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體制轉(zhuǎn)型，從行政管理體制走向公共行政體制

現(xiàn)代政府管理體制是隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和民主政治的發(fā)展而不斷發(fā)展與完善的。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和民主政治的不斷發(fā)展，政府管理體制也在不斷地發(fā)展與完善，并最終形成以公共行政體制為一般模式的政府管理制度。公共行政體制是指適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求，行使公共權(quán)力、管理公共事務(wù)、提供公共產(chǎn)品與公共服務(wù)、滿足社會(huì)公共需求的政府管理制度與組織體系。［2］公共行政體制的實(shí)質(zhì)在于其公共性和服務(wù)性，而這正是服務(wù)型政府的本質(zhì)規(guī)定性。從傳統(tǒng)的行政管理體制走向公共行政體制是行政管理體制改革的核心任務(wù)，需要進(jìn)行全方位的改革。一是強(qiáng)化公共管理職能，二是監(jiān)督公共權(quán)力運(yùn)行，三是優(yōu)化公共組織體系，四是健全公共財(cái)政體制，五是完善公共治理結(jié)構(gòu)，六是提高公共效能管理。這六個(gè)方面，當(dāng)前尤其需要關(guān)注的是我國(guó)公共財(cái)政體制和公共治理結(jié)構(gòu)的建設(shè)。健全公共財(cái)政體制的核心是提升地方政府的公共服務(wù)能力。公共財(cái)政管理主要包括三大部分：公共預(yù)算管理、公共收入管理和公共支出管理。［3］（p358）在這三部分中，公共收入管理最為重要，其決定了政府整體的公共服務(wù)能力。當(dāng)前，我國(guó)地方政府最為艱難的是面對(duì)公共服務(wù)需求的不斷增長(zhǎng)而無(wú)法獲得公共財(cái)政的有效支持。因此，健全公共財(cái)政體制，就是要通過(guò)合理的制度設(shè)計(jì)，增強(qiáng)地方政府的財(cái)政獲取能力和公共服務(wù)能力。具體而言，可以通過(guò)分稅制改革，增加地方政府的稅收來(lái)源；通過(guò)轉(zhuǎn)移支付制度，實(shí)現(xiàn)財(cái)政資源在中央與地方之間的順暢流動(dòng)。就完善公共治理結(jié)構(gòu)而言，核心是打造多元化的治理主體。當(dāng)代行政管理體制的一個(gè)基本特征是由統(tǒng)治到治理的轉(zhuǎn)變，治理是各種公共的或私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。其基本結(jié)構(gòu)包括兩個(gè)方面，一是公共服務(wù)供給結(jié)構(gòu)上的主體多元化，公共服務(wù)主體由單一的政府?dāng)U展到政府、非政府組織和企業(yè)組織；二是公共權(quán)力結(jié)構(gòu)上的分權(quán)化和自治化，實(shí)行地方自治、基層自治與社區(qū)自治。當(dāng)前，我國(guó)在治理層面最突出的問(wèn)題是治理主體單一，除了政府這一強(qiáng)勢(shì)主體之外，幾乎找不到真正的社會(huì)組織，即使有一些所謂的社會(huì)中介組織，也是半官方的。因此，完善公共治理結(jié)構(gòu)，就是要培育真正獨(dú)立的、多元的社會(huì)中介組織。

開(kāi)拓創(chuàng)新，探索行政管理權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制的新途徑

