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[摘要]我國(guó)行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的設(shè)置目前存在著復(fù)議機(jī)構(gòu)缺乏獨(dú)立性，復(fù)議工作人員缺乏專業(yè)化，缺乏有效的監(jiān)督制約機(jī)關(guān)和充裕的經(jīng)費(fèi)保障等方面的問(wèn)題。作為運(yùn)轉(zhuǎn)比較有效的英國(guó)行政裁判所制度對(duì)于我國(guó)的復(fù)議機(jī)構(gòu)設(shè)置的改革與完善具有重要的借鑒意義。建議在各級(jí)政府內(nèi)部設(shè)立與各工作部門平行的復(fù)議機(jī)構(gòu),在復(fù)議工作人員的資格與條件上作出特殊規(guī)定，設(shè)置行政復(fù)議委員會(huì)作為監(jiān)督和指導(dǎo)復(fù)議機(jī)構(gòu)工作的經(jīng)常性機(jī)構(gòu)，最后還需要將復(fù)議經(jīng)費(fèi)納入本機(jī)關(guān)的行政經(jīng)費(fèi),由本級(jí)財(cái)政予以保障。

[關(guān)鍵詞]復(fù)議機(jī)構(gòu)行政裁判所改革監(jiān)督

一、我國(guó)行政復(fù)議機(jī)構(gòu)設(shè)置的現(xiàn)狀與缺陷

行政復(fù)議機(jī)構(gòu)是行政復(fù)議制度的一個(gè)重要組成部分，復(fù)議制度是否健全且產(chǎn)生良好的社會(huì)效果與復(fù)議機(jī)構(gòu)的設(shè)置是否科學(xué)有著十分密切的關(guān)系。我國(guó)的行政復(fù)議制度建設(shè)、運(yùn)作從1990年的《行政復(fù)議條例》算起到1999年《行政復(fù)議法》的頒布實(shí)施至今，大約經(jīng)歷了十來(lái)年的實(shí)踐，然而復(fù)議制度卻依然可以稱得上是問(wèn)題多多！筆者在此僅對(duì)復(fù)議機(jī)構(gòu)的設(shè)置及其運(yùn)作略陳管見(jiàn)。[i][i]在這個(gè)問(wèn)題上，筆者大致將其歸納為四個(gè)方面的問(wèn)題。

（一）復(fù)議機(jī)構(gòu)缺乏獨(dú)立性

1990年的《行政復(fù)議條例》規(guī)定：“復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)工作需要，確立本機(jī)關(guān)的復(fù)議機(jī)構(gòu)或者專職復(fù)議人員?！保弧翱h級(jí)以上地方各級(jí)人民政府的復(fù)議機(jī)構(gòu)，應(yīng)設(shè)立在法制工作機(jī)構(gòu)內(nèi)或者與政府法制工作機(jī)構(gòu)合署辦公?！边@種規(guī)定以行政法規(guī)的形式確立了行政復(fù)議機(jī)構(gòu)相對(duì)獨(dú)立的法律地位。而1999年頒布的《行政復(fù)議法》盡管在總體上應(yīng)該說(shuō)是吸收了復(fù)議制度實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)，因而是進(jìn)步的，但就行政復(fù)議機(jī)構(gòu)內(nèi)容的規(guī)定來(lái)說(shuō)，卻并沒(méi)有關(guān)于行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的專門規(guī)定，而只是在總則中的第3條對(duì)復(fù)議機(jī)構(gòu)做了一個(gè)簡(jiǎn)括的規(guī)定：“依法受理行政復(fù)議申請(qǐng)的行政機(jī)關(guān)是行政復(fù)議機(jī)關(guān)；行政復(fù)議機(jī)關(guān)內(nèi)負(fù)責(zé)法制工作的機(jī)構(gòu)具體辦理行政復(fù)議事項(xiàng)?！倍弑容^我們可以看出，按照條例的規(guī)定還可以在法制工作機(jī)構(gòu)中設(shè)立相對(duì)獨(dú)立的專門從事復(fù)議工作的機(jī)構(gòu)，而復(fù)議法則只規(guī)定由政府法制部門一并連帶著從事行政復(fù)議工作，這不能不說(shuō)是一種倒退。因?yàn)樽鳛閺?fù)議機(jī)構(gòu)的“負(fù)責(zé)法制工作的機(jī)構(gòu)”分別隸屬于各級(jí)不同的人民政府和不同的行政職能部門，缺乏應(yīng)有的獨(dú)立性?！缎姓?fù)議法》第12條到第15條集中地規(guī)定了復(fù)議管轄制度，從中我們可以看出：作為行政復(fù)議的機(jī)關(guān)要么是被申請(qǐng)復(fù)議行政機(jī)關(guān)的上一級(jí)行政機(jī)關(guān)或主管部門，要么是作出原具體行政行為的行政機(jī)關(guān)自身。

