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（一）程序和行政程序

行政程序法律制度是有關(guān)行政程序的法律規(guī)范的總稱，是行政程序的法律化、制度化。要明確行政程序法律制度，首先要了解程序和行政程序。

所謂程序，就是行為從起始到終結(jié)的長短不等的過程。構(gòu)成這一程序過程的不外是行為的步驟和行為的方式，以及實(shí)現(xiàn)這些步驟和方式的時間和順序。行政程序，就是由行政機(jī)關(guān)作出行政行為的步驟、方式和時間、順序構(gòu)成的行為過程。步驟，就是實(shí)現(xiàn)某一程序的若干必經(jīng)階段；方式，是實(shí)施行為的方法和形式，兩者構(gòu)成程序的空間表現(xiàn)形式。例如，按照《治安管理處罰條例》規(guī)定，公安機(jī)關(guān)作出處罰的步驟是傳喚、詢問、取證和裁決。傳喚需要用傳喚證，詢問要有筆錄，裁決要有書面決定等等，這些活動就是行為過程中的步驟和行為方式。整個行為過程就是由一個接一個的步驟和方式聯(lián)結(jié)而成的。完成這一程序過程需要用一定的時間。為提高效率，就需要有時限；完成這一程序步驟，還必須遵循先后次序。如上例，必須先取證后裁決，不能顛倒為先裁決后取證。這就是順序。時限和順序構(gòu)成程序的時間表現(xiàn)形式。行政程序就是由上述步驟、方式、時限、順序?yàn)橐貥?gòu)成的行政行為的過程，是空間形式和時間形式的統(tǒng)一。

行政程序的最大特點(diǎn)在于，行政程序是行政機(jī)關(guān)作出行政行為的程序。行政法律關(guān)系是由行政機(jī)關(guān)和相對一方的公民、法人或其他組織組成的，但行政程序僅指行政機(jī)關(guān)作出行政行為時應(yīng)遵循的程序，而不是相對一方應(yīng)遵循的程序。

公民、法人或其他組織在向行政機(jī)關(guān)提出某項(xiàng)申請時，行政機(jī)關(guān)常常為他們設(shè)定程序，如據(jù)報(bào)載，要申請辦一批發(fā)市場，需經(jīng)112道程序（蓋112個章）。為避免行政機(jī)關(guān)在設(shè)置這類程序時給公民帶來不便，甚至造成損害，行政程序法律需要對此規(guī)定一些原則，例如便民原則、及時原則、公布申請條件原則等。它們也就成為行政機(jī)關(guān)應(yīng)遵守的程序原則。

（二）行政程序法律制度的主要特點(diǎn)

由于行政程序法律制度的發(fā)展，程序法律已經(jīng)沖破司法范疇，擴(kuò)大到一個更為廣闊的領(lǐng)域。這種擴(kuò)大，不僅表現(xiàn)在行政領(lǐng)域，還表現(xiàn)在立法領(lǐng)域?，F(xiàn)代程序法律制度分為立法程序法律制度、行政程序法律制度、司法程序法律制度三個部分。行政程序法律制度的主要特點(diǎn)是：

1．行政程序法律制度調(diào)整的對象是行政行為。

2．行政程序法律制度只是重要行政程序的法律化。只有同當(dāng)事人權(quán)益和行政效率有關(guān)的重大的行政程序，才由法律規(guī)定，其目的是強(qiáng)行要求行政機(jī)關(guān)及其工作人員遵循一定行政程序，以保證行政工作的科學(xué)性和民主性。因此，從行政程序是否被上升為法律來區(qū)分，可以把它分為法定行政程序和非法定行政程序。行政程序上升為法的意義在于：行政程序法律制度是由國家制定和認(rèn)可的，并由國家強(qiáng)制力保證其實(shí)施的程序規(guī)則，一旦違反了程序規(guī)則，即屬違法行政行為，要依法承擔(dān)一定的法律責(zé)任。而沒有上升為法的一般程序，即使違反了，也不承擔(dān)法律上的責(zé)任。人們經(jīng)常講的行政程序大多是從法律意義上講的，即指法定行政程序。

3．行政訴訟法律制度以“公開”和“聽證”制度為核心。政府的管理活動要讓公民了解，在管理過程中要聽取公民的意見，這是行政程序的關(guān)鍵。

4．行政程序法律制度對效率給予高度的關(guān)注。行政權(quán)力的擴(kuò)張，是社會生產(chǎn)和生活需要高效率地維護(hù)社會秩序的結(jié)果，因而行政程序的發(fā)展不能影響而應(yīng)當(dāng)有利于行政效率。提高行政效率也是為了保障當(dāng)事人的權(quán)益。

