政府職能問題實(shí)際上是政府運(yùn)用行政權(quán)力與市場和社會發(fā)生關(guān)系的范圍及其權(quán)力作用的方式問題,也就是政府能在多大的范圍內(nèi)行使權(quán)力和如何行使權(quán)力的問題。因此,政府職能與政府行政權(quán)力密切相關(guān),它是行政權(quán)力行使過程中所產(chǎn)生的效能。政府權(quán)力不受限制必定導(dǎo)致政府活動無范圍。轉(zhuǎn)變政府職能是公共行政體制改革的關(guān)鍵;而轉(zhuǎn)變政府職能的核心就是要把政府權(quán)力限制在確定的范圍之內(nèi)。就政府對其內(nèi)部事務(wù)的管理而言,必定導(dǎo)致“長官意志”。具體表現(xiàn)就是指揮者以權(quán)力為依據(jù),服從者以長官的意志為依據(jù);下級只對長官負(fù)責(zé),不對職位負(fù)責(zé)、不對法律負(fù)責(zé)。這勢必造成下級的晉升獎(jiǎng)勵(lì)是通過滿足上級的利益、欲望而獲得實(shí)現(xiàn)的后果;造成下級因怕失去自己的利益而不敢監(jiān)督上級的情形;造成權(quán)力越大、地位越高,就越可以不受任何限制、不受任何責(zé)任追究的特權(quán)存在。

三、我國轉(zhuǎn)軌時(shí)期的法制建設(shè)與政府公共行政改革

法治是現(xiàn)代社會發(fā)展過程中的普遍要求,是商品經(jīng)濟(jì)充分發(fā)展之后出現(xiàn)的一種社會狀態(tài)。市場經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá),各經(jīng)濟(jì)主體的獨(dú)立性就越強(qiáng),社會對法治的需求也就越強(qiáng)。就我國而言,社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的確立和發(fā)展,為社會主義法制建設(shè)和在全社會范圍內(nèi)實(shí)行法治,提供了現(xiàn)實(shí)可能性。

(1)市場經(jīng)濟(jì)是以自由和平等的交換關(guān)系為基礎(chǔ)的經(jīng)濟(jì),是建立在各市場主體之間具有自主性和平等性、并且承認(rèn)各自利益的基礎(chǔ)之上。

(2)市場經(jīng)濟(jì)造就了多元的利益主體和利益結(jié)構(gòu)。這種多元的利益結(jié)構(gòu)在政治體制上,就會形成相互制約的權(quán)力關(guān)系。

(3)市場經(jīng)濟(jì)以分散決策為特征。因此,市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展必然要擴(kuò)大分權(quán)的范圍,減少政府集權(quán)的規(guī)模,從而提高公民的政治參與度。

(4)市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展改變了社會的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn),以集權(quán)為核心的價(jià)值體系被打破了。

市場經(jīng)濟(jì)的這些內(nèi)在屬性必然要求法治對市場經(jīng)濟(jì)體制的建立和發(fā)展起引導(dǎo)、規(guī)范、保障和服務(wù)作用,在以市場化為社會發(fā)展取向的轉(zhuǎn)軌時(shí)期,作為政府公共行政核心原則的法治應(yīng)當(dāng)是法律最高的同義語。

因此,與社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的確立和發(fā)展相適應(yīng),與這種經(jīng)濟(jì)體制所要求的法治相適應(yīng),政府公共行政也須進(jìn)行改革。政府公共行政所進(jìn)行的這些改革,并不能簡單地理解是由行政手段到法律手段的管理方式的變化;而是在市場經(jīng)濟(jì)條件下,政府行使行政權(quán)力必須受到限制,由權(quán)力支配一切變化為法具有至上的效力和最高的權(quán)威?！胺ㄖ我馕吨傻慕y(tǒng)治”①。深刻地理解和領(lǐng)會這種改革,對市場經(jīng)濟(jì)條件下的法制建設(shè),具有十分重要的意義。