現(xiàn)實(shí)中各級(jí)人民政府和各行政職能部門根據(jù)自己的實(shí)際情況設(shè)立主管行政復(fù)議的工作機(jī)構(gòu)，沒(méi)有一套統(tǒng)一的行政復(fù)議機(jī)構(gòu)體系，而且主持復(fù)議的行政機(jī)構(gòu)完全聽(tīng)命于其所屬的行政首長(zhǎng),沒(méi)有自主決定權(quán)；而其所屬的復(fù)議機(jī)關(guān)又與作出具體行政行為的行政機(jī)關(guān)有千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系。由于行政復(fù)議是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部上下級(jí)之間的監(jiān)督活動(dòng),不少行政機(jī)關(guān)將復(fù)議工作混同于一般的行政公務(wù)，復(fù)議活動(dòng)受行政內(nèi)部各種關(guān)系的影響和干擾較為普遍，特別是一些長(zhǎng)官意志、“以言代法”、“以權(quán)代法”現(xiàn)象，使得復(fù)議機(jī)構(gòu)難以充分履行職責(zé)，行政復(fù)議決定維持的多，而變更、撤銷的少，復(fù)議變成走過(guò)場(chǎng)，流于形式。這樣就給復(fù)議工作的開(kāi)展帶來(lái)了很大的不便，從而嚴(yán)重影響了行政復(fù)議裁決的公正性。而實(shí)踐中復(fù)議機(jī)構(gòu)不獨(dú)立的問(wèn)題已經(jīng)導(dǎo)致行政復(fù)議的公正性大打折扣，致使行政復(fù)議的高效、便民等優(yōu)點(diǎn)在實(shí)踐中未能充分顯露。因?yàn)楫?dāng)事人除非受“復(fù)議前置”約束之外，至今選擇復(fù)議的相對(duì)較少，大多都愿意直接選擇行政訴訟，而且在復(fù)議實(shí)踐中，復(fù)議決定作出于行政機(jī)關(guān)不利的撤銷或改變的決定也寥寥無(wú)幾，大多以維持了事，這使人們喪失了對(duì)行政復(fù)議應(yīng)有的信心，同時(shí)使得該種制度設(shè)計(jì)很多時(shí)候流于形式。

另外，即便是在各級(jí)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部設(shè)立的行政復(fù)議機(jī)構(gòu)，其組織建設(shè)上也十分地不健全。目前,我國(guó)行政復(fù)議立案數(shù)量不足、審理難的主要原因就在于復(fù)議的組織機(jī)構(gòu)不健全?！缎姓?fù)議法》規(guī)定，復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)工作需要確立本機(jī)關(guān)的復(fù)議機(jī)構(gòu)或?qū)Ｂ殢?fù)議人員。行政復(fù)議的程序性、技術(shù)性較強(qiáng)，要求復(fù)議機(jī)構(gòu)和人員保持固定，承辦人員具備較高的行政管理和法律專業(yè)知識(shí)。否則，就難以保證行政復(fù)議工作的規(guī)范化和正?；\(yùn)轉(zhuǎn)。長(zhǎng)期以來(lái)，除公安等少數(shù)部門有比較健全的復(fù)議機(jī)構(gòu)和專職人員外，大多數(shù)行政機(jī)關(guān)或者缺乏此類機(jī)構(gòu)，或者不夠健全，有名無(wú)實(shí)。這種狀況很大程度上削弱了復(fù)議制度的固有功能，也給行政機(jī)關(guān)和申請(qǐng)人造成諸多不便。