（三）行政程序法律制度的程序權(quán)利義務(wù)和法律責(zé)任

1．程序權(quán)利與義務(wù)，和實(shí)體權(quán)利與義務(wù)相對應(yīng)。在行政法律關(guān)系中，以行政機(jī)關(guān)為一方，以相對一方為另一方，都有實(shí)體權(quán)利和義務(wù)，也有程序權(quán)利和義務(wù)。行政行為是由實(shí)體權(quán)利義務(wù)和程序權(quán)利義務(wù)所組成的，職權(quán)、職責(zé)就是行政機(jī)關(guān)的實(shí)體權(quán)利義務(wù)。為了行使職權(quán)，履行職責(zé)，應(yīng)該采取哪些步驟和方式，先后順序以及在多長時限內(nèi)完成，就是程序，如果這些程序是法定的，那就是行政機(jī)關(guān)的程序義務(wù)。例如，《行政處罰法》規(guī)定，行政機(jī)關(guān)在作出行政處罰決定前必須聽取相對方的陳述和申辯，重大處罰還要聽證。這就是行政機(jī)關(guān)的程序義務(wù)，也就是公民、法人或其他組織的程序權(quán)利。行政機(jī)關(guān)的程序權(quán)利，也就是公民、法人或其他組織的程序義務(wù)，一般表現(xiàn)在公民、法人或其他組織向行政機(jī)關(guān)提出某項(xiàng)申請，或行政機(jī)關(guān)要求公民、法人或其他組織履行某項(xiàng)義務(wù)時所設(shè)置的程序要求，公民如不履行這些程序義務(wù)，就可能得不到所申請的許可，或?qū)⑹艿侥撤N處罰。

2．程序與實(shí)體是緊密聯(lián)系的。實(shí)體是內(nèi)容，程序是形式，程序是為實(shí)體服務(wù)的。人們將此稱為程序的工具主義。但在很多行政法律關(guān)系中，程序的作用特別重要。

第一，在行政法律關(guān)系中，公民、法人或其他組織作為相對一方，其程序義務(wù)，即行政機(jī)關(guān)的程序權(quán)利，實(shí)際上早已獨(dú)立存在，并嚴(yán)格按照規(guī)定追究責(zé)任。這種程序義務(wù)大都由單行的法規(guī)、規(guī)章規(guī)定，行政機(jī)關(guān)是將之作為行政權(quán)的一部分行使的。例如，規(guī)定公民的某項(xiàng)申請必須經(jīng)哪些機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，那么，就一個機(jī)關(guān)也不能少，且必須按順序蓋章。規(guī)定必須多少天或幾月幾日前送上申請書，期限一過，行政機(jī)關(guān)就不會再接受。要求公民在幾月幾日前必須納稅，期限一過，就將給予處罰。對于這種極為嚴(yán)格的程序義務(wù)和程序責(zé)任，人們早也習(xí)以為常。

第二，行政機(jī)關(guān)的程序義務(wù)在很多情況下將會影響相對一方的實(shí)體權(quán)益，但也有相當(dāng)一些行政程序，并不涉及相對一方的實(shí)體權(quán)益，在這種情況下，并不意味著就沒有權(quán)利義務(wù)問題。首先，行政機(jī)關(guān)不履行程序義務(wù)，即程序違法，是行政機(jī)關(guān)違反法律的問題，就“違法”這一點(diǎn)而言，是實(shí)體違法還是程序違法，并無差別；行政機(jī)關(guān)違法而不糾正，其危害遠(yuǎn)較公民違法要嚴(yán)重得多。其次，實(shí)際上程序問題也涉及到實(shí)體問題。例如，《治安管理處罰條例》規(guī)定，復(fù)議決定必須在5日內(nèi)作出，超過期限是程序違法，這種違法涉及到誰的合法權(quán)益？5日作出或8日作出，對相對一方來說，并無多大實(shí)際損害。《治安管理處罰條例》所以規(guī)定復(fù)議決定必須在這短短的5日內(nèi)作出，體現(xiàn)了立法者從速處理治安問題、治安問題決不能拖延的意圖。否則，受到損害的將是社會治安秩序，即全體人民的利益。再比如，在檢查公民身份證時，公安人員必須首先出示自己的證件，這是表示身份程序。是否表明身份，在很多情況下并不影響相對一方的合法權(quán)益。立法者設(shè)置這一程序，首先是為了體現(xiàn)執(zhí)法工作的嚴(yán)肅性，也是為了防止假冒，避免社會次序混亂，損害國家利益?？梢哉f，在很多情況下，程序的背后都體現(xiàn)著國家的、社會的某種更高層次的利益。