第一，堅(jiān)持行政管理權(quán)力價(jià)值取向的公共性。現(xiàn)代政府的一個(gè)基本功能在于能夠圍繞以公共價(jià)值為核心的政府價(jià)值，構(gòu)建符合時(shí)展要求的政府目標(biāo)體系，推動(dòng)權(quán)力宗旨的實(shí)現(xiàn)。行政管理權(quán)力的公共性主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：一是為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)提供公正的交易環(huán)境和穩(wěn)定的市場(chǎng)秩序，完善法律法規(guī)，加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管，加大宏觀調(diào)控力度，實(shí)現(xiàn)政府對(duì)社會(huì)的合理規(guī)制。二是保障公民基本的自由平等權(quán)益和公共安全，推行改革計(jì)劃和發(fā)展規(guī)劃，承擔(dān)國(guó)家職能所要求的職責(zé)，提高人民對(duì)政府的滿意度，建設(shè)高效政府。第二，堅(jiān)持行政管理權(quán)力結(jié)構(gòu)的科學(xué)化。科學(xué)設(shè)定和配置行政管理權(quán)力是完善權(quán)力運(yùn)行機(jī)制的根本前提。堅(jiān)持行政管理權(quán)力結(jié)構(gòu)的科學(xué)化要做到：一是建立健全行政管理權(quán)力主體的進(jìn)入機(jī)制。要加強(qiáng)對(duì)行政權(quán)力主體的教育，使其牢固樹(shù)立公共權(quán)力意識(shí)，即樹(shù)立權(quán)力就是服務(wù)、權(quán)力就是責(zé)任、權(quán)力就是奉獻(xiàn)的觀念。二是建立健全行政管理權(quán)力載體的配置機(jī)制。由于行政管理權(quán)力首先表現(xiàn)為一定的職位，有了職位才能擁有相應(yīng)的權(quán)力，所以行政管理機(jī)關(guān)的設(shè)置在一定程度上決定著行政權(quán)力能否合理運(yùn)行。要制定和完善行政機(jī)構(gòu)設(shè)置法、行政編制法等法律法規(guī)，遵循精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、高效的原則設(shè)置各級(jí)行政機(jī)關(guān)，并對(duì)現(xiàn)有的行政機(jī)構(gòu)進(jìn)行改革。三是完善行政管理權(quán)力運(yùn)行的控制系統(tǒng)。目前，我國(guó)存在行政機(jī)關(guān)的設(shè)置及其職能配置不科學(xué)，部門分工過(guò)細(xì)，部門重疊，職能不清等問(wèn)題。這些體制上的弊端為少數(shù)行政人員利用，通過(guò)侵害相對(duì)人的利益，為個(gè)人謀取私利。因此，合理地劃分行政職權(quán)是防止行政權(quán)力運(yùn)行弱化和擴(kuò)張的關(guān)鍵。具體而言，就是要做到：調(diào)整行政管理權(quán)力體制的結(jié)構(gòu)，確立合理劃分權(quán)限的制度，適時(shí)對(duì)行政管理權(quán)力進(jìn)行調(diào)整。第三，堅(jiān)持行政管理權(quán)力的責(zé)任化。建立健全行政問(wèn)責(zé)制既是完善行政管理權(quán)力運(yùn)行機(jī)制的重要內(nèi)容，也是行政管理體制創(chuàng)新的題中本義，更是建設(shè)服務(wù)型政府的必然要求。行政問(wèn)責(zé)制是指特定的問(wèn)責(zé)主體針對(duì)各級(jí)政府及其行政人員承擔(dān)的職責(zé)和義務(wù)的履行情況進(jìn)行的監(jiān)督和審查，對(duì)不履行或不正確履行的，依據(jù)法定程序追究其責(zé)任，使其承擔(dān)否定性結(jié)果。行政管理權(quán)力責(zé)任化對(duì)政府有兩方面的作用，一是對(duì)行政管理權(quán)力的明示作用，即責(zé)任包含對(duì)權(quán)力性質(zhì)、使用范圍的明確規(guī)定，是對(duì)政府權(quán)力的確認(rèn)和保護(hù)；二是責(zé)任對(duì)行政管理權(quán)力具有制約作用，一旦行政管理權(quán)力越界違規(guī)，責(zé)任就會(huì)構(gòu)成對(duì)政府權(quán)力的一種懲罰，體現(xiàn)為對(duì)政府行為的校正和心理的警戒點(diǎn)?？梢?jiàn)，責(zé)任化既是行政管理權(quán)力運(yùn)行的動(dòng)力，又是行政管理權(quán)力運(yùn)行的壓力。建立健全行政問(wèn)責(zé)制可從以下幾個(gè)方面著手：一是健全政府信息公開(kāi)制度，培育良好的問(wèn)責(zé)環(huán)境。二是制定統(tǒng)一的行政問(wèn)責(zé)法，構(gòu)建完整的問(wèn)責(zé)體系。三是規(guī)范問(wèn)責(zé)程序，特別是被問(wèn)責(zé)官員的復(fù)出程序。四是以績(jī)效考核結(jié)果作為問(wèn)責(zé)制的基礎(chǔ)，增強(qiáng)行政問(wèn)責(zé)的針對(duì)性。

本文作者：劉劍明作者單位：中共吉林省委黨校