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內(nèi)容摘要：文章從微觀上分析了農(nóng)村社會保障產(chǎn)品性質(zhì)的不同屬性，產(chǎn)品差異決定了政府在提供社會保障產(chǎn)品中所承擔的職能不同；農(nóng)村土地保障功能日益弱化的現(xiàn)實，要求政府向增強農(nóng)村家庭資源為基礎(chǔ)的社會保障職能轉(zhuǎn)變；文章論述了從社會救濟到社會保險的政府職能安排，并提出了相應(yīng)對策和建議。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村社會保障，社會救濟，社會保險，職能轉(zhuǎn)型

一、社會保障產(chǎn)品的性質(zhì)與政府職能界定

社會保障是國家在國民收入分配與再分配的基礎(chǔ)上，通過立法保證全體社會成員的基本生活權(quán)利，達到調(diào)適人們社會關(guān)系的一種社會制度。社會保障體系或產(chǎn)品一般由三個項目構(gòu)成，即社會保險、社會救濟和社會福利。在宏觀的層面，從社會保障產(chǎn)品提供的效果來分析，社會保障具有公共產(chǎn)品的性質(zhì)，如社會保險的提供對經(jīng)濟發(fā)展的促進作用對每個經(jīng)濟主體來說都是受益的。但是，在微觀的層面，從社會保障產(chǎn)品提供的具體項目來分析，社會保障應(yīng)針對不同的保障項目有不同的產(chǎn)品性質(zhì)。

社會保險的特點是政府從勞動者和企業(yè)所得的國民收入份額中扣除一部分，加上政府的財力支持，集中形成專門基金，在全體公民之間進行調(diào)劑。政府每年提供的社會保險支出總量是一定的，當風險發(fā)生時，每個人享受到的社會保險的數(shù)量也是一定的。顯然，社會保險在消費中是可分割的，政府社會保險的支出總量是每個人享受到的社會保險的數(shù)量的總和。由此，社會保險具有可分割的屬性。同時，憲法規(guī)定了公民都有享受社會保險的權(quán)利，因而，社會保險產(chǎn)品從宏觀的方面來看具有非排他性。但是，社會保險產(chǎn)品的特殊性在于：公民只有在符合一定的條件或風險發(fā)生時才能真正享受到社會保險的權(quán)利；而且公民也只有先履行了繳納社會保險費的義務(wù)，才能在風險發(fā)生時獲得享受社會保險的權(quán)利，它強調(diào)權(quán)利和義務(wù)的對等性。因此，社會保險在某種程度上具有排他性。

社會救濟和社會福利具有公共產(chǎn)品的性質(zhì)。從社會救濟和社會福利供給性質(zhì)上看，社會救濟和社會福利不需要受益與貢獻的對等性，而社會保險卻只能采用受益與貢獻對稱的原則來供給。所以救濟和福利在一定程度上不具有排他性，而非排他性是公共產(chǎn)品的本質(zhì)特征。此外，社會救濟和社會福利的分配是一種縱向的再分配，是將高收入階層的收入向低收入階層轉(zhuǎn)移，將社會普通公民的收入向社會福利對象轉(zhuǎn)移，從而達到一種社會公平，很多公共物品具有相類似的作用。因此，社會救濟和社會福利具有公共產(chǎn)品的性質(zhì)。

從以上分析可以看到，單就社會保障產(chǎn)品供給的角度而言，社會保險與社會救濟、社會福利的屬性是不同的。因此，根據(jù)社會保障的作用和特征，政府在社會保障領(lǐng)域中介入的程度和方式有所不同。政府在社會保障產(chǎn)品供給中的職能界定可以歸納為三個方面。(1)政府是社會保障產(chǎn)品的供給主體之一。社會保障產(chǎn)品的屬性決定了只能由政府提供才能夠?qū)崿F(xiàn)配給的公平和福利的最優(yōu)。即使對于具有私人產(chǎn)品性質(zhì)的社會保險而言，政府的介入也具有必然性。(2)政府為社會保障產(chǎn)品供給提供政策支持?！吧鐣Ｕ现贫群驼呤巧鐣敻缓唾Y源的再次分配。在現(xiàn)代社會，財富和資源的分配始終受到政治和市場雙重力量的支配。如果說社會財富和資源的初次分配主要由市場力量決定的話，那么社會財富和資源的再次分配就主要取決于政治體系的運作了?！闭侵贫ü舱叩闹黧w，政府履行社會保障的職能就需要制定社會保障的公共政策，利用公共政策調(diào)節(jié)社會保障機制。(3)政府為社會保障產(chǎn)品供給提供法律保障。社會保障制度不僅要實現(xiàn)民主化，還要實現(xiàn)法制化，社會保障法律、法規(guī)的出臺也只有政府才能夠完成和實現(xiàn)。