第三，更為重要的是，程序本身自有其內(nèi)在的價值。例如，在作出對公民權(quán)利的不利影響的決定前，必須聽取意見，體現(xiàn)了社會主義的民主參與、尊重公民個人的尊嚴(yán)；禁止以任何形式的暴力獲取證據(jù)，體現(xiàn)了社會主義的人道精神和對公民個人尊嚴(yán)的尊重；重大決策前聽取專家和利害關(guān)系人的意見，體現(xiàn)了程序理性；規(guī)定多少時限內(nèi)對公民作出答復(fù)，體現(xiàn)了行政效率的要求，等等。因此，不存在空頭的無意義的程序。所有的程序不僅或多或少與相對一方的合法權(quán)益有關(guān)，也與國家、社會利益相關(guān)連。一切違反法定程序的行為都將是給社會或個人帶來危害的行為。因此，程序權(quán)利義務(wù)就有了獨(dú)立的意義和價值。

3．凡是違法行為都必須追究法律責(zé)任，這也是社會主義法制的一項(xiàng)重要原則。對一切違反法定程序的行為同樣應(yīng)當(dāng)追究法律責(zé)任。但是，當(dāng)行政機(jī)關(guān)程序違法時如何追究責(zé)任，卻是一件相當(dāng)復(fù)雜，因而存在眾多爭議的問題。從實(shí)踐來看，行政機(jī)關(guān)的程序違法有幾種情況：

一種是：程序違法，實(shí)體上也直接損害相對一方的合法權(quán)益，即我們平時所說的程序違法，實(shí)體也違法。

另一種是：程序違法，實(shí)體上似乎并未侵害相對一方的合法權(quán)益，即我們平時所說的程序違法，實(shí)體正確。

當(dāng)然還有一種情況是，程序合法，實(shí)體違法。對于第一和第三種情況，根據(jù)我國《行政訴訟法》的規(guī)定：撤銷，追究實(shí)體違法的責(zé)任。困難的是第二種情況。根據(jù)上面的分析，既然存在獨(dú)立的程序權(quán)利義務(wù)，行政機(jī)關(guān)程序違法，也就應(yīng)該獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任，而不應(yīng)該把程序僅僅看成是實(shí)體的工具而完全依附于實(shí)體，因此，從理論上說，程序違法應(yīng)該獨(dú)立追究法律責(zé)任。但是，程序違法的情況還有其復(fù)雜之處。就程序本身的重要性，即內(nèi)在價值而言，在程度上還是有區(qū)別的。如前例，行政機(jī)關(guān)在作出對相對一方不利影響的決定前，不聽取對方的意見，或法定應(yīng)該聽證而不聽證，就屬于嚴(yán)重程序違法，因?yàn)檫@一程序缺陷違背了社會主義的民主與參與精神；再如，用暴力取得證據(jù)，也屬于嚴(yán)重程序違法，因?yàn)樗`反了社會主義社會對人的尊嚴(yán)的尊重，等等。對于這些程序違法，不管實(shí)體上是否正確，就應(yīng)一律予以撤銷，不得重新作出行政行為。但有些程序違法，例如，因疏忽忘了在文件上注明日期，屬于程序上的小的瑕疵，可以重新補(bǔ)正。總之，存在獨(dú)立的程序權(quán)利義務(wù)，是程序違法應(yīng)該追究責(zé)任的基礎(chǔ)。法律在設(shè)定程序違法的法律責(zé)任時，則要根據(jù)行政違法行為中程序與實(shí)體的違法情況和關(guān)系，以及程序違法本身的嚴(yán)重程度等具體情況作出規(guī)定。

目前，我國法律對程序違法的法律責(zé)任已有兩種規(guī)定，一是《行政訴訟法》規(guī)定的程序違法，判決撤銷，同時判決行政機(jī)關(guān)重新作出具體行政行為。這樣做的目的就是使行政機(jī)關(guān)由于程序違法而承擔(dān)敗訴責(zé)任，體現(xiàn)嚴(yán)肅執(zhí)法的要求。但同時又允許重新作出具體行政行為，也就是允許行政機(jī)關(guān)改正。這是我國法律第一次就行政程序違法后承擔(dān)法律責(zé)任所作的規(guī)定。毫無疑問，這一規(guī)定是建立在該行政行為程序違法、實(shí)體合法的基礎(chǔ)上的。但是該法沒有分出在程序嚴(yán)重違法的情況下，是否還能適用本條規(guī)定。這是時代的局限。另一種是《行政處罰法》的規(guī)定，如果執(zhí)法者程序違法時主觀上有故意，那就應(yīng)該追究其損害國家、社會利益的責(zé)任，除承擔(dān)敗訴責(zé)任外，還應(yīng)由行政機(jī)關(guān)主動，或經(jīng)司法建議后，視情節(jié)輕重給予執(zhí)法工作人員以行政處分。這是考慮到我國對行政程序的認(rèn)識情況所作的特殊規(guī)定。

（四）行政程序法律制度的作用

1．提高行政效率。

行政程序在行政行為中是無處不在的，實(shí)體法不通過一定程序，就不可能被實(shí)施。為批準(zhǔn)某一申請，可以通過幾個部門，蓋幾個章就簡明迅速地完成，也可以蓋上幾十甚至幾百個章，使這一程序成為一個漫長的難以完成的過程。程序法的作用，就在于將合理的、既能提高行政效率，又能保護(hù)公民權(quán)益的程序法律化、制度化，免去不必要的程序或簡化繁瑣的程序，從而大大提高行政效率。