鑒于上述緣由，為了保證復(fù)議機(jī)構(gòu)依法行使復(fù)議職權(quán)，切實(shí)發(fā)揮行政復(fù)議的積極作用，就應(yīng)當(dāng)保證復(fù)議機(jī)關(guān)享有相對(duì)獨(dú)立性，同時(shí)認(rèn)真做好復(fù)議隊(duì)伍的組織建設(shè)工作。這里的“獨(dú)立性”是指復(fù)議機(jī)構(gòu)地位要相對(duì)超脫，能夠保證其排除工作過(guò)程中的各種外來(lái)干擾。另外，設(shè)置公正獨(dú)立的行政復(fù)議機(jī)構(gòu)及審判機(jī)關(guān)審查有關(guān)行政行為，是我國(guó)“入世”議定書(shū)的承諾，也是《關(guān)貿(mào)總協(xié)定》第10條的要求。因此，為了履行承諾，實(shí)現(xiàn)行政復(fù)議的公正性和合理性，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，必須改變目前行政復(fù)議機(jī)構(gòu)不獨(dú)立的現(xiàn)狀，重新設(shè)計(jì)適應(yīng)中國(guó)國(guó)情的行政復(fù)議機(jī)構(gòu)。

（二）復(fù)議工作人員存在問(wèn)題

我國(guó)現(xiàn)實(shí)中的行政復(fù)議機(jī)構(gòu)工作人員配置亦難以保證復(fù)議工作的需要，行政復(fù)議的隊(duì)伍建設(shè)差強(qiáng)人意。

首先，是復(fù)議機(jī)構(gòu)的工作人員不足，難以應(yīng)付復(fù)議工作的需要。目前有些省份的行政復(fù)議處僅有兩個(gè)人，卻要指導(dǎo)全省的行政復(fù)議工作，同時(shí)辦理以省政府為行政復(fù)議機(jī)關(guān)的行政復(fù)議案件，顯然難以適應(yīng)工作需要。更有甚者，有的地方甚至只有一個(gè)人，使得行政復(fù)議工作幾乎無(wú)法開(kāi)展?，F(xiàn)在大量行政復(fù)議案發(fā)生在市、縣，但很多市、縣政府法制機(jī)構(gòu)力量薄弱、專職人員配備不足。有的縣、區(qū)政府法制機(jī)構(gòu)只有一名工作人員，甚至還是兼職；有的部門只有法制機(jī)構(gòu)的牌子，沒(méi)有專職工作人員，造成該受理的行政復(fù)議申請(qǐng)無(wú)人受理，該辦理的案件不能按期結(jié)案。