二、農(nóng)村社會保障的特點與政府社會保障職能轉(zhuǎn)型

建國以來，農(nóng)村的社會保障發(fā)展隨著土地制度的變遷經(jīng)歷了許多變化。20世紀50年代的使廣大農(nóng)民獲得了土地，從而有了創(chuàng)造家庭收入的基本前提。20世紀80年代家庭承包責任制又將集體農(nóng)業(yè)活動轉(zhuǎn)向以家庭為基礎(chǔ)的農(nóng)業(yè)活動，土地主要依據(jù)家庭規(guī)模分配給了農(nóng)戶，土地為農(nóng)戶提供了基本的生活保障。農(nóng)村家庭承包制對農(nóng)村家庭生產(chǎn)產(chǎn)生了巨大的激勵，伴隨著集體經(jīng)濟的衰弱，家庭承包制也導致了家庭經(jīng)營風險的增加。這主要表現(xiàn)為土地保障的功能日益弱化。另外，地方政府財政能力弱，集體積累少，這又導致了農(nóng)村社會保障程度的降低。目前農(nóng)村社會保障制度除了有限的社會救濟、社會優(yōu)撫在農(nóng)村實施外，其他養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、最低生活保障制度在農(nóng)村基本是空白。

由于原有城鄉(xiāng)社會保障體制和城鄉(xiāng)發(fā)展二元性的影響以及農(nóng)村生產(chǎn)和生活環(huán)境的特殊性，農(nóng)村社會保障具有與城鎮(zhèn)社會保障完全不同的特點。第一，從生產(chǎn)保障方面看，農(nóng)村社會保障安排與傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)活動有著密切的相關(guān)性。農(nóng)村社會保障水平極大地依賴于土地資源的功能產(chǎn)出，土地資源占有量、貧富度、投入率等對農(nóng)村社會保障水平起重要作用。產(chǎn)出率高，農(nóng)村社會保障就有保證。傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件的依賴性導致社會救濟的重要性。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的自然條件差，自然災害對農(nóng)業(yè)活動的影響更大，要求社會保障安排更關(guān)注農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和自然災害問題。同時，家庭作為生產(chǎn)單位將面臨市場經(jīng)濟中的風險與不穩(wěn)定性因素，其不斷地增強加大了對農(nóng)業(yè)經(jīng)濟活動提供生產(chǎn)保障的要求。另外，已有的、分割的保障制度安排嚴重干擾了以農(nóng)戶需要為基礎(chǔ)的社會保障制度的整體構(gòu)建。第二，從生活保障方面看，農(nóng)村地區(qū)特別是貧困地區(qū)的生活保障問題比較嚴峻。貧困人口的絕大部分居住在農(nóng)村，為貧困人口提供基本的生活保障就成為農(nóng)村社會保障制度設(shè)計的一個基本立足點。同時，游離于土地外的過剩勞動力帶來了很大程度的農(nóng)村人口流動，農(nóng)村人口流動性越來越大，這給以農(nóng)村人口為對象的各項保障安排帶來了挑戰(zhàn)，使得農(nóng)村的醫(yī)療衛(wèi)生與教育等社會服務(wù)水平遠低于城鎮(zhèn)。

因此，從以上農(nóng)村社會保障變化的實際看，作為農(nóng)村社會保障職能實施的主體政府其社會保障職能也需要發(fā)生相應(yīng)的變遷，即向增強農(nóng)村家庭資源為基礎(chǔ)的社會保障職能的轉(zhuǎn)變。(1)政府是農(nóng)村社會保障制度建設(shè)的主導。一是政府要對農(nóng)村社會保障整體規(guī)劃，對保障項目、保障標準、資金來源、保障對象、組織實施、監(jiān)督管理等方面作出制度安排；二是要設(shè)立專門的管理機構(gòu)和監(jiān)督機構(gòu)從事農(nóng)村社會保障工作；三是要確保對農(nóng)村社會保障的財政投入，尤其要承擔對養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、最低生活保障、救災等項目資金投入上的主導責任。(2)集體仍然是農(nóng)村社會保障建設(shè)的主干。雖然農(nóng)村經(jīng)濟體制改革打破了傳統(tǒng)集體保障賴以存在的組織和經(jīng)濟基礎(chǔ)，但是集體作為農(nóng)村社會保障責任主體的角色沒有改變，只是集體保障的組織依托、現(xiàn)實基礎(chǔ)、具體責任發(fā)生了變化，建立在行政村層面上的各類集體組織仍然在農(nóng)村社會保障中承擔著功能。村辦各類集體經(jīng)濟組織承擔為村公共福利和公益事業(yè)提供資金支持、安置困難戶就業(yè)等責任。村各類經(jīng)濟協(xié)會承擔扶持貧困戶脫貧致富的責任。村各類醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)承擔為貧困戶提供低償或無償醫(yī)療服務(wù)、為全體村民提供公共衛(wèi)生服務(wù)的職責。(3)家庭在農(nóng)村社會保障中有著不可替代的作用。家庭已成為實施社會保障的重要載體和主體。傳統(tǒng)的生活方式和當前主要以家庭為基本生產(chǎn)單位和經(jīng)營單位的生產(chǎn)經(jīng)營方式，使家庭具有最直接、最具體的經(jīng)濟保障和服務(wù)保障功能。家庭在農(nóng)村社會保障中的作用主要體現(xiàn)在三方面：資金和實物保障、服務(wù)保障、精神保障。(4)非營利組織在農(nóng)村社會保障中的作用日益突出。非營利組織具有開創(chuàng)性、專業(yè)性、靈活性，可以提供科技、教育培訓、醫(yī)療康復、信息等不同的服務(wù)，從而成為獨立的服務(wù)主體。能籌集資金，開展扶貧活動，充當合作組織的中介，幫助二者建立聯(lián)系，使貧困地區(qū)得到適當援助。