2．制約作用。

所謂制約作用是指行政程序法律能夠在程序上對行政機(jī)關(guān)起制約作用，防止其失職、越權(quán)和濫用職權(quán)。這主要表現(xiàn)在以下兩個方面：

第一，行政程序法律使行政程序成為行政行為產(chǎn)生法律效力的必要條件。行政程序合法，不等于運(yùn)用實(shí)體法也正確；但是，如果行政程序嚴(yán)重違法，即使運(yùn)用實(shí)體法正確，也將導(dǎo)致行政行為無效。例如，依照我國專利法規(guī)定，專利局批準(zhǔn)專利權(quán)必須經(jīng)過三個月的公告期。這是批準(zhǔn)專利權(quán)行為的行政程序。如果專利局不經(jīng)過公告程序就給予申請人專利權(quán)，那將導(dǎo)致該行為無效，即使申請人的發(fā)明實(shí)際上已符合專利的條件，還不能獲得專利權(quán)。

第二，是與腐敗行為等行政違法行為作斗爭的重要手段。行政違法中的失職和濫用職權(quán)等行為，大都與行政程序不健全、不規(guī)范有關(guān)。例如，在公民申請某項(xiàng)權(quán)利的程序中由于沒有明確的時效限制，就可以為以權(quán)謀私開方便之門。處罰程序中缺少說明理由和聽證程序，就便于濫用職權(quán)。行政程序強(qiáng)調(diào)公開原則、參與原則，都對防止腐敗起積極作用。健全和完善行政程序法，將從制度上制止腐敗、違法現(xiàn)象，保證為政清廉。

3．保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。

公民、法人或其他組織的合法權(quán)益，不僅要靠行政實(shí)體法予以規(guī)定，還要靠程序法予以保障。例如，在行政處罰中設(shè)置說明理由、聽取意見以至聽證、裁決的順序性程序，就具有避免和減少濫用職權(quán)、保障個人和組織合法權(quán)益的作用。

在講解中應(yīng)松年還介紹了外國行政程序法律制度的發(fā)展與現(xiàn)狀

（一）外國行政程序法律制度的發(fā)展

行政程序法律的興起與發(fā)展，是本世紀(jì)行政法，也是整個法律體系發(fā)展的重要內(nèi)容之一。

“行政程序法”這個概念以及專門的行政程序法律，是19世紀(jì)末才出現(xiàn)的。1884年德國的巴登邦制定《行政程序法》，這是世界上第一部專門的行政程序法。在這以前，程序法僅指法院審理案件的程序法律制度，也就是訴訟法，而不包括行政機(jī)關(guān)進(jìn)行行政管理活動的程序法律制度。

行政程序法律興起的基本原因，在于社會經(jīng)濟(jì)生活的發(fā)展。19世紀(jì)以后，行政權(quán)迅速擴(kuò)大。行政權(quán)的擴(kuò)大必然帶來兩個客觀后果，一是行政效率問題日益嚴(yán)重，二是侵害個人或組織權(quán)益的可能性增多，與此同時，民主政治的發(fā)展和法治思想深入人心，科學(xué)管理日益滲透到行政管理領(lǐng)域等等，這些都直接影響和促進(jìn)了行政程序的興起和發(fā)展。

（二）外國行政程序法律制度的法典化趨勢

各國行政程序法律制度發(fā)展的一個重要趨勢，是其法律形式的法典化。西班牙早在1889年就制定了《行政手續(xù)法》，與此同時還有德國的《巴登邦行政程序法》，這兩部法律可能是世界上最早的行政程序法典，只是后者屬于聯(lián)邦國家內(nèi)部一個地方政府的法律。之后，奧地利于1925年制定《普通行政程序法》。以該法為中心，奧地利還制定了《行政處罰程序法》和《行政執(zhí)行法》等各類行政程序法。捷克、波蘭、南斯拉夫等國也群起仿效，形成了行政程序法典化的第一個高潮。行政程序法典化的第二個高潮始于美國于1946年制定的《聯(lián)邦行政程序法》，接著奧地利于1950年、西班牙于1958年修訂其行政程序法，瑞士于1968年、瑞典于1971年、聯(lián)邦德國于1976年制定行政程序法典，而意大利也于1955年、日本于1964年形成了行政程序法草案；80年代末以來，又有韓國、荷蘭、葡萄牙制定了行政程序法典，日本于1993年制定《行政程序法》，我國澳門和臺灣地區(qū)也分別于1994年和1999年制定行政程序法典。由此可見，行政程序法典化是各國行政程序法發(fā)展的一個明顯趨勢。