其次，在現(xiàn)有的為數(shù)不多的復(fù)議工作人員中，卻又存在著素質(zhì)不高、專業(yè)化不夠的尷尬問(wèn)題。直到目前，我國(guó)尚沒(méi)有法律規(guī)范對(duì)行政復(fù)議人員任職資格作出規(guī)定，沒(méi)有高素質(zhì)、專業(yè)化的復(fù)議人員，就不可能有高質(zhì)量的復(fù)議裁決，因此也就很難使得復(fù)議制度的預(yù)期價(jià)值發(fā)生作用。實(shí)踐中行政復(fù)議案件種類繁多，牽扯面廣，技術(shù)要求較高，因此負(fù)責(zé)審議的工作人員如果不是諳熟各種法律規(guī)范，則很難能勝任復(fù)議工作。而我國(guó)對(duì)復(fù)議機(jī)構(gòu)人員的任職資格卻并無(wú)規(guī)定，其審理案件的效果便可想而知。由于一些行政復(fù)議人員素質(zhì)問(wèn)題，造成在作出復(fù)議決定時(shí)出現(xiàn)一些基本的法律常識(shí)性錯(cuò)誤，這些都明顯制約著行政復(fù)議工作的開(kāi)展。實(shí)際上，這種狀況已經(jīng)在很大程度上削弱了復(fù)議制度的固有功能，給行政機(jī)關(guān)和申請(qǐng)人造成了諸多不便。

造成目前復(fù)議工作人員的這種問(wèn)題的一個(gè)主要緣由在于相關(guān)立法內(nèi)容籠統(tǒng)、不配套。無(wú)論是《行政復(fù)議條例》還是《行政復(fù)議法》都沒(méi)有各種配套制度，對(duì)于行政復(fù)議機(jī)構(gòu)工作人員的組成、任職條件、回避及審議規(guī)則等均未作明文規(guī)定，這些都影響到復(fù)議機(jī)構(gòu)的組織建設(shè)，以至影響復(fù)議案件處理的客觀與公正。

（三）缺乏有效的監(jiān)督機(jī)關(guān)

盡管《行政復(fù)議法》在法律責(zé)任一章中比較詳細(xì)地規(guī)定了各種法律責(zé)任，如對(duì)行政復(fù)議機(jī)構(gòu)及工作人員和被申請(qǐng)人違法的具體責(zé)任的規(guī)定，但并沒(méi)有指明追究該種法律責(zé)任的具體機(jī)關(guān)，其第38條也只是簡(jiǎn)要規(guī)定了復(fù)議機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)法制工作機(jī)構(gòu)的提出建議權(quán)。這就使得這種規(guī)定在現(xiàn)實(shí)當(dāng)中沒(méi)有多少可操作性，存在著虛化的可能最終導(dǎo)致行政復(fù)議機(jī)構(gòu)缺乏有效的監(jiān)督制約機(jī)制。

（四）復(fù)議工作缺少有效的經(jīng)費(fèi)保障

目前，各級(jí)政府的行政復(fù)議活動(dòng)所需經(jīng)費(fèi)基本沒(méi)有全面得到保障，行政復(fù)議機(jī)關(guān)內(nèi)具體辦理行政復(fù)議事項(xiàng)的法制工作機(jī)構(gòu)本身的經(jīng)費(fèi)就不充裕，更別提有專門的復(fù)議經(jīng)費(fèi)的保障了。更有甚者，有些部門甚至對(duì)行政復(fù)議活動(dòng)所必需的外出調(diào)查、核實(shí)有關(guān)事實(shí)證據(jù)的差旅費(fèi)用也難以保證，從而嚴(yán)重地影響了行政復(fù)議辦案質(zhì)量，給復(fù)議工作的順利開(kāi)展帶來(lái)了很大的困難。

以上復(fù)議制度中的這些問(wèn)題筮須有效解決，而在當(dāng)今這個(gè)經(jīng)濟(jì)全球化和世界一體化的世界大背景下，任何一個(gè)國(guó)家的各項(xiàng)建設(shè)活動(dòng)都不可能“自說(shuō)自話”，都需要認(rèn)真地對(duì)待、借鑒外國(guó)的經(jīng)驗(yàn)來(lái)解決本國(guó)的問(wèn)題。綜觀各國(guó)的類似制度，似乎英國(guó)的行政裁判所制度對(duì)于我國(guó)復(fù)議制度的完善比較富有親和力，下面就讓我們來(lái)看看該項(xiàng)制度的情形。