現(xiàn)代法治原則的本質(zhì)在于揭示了治理國家的根本方法,是崇尚體現(xiàn)廣大社會公眾利益和意志的法律在國家政治、經(jīng)濟(jì)和社會生活中的權(quán)威。正如在十五大報(bào)告中提出的:“依法治國,就是廣大人民群眾在黨的領(lǐng)導(dǎo)下,依照憲法和法律的規(guī)定,通過各種途徑和形式管理國家事務(wù)、管理文化經(jīng)濟(jì)事務(wù)、管理社會事務(wù),保證國家各項(xiàng)工作都依法進(jìn)行,逐步實(shí)現(xiàn)社會主義民主的制度化、法制化。使這種制度和法律不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變,不因領(lǐng)導(dǎo)人看法和注意力的改變而改變。”②因此,與我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng),法治原則下的政府公共行政應(yīng)當(dāng)是:超級秘書網(wǎng)

第一,政府公共行政應(yīng)以維護(hù)和促進(jìn)實(shí)現(xiàn)市場主體和社會公眾的權(quán)利為宗旨。市場經(jīng)濟(jì)是一種以權(quán)利為本位的權(quán)利經(jīng)濟(jì)。因此,政府公共行政對法治原則的體現(xiàn),一是要尊重市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)律和要求,其行為的基點(diǎn)是創(chuàng)造良好的市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境條件和規(guī)范市場機(jī)制。二是要促進(jìn)市場的發(fā)展,使市場效應(yīng)最大化。在客觀環(huán)境上,為市場主體實(shí)現(xiàn)其最大利益創(chuàng)造條件,而不是對市場主體利益的實(shí)現(xiàn)設(shè)置違背市場規(guī)律的障礙。三是政府公共行政應(yīng)以社會公眾的需要為導(dǎo)向,應(yīng)增強(qiáng)對社會公眾需要的回應(yīng)力,提高政府公共服務(wù)的供給能力。四是政府應(yīng)樹立顧客意識和服務(wù)意識,建立健全政府各項(xiàng)工作制度,包括工作程序制度、監(jiān)督制度、公共責(zé)任制度、政務(wù)公開制度、社會公眾權(quán)利救濟(jì)制度,使政府自覺置于社會公眾的監(jiān)督之下。

第二,政府公共行政應(yīng)堅(jiān)持行政職權(quán)法定。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下,政府行政權(quán)力無所不及。但在市場經(jīng)濟(jì)體制下,市場發(fā)揮著配置資源的基礎(chǔ)性作用,政府行政權(quán)力應(yīng)從社會、從市場中實(shí)行部分撤退。整個(gè)社會和市場運(yùn)行由過去的以政府計(jì)劃為邊界變化為以法律為邊界。因此,堅(jiān)持政府行為職權(quán)法定,也就是要堅(jiān)持政府活動不得超出法律規(guī)定的職權(quán)范圍。政府職權(quán)來源于法律規(guī)定,這反映的是民主政治的特征與要求;政府職權(quán)法定,政府活動以法律為邊界,這反映的是市場經(jīng)濟(jì)對有限和有效政府的發(fā)展要求。要做到政府職權(quán)法定,前提就是要培養(yǎng)政府尊重法律的法律意識。政府要從習(xí)慣于把法當(dāng)成是治民的手段的工作作風(fēng)轉(zhuǎn)變?yōu)檎畬?shí)施法律以實(shí)現(xiàn)社會公眾的利益和權(quán)利的工作作風(fēng);社會公眾要從守法的法律意識轉(zhuǎn)變?yōu)閼?yīng)用法來維護(hù)和實(shí)現(xiàn)自己的利益和權(quán)利的法律意識。只有當(dāng)社會公眾感受到了法律可以維護(hù)和實(shí)現(xiàn)自己的利益和權(quán)利、可以保護(hù)自己的時(shí)候,他們才會遵守法律。遵守法律、尊重法律,本身就應(yīng)是政府的職責(zé)所在。

第三,政府公共行政應(yīng)堅(jiān)持活動程序法定。堅(jiān)持職權(quán)法定,是在實(shí)體法方面對政府權(quán)力行使的限制。但是,即使政府在法律規(guī)定的職權(quán)范圍內(nèi),其行為的方式仍然可以造成對社會公眾的傷害。因此,為了保護(hù)社會公眾的利益不受政府和官員不正當(dāng)權(quán)力行使方式的侵害,還必須在程序方面、在權(quán)力行使的方式方面,對政府權(quán)力的行使加以限制,實(shí)現(xiàn)從無序行政向有序行政的轉(zhuǎn)變。政府依法定程序行使自己的職權(quán),社會公眾依法定程序行使和實(shí)現(xiàn)自己的權(quán)利,這同樣是法治社會的必然要求。