（三）外國行政程序法律制度的功能類型

各國的行政程序法律還表現(xiàn)出功能上的差異，形成不同的功能類型。從理論上分析，現(xiàn)代行政程序法律的功能可以有三種：

一是效率型。以提高行政效率為其基本功能。這種類型的行政程序法律講究以較少的人力、財(cái)力來進(jìn)行行政管理。

二是控制型。以控制行政權(quán)力為其基本功能。這種類型的行政程序法律側(cè)重于防止行政機(jī)關(guān)超越職權(quán)、濫用權(quán)力。

三是權(quán)利保障型。以保障行政相對人的程序權(quán)利為其基本功能。這種類型的行政程序法律側(cè)重于保護(hù)相對人的各種合法權(quán)益，尤其是程序上的權(quán)利。

二戰(zhàn)后各國的行政程序法律，在功能類型上出現(xiàn)兩種情況：一是屬于單一型的較少，大多數(shù)國家都以一種類型為主兼容其他。二是普遍采用權(quán)利保障型，有的以權(quán)利保障型為主，兼采控制型，比如美國就是這樣的情況；有的以權(quán)利保障型和效率型并重，歐洲和亞洲多數(shù)國家和地區(qū)都是這樣的情況。這表明，各國已經(jīng)普遍認(rèn)識到，行政程序法律制度的三種功能是不可偏廢的，提高行政效率是一切行政法律制度都必須考慮的因素，任何損害行政效率的行為，都會對社會秩序造成損害；控制行政權(quán)力也是必要的．它是現(xiàn)代分權(quán)制衡體制的必然要求；擴(kuò)大公民參與行政管理的程序性權(quán)利，更是現(xiàn)代民主政治發(fā)展的重大趨勢，是現(xiàn)代行政程序法發(fā)展的主要目標(biāo)。

對我國行政程序法律制度發(fā)展的現(xiàn)狀，應(yīng)松年也作了詳細(xì)介紹。

（一）我國憲法與行政程序法律制度的基本原則

到目前為止，我國還沒有制定法典形式的行政程序法，但從建國以來、尤其是黨的十一屆三中全會以來，已經(jīng)在不少法律中規(guī)定了行政程序規(guī)范。這些規(guī)定首先體現(xiàn)在憲法上。我國憲法第2條第3款規(guī)定：“人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會事務(wù)。”這一規(guī)定是行政程序法律參與原則的憲法依據(jù)。憲法第33條第2款規(guī)定：“中華人民共和國公民在法律面前一律平等?！边@一規(guī)定是行政程序法律公正原則的憲法依據(jù)。憲法第27條第1款規(guī)定：“一切國家機(jī)關(guān)實(shí)行精簡的原則，實(shí)行工作責(zé)任制，實(shí)行工作人員的培訓(xùn)的和考核制度，不斷提高工作質(zhì)量和工作效率，反對官僚主義?！边@一規(guī)定為行政程序法律的效率原則提供了依據(jù)。憲法第27條第2款規(guī)定：“一切國家機(jī)關(guān)和國家工作人員必須依靠人民的支持，經(jīng)常保持同人民的密切聯(lián)系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監(jiān)督，努力為人民服務(wù)。”這一規(guī)定為建立行政程序法律的聽證制度奠定了憲法基礎(chǔ)。憲法第41條規(guī)定：“中華人民共和國公民對于任何國家機(jī)關(guān)和國家工作人員，有提出批評和建議的權(quán)利；對于任何國家機(jī)關(guān)和國家工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)國家機(jī)關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利，但是不得捏造或者歪曲事實(shí)進(jìn)行誣告陷害。”這一規(guī)定是行政程序法律參與原則和復(fù)審原則的憲法依據(jù)。

根據(jù)我國憲法的有關(guān)規(guī)定以及世界各國行政程序法律有關(guān)基本原則的表述，對我國行政程序法律應(yīng)該明確和遵循的基本原則，可大致歸納為以下幾條。

1．公開原則。

2．公正原則

3．參與原則。

4．復(fù)審原則。

5．效率原則。

6．誠實(shí)信用、信賴保護(hù)原則。

為了貫徹行政程序法的上述原則，需要建立相應(yīng)的程序制度，通過具體的程序性法律規(guī)范來實(shí)現(xiàn)這些原則。

（二）我國法律有關(guān)行政程序法基本制度的規(guī)定

1989年頒布的《行政訴訟法》將符合法定程序作為具體行政行為是否合法的三大條件之一，大大推進(jìn)了理論與實(shí)務(wù)界對行政程序法的關(guān)注。

我國法律、法規(guī)已經(jīng)建立起一些行政程序法律制度，這里，作一列舉說明。

抽象行政行為的程序制度：

1、聽取意見制度。2000年3月全國人大通過的《中華人民共和國立法法》第58條規(guī)定：“行政法規(guī)在起草過程中，應(yīng)當(dāng)廣泛聽取有關(guān)機(jī)關(guān)、組織和公民的意見。聽取意見可以采取座談會、論證會、聽證會等多種形式。”