二、英國(guó)的行政裁判所制度

行政裁判所（administrativetribunals），也稱為行政裁判庭、特別裁判所，其叫法不盡一致，還可以稱之為tribunal（裁判所）、committee（委員會(huì)）、board（局）、commissioner(專員)、division（司）等等。總之就是指普通法院之外，通過(guò)議會(huì)立法設(shè)立的用以解決行政機(jī)關(guān)和公民之間糾紛及公民相互之間某些和社會(huì)政策有密切聯(lián)系的等其他爭(zhēng)議的準(zhǔn)司法機(jī)構(gòu)。但是它們是作為行政運(yùn)作的組成部分而設(shè)立的。行政裁判所主要有兩個(gè)任務(wù)：解決個(gè)人糾紛,主要是處理土地與財(cái)產(chǎn)問(wèn)題以及就業(yè)問(wèn)題；解決公務(wù)機(jī)關(guān)(通常是政府部門)與公民之間的糾紛。在英國(guó)設(shè)立行政裁判所有以下幾個(gè)主要的理由：公正性、程序靈活簡(jiǎn)便、經(jīng)濟(jì)合理性、專門化和符合社會(huì)立法需要。[ii][ii]據(jù)統(tǒng)計(jì)英國(guó)現(xiàn)有各類行政裁判所近70類，數(shù)量近3000個(gè)，涵蓋移民、社會(huì)保障、勞動(dòng)、教育、稅收、運(yùn)輸和土地等領(lǐng)域。英國(guó)的行政裁判所主要分為四種類型，即財(cái)產(chǎn)權(quán)和稅收方面的裁判所、工業(yè)和工業(yè)關(guān)系方面的裁判所、社會(huì)福利方面的裁判所及外國(guó)人入境方面裁判所。從整體上來(lái)說(shuō)，裁判所職責(zé)的重要性并不亞于法院，甚至其本身已經(jīng)構(gòu)成了比法院還重要的行政決定審查機(jī)制。

（一）發(fā)展簡(jiǎn)史

英國(guó)的行政裁判所制度是英國(guó)行政法領(lǐng)域一項(xiàng)非常有特色的司法制度。該制度在英國(guó)法史上的歷史并不長(zhǎng)，主要是在20世紀(jì)以來(lái)尤其是一戰(zhàn)以后，才逐步產(chǎn)生發(fā)展起來(lái)。整體上看來(lái)，行政裁判所制度在英國(guó)的確立和發(fā)展大致可以分為以下三個(gè)階段：第一個(gè)階段是初步發(fā)展階段，這一時(shí)期是20世紀(jì)初到二戰(zhàn)；第二個(gè)階段是行政裁判所急劇而又混亂的發(fā)展，這個(gè)階段是從二戰(zhàn)到1958年；第三個(gè)階段是行政裁判所的規(guī)范化發(fā)展，這是從1958年發(fā)展至今天。[iii][iii]

在英國(guó)，最早意義上的裁判所可以追溯到都鐸王朝時(shí)代。但我們現(xiàn)在所談的行政裁判所主要是20世紀(jì)的產(chǎn)物，在20世紀(jì)前雖也有些個(gè)別裁判所出現(xiàn)，但并不是我們現(xiàn)代意義上的行政裁判所?，F(xiàn)代意義上的裁判所，應(yīng)從二十世紀(jì)之初開(kāi)始追溯。英國(guó)行政裁判所的風(fēng)行，其背景是20世紀(jì)初現(xiàn)代福利國(guó)家的興起，以及由自由派執(zhí)政的政府所推進(jìn)的社會(huì)改革。