三、從社會救濟到社會保險職能運作

政府可以把建立農(nóng)村社會保障制度的基本目標分為兩個階段。在近期，逐步建立起以社會救濟為主，社會養(yǎng)老保險為輔，社會福利、社會互助、合作醫(yī)療為補充的農(nóng)村社會保障制度。在遠期，逐步形成以農(nóng)村養(yǎng)老保險為中心，社會救濟、社會福利、社會互助、合作醫(yī)療為補充，項目齊全、覆蓋面大、水平高、功能強的農(nóng)村社會保障制度，最終形成城鄉(xiāng)一體化的現(xiàn)代社會保障制度。具體來說，農(nóng)村社會保障體系建設(shè)的重點表現(xiàn)在以下四個方面。

1.建立農(nóng)村社會救濟制度，解決貧困人口的最低生活保障。農(nóng)村社會救濟制度的對象是失去最低生活保障的農(nóng)村貧困人口，目的是保證生活陷入困境人口的最低生活需要?，F(xiàn)階段，農(nóng)村社會救濟是社會保障制度的主體，社會保險只能作為輔助形式來發(fā)揮作用，待農(nóng)村貧困地區(qū)的溫飽徹底解決之后，再將社會養(yǎng)老保險作為社會保障的主體。當前在農(nóng)村貧困地區(qū)需要建立和完善的社會救濟制度包括：一是建立農(nóng)村自然災害社會救濟制度；二是建立貧困地區(qū)貧困人口的扶貧制度；三是建立農(nóng)村貧困地區(qū)最低生活保障制度。

2.建立農(nóng)村貧困地區(qū)養(yǎng)老保險制度，解決農(nóng)民的養(yǎng)老保障問題。當前建立貧困地區(qū)農(nóng)村養(yǎng)老保險制度可以與計劃生育養(yǎng)老保險結(jié)合起來，建立農(nóng)村貧困地區(qū)獨生子女父母養(yǎng)老保險制度?？梢詫︻I(lǐng)取了獨生子女證的農(nóng)戶，政府給予獎勵并且給他們建立獨生子女父母養(yǎng)老保險。建立貧困地區(qū)農(nóng)村純女戶養(yǎng)老保險制度。凡是純女戶家庭，只要夫妻一方做了絕育手術(shù)，就可以為其建立純女戶養(yǎng)老保險。

3.建立貧困地區(qū)農(nóng)村社會福利制度，解決孤寡、殘疾、老年人的社會保障問題。改革與完善農(nóng)村貧困地區(qū)社會福利制度，實行社會福利的社會化、籌集資金的社會化、服務(wù)設(shè)施的社會化和服務(wù)組織的社會化。擴大農(nóng)村貧困地區(qū)社會福利的覆蓋面，在保障農(nóng)村孤老和殘疾人口基本生活需要的基礎(chǔ)上，面向全體農(nóng)民，增加保障項目和服務(wù)內(nèi)容，逐步使貧困地區(qū)全體農(nóng)民成為農(nóng)村社會福利的主體。同時，形成社會籌資舉辦為主、政府資助為輔、個人積極參與為補充的農(nóng)村社會福利的新格局。農(nóng)村老年公寓、敬老院活動中心等，都應(yīng)該向社會開放。大力發(fā)展兼職和志愿者服務(wù)隊伍，開拓農(nóng)村社區(qū)服務(wù)新領(lǐng)域。

4.建立和完善貧困地區(qū)農(nóng)村合作醫(yī)療制度，解決農(nóng)民最基本的醫(yī)療保障問題。由政府投資建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心衛(wèi)生院，鄉(xiāng)村出資建立村級衛(wèi)生所。其經(jīng)費可以從村集體經(jīng)濟的公共積累中拿出一部分，也可以發(fā)動村民集資建設(shè)村級衛(wèi)生所。同時，可以采取民辦公助的方式，由村民自己出資舉辦村級衛(wèi)生所，由衛(wèi)生局給予適當?shù)馁Y助，村集體在征地、建房等方面給予優(yōu)惠。另外，村民也可以自己建立股份制合作醫(yī)療制度，積極拓寬農(nóng)村合作醫(yī)療制度的覆蓋面，建立科學合理的合作醫(yī)療籌資機制和管理機制。