2．起草審查制度。立法法第59條規(guī)定：“行政法規(guī)起草工作完成后，起草單位應(yīng)當(dāng)將草案及其說明、各方面對草案主要問題的不同意見和其他有關(guān)資料送國務(wù)院法制機(jī)構(gòu)進(jìn)行審查。”

3．公布制度。立法法第61條和第62條規(guī)定：“行政法規(guī)由總理簽署國務(wù)院令公布?！薄靶姓ㄒ?guī)簽署公布后，及時在國務(wù)院公報(bào)和在全國范圍內(nèi)發(fā)行的報(bào)紙上刊登?！?/p>

具體行政行為的程序制度：

1．表明身份制度。1985年9月6日全國人大常委會通過的《中華人民共和國居民身份證條例》第13條第2款規(guī)定：“執(zhí)行任務(wù)的公安人員在查驗(yàn)居民的身份證時，應(yīng)當(dāng)出示自己的工作證件?！?995年7月20日國務(wù)院的《中華人民共和國公民出入境邊防檢查條例》第12條規(guī)定：“口岸檢查、檢驗(yàn)單位的人員需要登船執(zhí)行公務(wù)的，應(yīng)當(dāng)著制服并出示證件?！?/p>

2．告知制度。1996年修訂的《中華人民共和國刑法》第64條規(guī)定：“公安機(jī)關(guān)拘留人的時候，必須出示拘留證。拘留后，除有礙檢查或者無法通知的情形以外，應(yīng)當(dāng)把拘留的原因和羈押的處所，在24小時以內(nèi)，通知被拘留人的家屬或者他的所在單位。”第71條規(guī)定：“公安機(jī)關(guān)逮捕人的時候，必須出示逮捕證。逮捕后，除有礙偵查或者無法通知的情形外，應(yīng)當(dāng)把逮捕的原因和羈押的處所，在24小時以內(nèi)通知被逮捕人的家屬或者他的所在單位?！?/p>

3．說明理由制度。1996年3月全國人大通過的《中華人民共和國行政處罰法》第31條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)在作出行政處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人作出行政處罰決定的事實(shí)、理由及依據(jù)，并告知當(dāng)事人依法享有的權(quán)利?！?/p>

4．回避制度。行政處罰法第37條第3款規(guī)定：“執(zhí)法人員與當(dāng)事人有直接利害關(guān)系的，應(yīng)當(dāng)回避?！?/p>

5．合議制度。行政處罰法第38條第3款規(guī)定：“對情節(jié)復(fù)雜或者重大違法行為給予較重的行政處罰，行政機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)集體討論決定?！?/p>

6．聽證制度。行政處罰法第5章第3節(jié)專門規(guī)定了“聽證程序”，其中第42條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)作出責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或者執(zhí)照、較大數(shù)額罰款等行政處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人有要求舉行聽證的權(quán)利；當(dāng)事人要求聽證的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)組織聽證。當(dāng)事人不承擔(dān)行政機(jī)關(guān)組織聽證的費(fèi)用?！?/p>

7．審執(zhí)分離制度。行政處罰法第46條規(guī)定：“作出罰款決定的行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)與收繳罰款的機(jī)構(gòu)分離?！眹鴦?wù)院于1997年11月了《罰款決定與罰款收繳分離實(shí)施辦法》。

8．復(fù)議制度。1999年4月全國人大常委會通過的《中華人民共和國行政復(fù)議法》第6條規(guī)定對11種行政行為，當(dāng)事人可以申請行政復(fù)議。行政復(fù)議法規(guī)定了行政機(jī)關(guān)進(jìn)行行政復(fù)議的程序。

9．司法審查制度。1989年4月全國人大通過了《中華人民共和國行政訴訟法》。此前，我國已有120多個法律、法規(guī)規(guī)定，不服行政機(jī)關(guān)決定或裁決的，可以向人民法院提起行政訴訟。行政訴訟法規(guī)定對具體行政行為，當(dāng)事人不服的，可以提起訴訟，進(jìn)一步擴(kuò)大了人民法院受理行政案件的范圍。

10．順序制度。1994年5月全國人大常委會修訂的《中華人民共和國治安管理處罰條例》第34條規(guī)定，除了公安人員可以當(dāng)場予以處罰的以外，對違反治安管理的人的其他處罰應(yīng)適用以下程序：（1）傳喚；（2）訊問；（3）取證；（4）裁決。這一規(guī)定確定了處罰程序的順序，顛倒順序是違法的。