根據(jù)弗蘭克斯委員會(huì)報(bào)告而于1958年制定的《裁判所與調(diào)查法》雖然篇幅不長(zhǎng)，但是對(duì)各類裁判所的組成原則、裁判程序、上訴以及普通法院對(duì)裁判所的司法審查等問(wèn)題做了明確規(guī)定，并且第一次規(guī)定了全國(guó)的裁判所委員會(huì)為一個(gè)常設(shè)監(jiān)督機(jī)構(gòu)。該法后來(lái)經(jīng)過(guò)1966年和1971年兩次的修訂，就是目前所適用的《裁判所與調(diào)查法》。從制度層面來(lái)說(shuō)，1958年的《裁判所與調(diào)查法》可以說(shuō)是行政裁判所制度發(fā)展史上的一個(gè)重要里程碑，該法為行政裁判所制度的規(guī)范發(fā)展提供了鮮明的法律依據(jù)和良好的基礎(chǔ)。從那之后，行政裁判所走上了良性發(fā)展的道路，其數(shù)量直線上升，同時(shí)它們的工作也變得更加復(fù)雜。但在英國(guó)，對(duì)裁判所的性質(zhì)究竟為行政性質(zhì)還是司法性質(zhì)在行政學(xué)界與法學(xué)界長(zhǎng)久以來(lái)存在著激烈的爭(zhēng)議，且直到今日尚無(wú)定論，不過(guò)從實(shí)踐情形來(lái)看，似乎裁判所制度的行政因素已經(jīng)越來(lái)越少，而裁判的色彩則日益濃厚。[iv][iv]

（二）組織結(jié)構(gòu)及其人員構(gòu)成

行政裁判所的一個(gè)基本特征在于它是相對(duì)獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)之外的，能超脫政治因素而獨(dú)立地作出自己的裁決。對(duì)于任何案件的裁決，其都決不服從行政干預(yù)。而要實(shí)現(xiàn)這種獨(dú)立，十分重要的一方面就是其成員不能由政府工作人員組成。在大多數(shù)情況下，裁判所的主席是由大法官直接任命的，或者由部長(zhǎng)從大法官提名的有適宜資格的人中任命；裁判所的大多數(shù)成員也和政府官員沒(méi)有直接的聯(lián)系。裁判所可以是全國(guó)性、區(qū)域性或者地方性的組織，這要視裁判所所裁判的事項(xiàng)而定。對(duì)于行政裁判所的領(lǐng)導(dǎo)模式，裁判所委員會(huì)建議：對(duì)于專業(yè)化的裁判所應(yīng)更多的適用總裁制（PresidentialSystem）模式。讓總裁成為裁判所體系中的首腦，對(duì)于各個(gè)裁判所的工作負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。

英國(guó)行政裁判所種類繁多、數(shù)量龐大、管轄對(duì)象不一，所以各行政裁判所的組織結(jié)構(gòu)和人員構(gòu)成差別很大，而且沒(méi)有一部統(tǒng)一的組織法來(lái)加以規(guī)范——英國(guó)不存在一部適用于一切行政裁判所的程序法典。由于各個(gè)裁判所的性質(zhì)不同，裁判所的人員構(gòu)成也不盡相同。通常采用的形式是“均衡裁判所”（balancedtribunal），其目的是使成員能夠平衡各方面的利益，這類裁判所由一名獨(dú)立的主席和兩名成員組成。主席一般應(yīng)具有法律資格，由上議院大法官提名任命。主席要努力去確證案件中法律問(wèn)題和事實(shí)問(wèn)題中所存在的漏洞，并決定應(yīng)采取怎樣的步驟來(lái)彌補(bǔ)這些漏洞，要特別注重維護(hù)在上訴中處于弱勢(shì)地位的當(dāng)事人的利益。裁判所主席或由普通法院大法官任命或從大法官同意的事先準(zhǔn)備好的名單中由部長(zhǎng)挑選任命。裁判所的其他成員或者由部長(zhǎng)任命，或者由裁判所主席任命。裁判所成員的任命途徑大致有三種，包括由相關(guān)的政府部長(zhǎng)或者部門提名；由上議院大法官任命；對(duì)于實(shí)行總裁制的特定類別裁判所而言，例如社會(huì)保障上訴裁判所和產(chǎn)業(yè)裁判所的成員，則由總裁任命。部長(zhǎng)提名時(shí)，必須要考慮裁判所委員會(huì)的建議；要免去裁判所成員的職務(wù)時(shí)，一般要征得上議院大法官的同意。研究表明，相對(duì)年長(zhǎng)、有時(shí)間和精力及經(jīng)驗(yàn)學(xué)識(shí)從事該工作的中產(chǎn)階層的人一般更有可能獲得任命。而且很多時(shí)候，裁判所還是不得不去接受政府部門的提名，因提名而成為裁判所成員會(huì)有一種復(fù)雜的感覺(jué)，覺(jué)得自己是被“借給”裁判所的，這會(huì)削弱裁判所的獨(dú)立性。[v][v]現(xiàn)代行政管理的一個(gè)特點(diǎn)就是具有專業(yè)性，由此引起的爭(zhēng)端也不可避免地具有專業(yè)技術(shù)性，因此很多時(shí)候必須要求裁判所成員具有專業(yè)的經(jīng)驗(yàn)和學(xué)識(shí)。行政裁判所的人員組成中，一般既有法律人士又有相關(guān)專業(yè)人士，這樣在案件涉及專門知識(shí)時(shí)，他們的審理就比普通法官有優(yōu)勢(shì)。