11．時限制度。這是在法律、法規(guī)中規(guī)定得比較多的一項(xiàng)行政程序制度。例如1994年7月國務(wù)院批準(zhǔn)修訂的《中華人民共和國公民出入境管理法實(shí)施細(xì)則》第5條規(guī)定：“市、縣公安局對出境申請應(yīng)當(dāng)在30天內(nèi)，地處偏僻、交通不便的應(yīng)當(dāng)在60天內(nèi)，作出批準(zhǔn)或者不批準(zhǔn)的決定，通知申請人?！?/p>

對我國法律、法規(guī)中關(guān)于行政程序法律制度的規(guī)定進(jìn)行分析，可以看出，1990年以前，我國的行政程序立法處于非常薄弱的狀態(tài)；1990年以來，我國行政程序立法發(fā)展很快，越來越多的關(guān)于行政行為的法律、法規(guī)在制定或修訂時注意到了程序方面的規(guī)范。特別是，我國已經(jīng)有了幾部主要規(guī)定行政程序制度的法律、法規(guī)。如：1990年10月起施行的《行政訴訟法》；1991年1月起施行的《行政復(fù)議條例》（后為1999年10月起施行的《行政復(fù)議法》所取代）；1995年1月起施行的《國家賠償法》中的行政賠償部分；1996年10月起施行的《行政處罰法》等。除了《行政訴訟法》總體上屬于訴訟程序法，其中部分內(nèi)容屬于行政程序法以外，其他幾部法律均以規(guī)定行政程序法律制度為主，分別規(guī)定了我國行政領(lǐng)域的幾大程序：行政處罰程序、行政賠償程序和行政復(fù)議程序，使我國行政程序法的發(fā)展向前推進(jìn)了一大步。

這里應(yīng)當(dāng)特別提到的是，我國《行政處罰法》關(guān)于處罰程序的規(guī)定尤其反映了我國行政程序法律制度的一大進(jìn)步。該法第5章專門規(guī)定了作出行政處罰決定的簡易程序、一般程序和聽證程序，其中包含著表明身份制度、統(tǒng)一格式制度、說明理由制度、告知權(quán)利制度、聽證制度、審執(zhí)分離制度、回避制度、合議制度等行政程序法律的許多重要制度，體現(xiàn)了行政程序法律的各項(xiàng)基本原則。特別是《行政處罰法》規(guī)定的聽證程序更是我國行政程序立法的一個重要突破?？梢哉f，《行政處罰法》對我國行政程序法的進(jìn)一步發(fā)展，已經(jīng)而且還將繼續(xù)起到有力的推動作用最后，應(yīng)松年就完善我國行政程序法律制度提出了幾點(diǎn)建議。

他說，我國行政程序法律制度的發(fā)展和完善，是社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下行政法制建設(shè)發(fā)展的必然結(jié)果。但是，我國現(xiàn)行行政程序立法還存在不少問題。主要表現(xiàn)在以下四個方面：

1．缺乏系統(tǒng)性。我國的行政程序法律規(guī)范分散在各類法律、法規(guī)中，沒有專門的、統(tǒng)一的行政程序法，由此造成各個行業(yè)、各個類別的行政行為在行政程序上不一致。除了行政立法、行政處罰、行政復(fù)議三類行政行為基本統(tǒng)一以外，其他各類行政行為的程序不統(tǒng)一的狀況還嚴(yán)重存在。

2．處于次要地位。許多行政程序法律規(guī)范混合規(guī)定在各個行政法律、法規(guī)中，這些法律、法規(guī)基本上都以規(guī)定實(shí)體規(guī)范為主，兼顧程序規(guī)范，甚至有的法律、法規(guī)仍然只有實(shí)體規(guī)范而完全沒有程序規(guī)范，重實(shí)體、輕程序的問題還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有解決。

3．偏重事后程序和過于籠統(tǒng)。即使規(guī)定了一定的程序規(guī)范的行政法律、法規(guī)，多數(shù)也存在重事后程序、輕事先程序的問題，以及程序規(guī)范不具體、不具有可操作性的問題。也就是說，多數(shù)行政法律、法規(guī)往往只是簡單地規(guī)定相對人可以申請復(fù)議、可以提起訴訟，或者只是籠統(tǒng)、粗疏地規(guī)定程序事項(xiàng)，對程序性問題在起草時缺乏細(xì)致的分析研究，在法律、法規(guī)中缺乏具體明確的規(guī)定。

4．法律責(zé)任不明確。大多數(shù)法律、法規(guī)雖然規(guī)定了程序規(guī)范，卻沒有規(guī)定行政機(jī)關(guān)違反法定程序的法律責(zé)任，很容易使法定程序得不到嚴(yán)格執(zhí)行。

適應(yīng)依法治國、建設(shè)社會主義法治國家和我國加入WTO的需要，必須建立和完善我國的行政程序法律制度。應(yīng)當(dāng)建立和完善什么樣的行政程序法律制度，是一個應(yīng)當(dāng)認(rèn)真探討的問題。我想就以下幾個問題談?wù)勛约旱目捶ā?/p>

1．我國應(yīng)當(dāng)早日制定統(tǒng)一的行政程序法。目前，我國行政程序法典的制定已經(jīng)提上了國家立法的議程。李鵬委員長在全國人大第四次會議上指出：“要制定行政強(qiáng)制措施法、行政許可法、行政收費(fèi)法，為制定統(tǒng)一的行政程序法創(chuàng)造條件。”我們已經(jīng)制定了《行政訴訟法》、《國家賠償法》、《行政處罰法》、《行政復(fù)議法》等行政程序方面的法律，行政強(qiáng)制法、行政許可法和行政收費(fèi)法也有了比較成熟的草稿?？梢哉f，我們已經(jīng)積累了比較豐富的經(jīng)驗(yàn)，對制定行政程序法的呼聲也很高，制定統(tǒng)一行政程序法的條件已經(jīng)成熟。

2．應(yīng)當(dāng)把行政程序法列為市場經(jīng)濟(jì)法律體系中的主要部門法。我國目前把建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)法律體系作為當(dāng)務(wù)之急，盡管這個體系的范圍很難劃定，但不少學(xué)者認(rèn)為，不管這個體系的范圍怎樣劃分，行政程序法毫無疑問是其中的主要部門法，并不因?yàn)樗小靶姓倍志团c經(jīng)濟(jì)無關(guān)。其理由是：第一，行政程序法是市場主體的地位和權(quán)利的保障。第二，行政程序法是市場經(jīng)濟(jì)所追求的效率、效益的保障。第三，行政程序法是建立全國統(tǒng)一市場和進(jìn)入世界統(tǒng)一市場的保障。

3．我國行政程序法的功能類型應(yīng)當(dāng)是以效率為基礎(chǔ)的權(quán)利保障型。我國學(xué)者多數(shù)主張“并重型”，即根據(jù)我國的情況，應(yīng)當(dāng)兼顧權(quán)利保障和效率兩方面。從提高公民的民主和法治意識來看，應(yīng)當(dāng)保障公民的程序權(quán)利。但是，我國生產(chǎn)力發(fā)展水平不高，如果脫離社會利益而過分強(qiáng)調(diào)公民權(quán)利的保障，就會影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度，不利于社會生產(chǎn)力的發(fā)展，因此，也要把效率放在重要的位置上。效率型和權(quán)利保障型都是非此即彼的思路，并不可取。“并重型”的具體設(shè)想是把效率和權(quán)利保障兩個方面結(jié)合起來，兼顧權(quán)利保障和效率。這樣的功能類型既不是完全的效率型，也不是完全的權(quán)利保障型，而是介于兩者之間的中間類型?！安⒅匦汀笔沁m合我國國情的選擇。立法者應(yīng)當(dāng)從全體公民的共同利益出發(fā)，考慮每個公民的具體利益應(yīng)當(dāng)保障到什么程度。要做到這一點(diǎn)，就必須處理好效率與權(quán)利保障的關(guān)系，因?yàn)樾矢嗟胤从成鐣妫鴻?quán)利保障更多地反映個人利益。處理兩者關(guān)系的原則是：以提高效率為范圍，以權(quán)利保障為目標(biāo)，在效率允許范圍內(nèi)，對權(quán)利的保障努力達(dá)到“最大化”。這個原則可以稱為“效率對權(quán)利的最大寬容度原則”，或簡稱為“權(quán)利最大化原則”。因此，所謂“并重型”，就是以效率作為基礎(chǔ)、范圍和限度，以權(quán)利的最大化作為目標(biāo)的功能類型，所以也可以稱為“以效率為基礎(chǔ)的權(quán)利保障型”。

4．在行政程序法中建立符合我國國情的聽證制度。聽證制度已經(jīng)成為許多國家行政程序法的核心。能否建立符合我國國情的聽證制度，將是我國能否成功地制定行政程序法的關(guān)鍵。我國已建立三種不同的聽證制度，最早是行政處罰法規(guī)定的行政機(jī)關(guān)在作出責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證和執(zhí)照、數(shù)額較大的罰款時進(jìn)行聽證，并對聽證的具體程序作了規(guī)定；二是價格法規(guī)定的在制定關(guān)系群眾切身利益的公用事業(yè)價格、公益性服務(wù)價格、自然壟斷經(jīng)營的商品價格等政府指導(dǎo)價、政府定價時，應(yīng)建立聽證制度；三是立法法規(guī)定的在起草行政法規(guī)時，可采取聽證會的形式等。聽證制度正在我國迅速發(fā)展，但同時也存在不少問題：第一，這三種聽證的主要區(qū)別何在？第二，三種聽證各應(yīng)遵循哪些程序？至今尚無明確規(guī)定。聽證制度在行政程序法律中確認(rèn)，將使社會主義民主原則中聽取對方意見和參與精神得到很好的體現(xiàn)，因而是行政程序法中極為重要的制度。