（三）行政裁判所的制約監(jiān)督機(jī)構(gòu)和救濟(jì)

作為監(jiān)督和指導(dǎo)行政裁判所工作的經(jīng)常性機(jī)構(gòu)——行政裁判所委員會(huì)成立于1958年，它可以對(duì)受其監(jiān)督的行政裁判所成員的任命提出一般性建議；它每年提出工作報(bào)告，對(duì)行政機(jī)關(guān)具有一定壓力；它可以對(duì)行政裁判所程序規(guī)則的制定提供意見(jiàn)。理事會(huì)由16名成員組成,其中15名由大法官和蘇格蘭事務(wù)大臣任命，且該委員會(huì)下設(shè)一個(gè)蘇格蘭委員會(huì)。非法律專家成員占多數(shù)，以保障理事會(huì)以一般公眾的公平觀念作為指導(dǎo)原則；非法律專家成員中包括工業(yè)、商業(yè)、工會(huì)、行政等方面富有經(jīng)驗(yàn)的人才。此外,議會(huì)行政監(jiān)察專員為理事會(huì)的當(dāng)然成員。根據(jù)1971年的《行政裁判所與調(diào)查法》的規(guī)定，行政裁判所理事會(huì)的主要職責(zé)有：(1)監(jiān)視、檢查相應(yīng)的各行政裁判所的規(guī)章制度與工作情況，并提出報(bào)告。(2)考慮和匯報(bào)根據(jù)該法可以提交委員會(huì)解決的有關(guān)裁判所的特殊問(wèn)題。(3)對(duì)于提交委員會(huì)考慮的或者委員會(huì)認(rèn)為特別重要的有關(guān)行政程序的問(wèn)題或相關(guān)事項(xiàng)提出報(bào)告。從這里我們可以看出，其主要職責(zé)就是控制并審查為數(shù)眾多的行政裁判機(jī)構(gòu)的工作情況，并且還有權(quán)考慮并報(bào)告因制定法規(guī)定的由公開(kāi)調(diào)查的運(yùn)行而引發(fā)的事宜。

根據(jù)《1958年裁判所和調(diào)查法》規(guī)定建立起的裁判所委員會(huì)，本意旨在監(jiān)督裁判所的組織和運(yùn)作，其性質(zhì)是咨詢機(jī)構(gòu)，而非執(zhí)行機(jī)構(gòu)。但從實(shí)際操作來(lái)看，由于政治地位不高和人力、物力的缺乏，裁判所委員會(huì)仍然只是一個(gè)起不了很大作用的咨詢委員會(huì)，其權(quán)力行使是很有限的。因此，可以說(shuō)從總體上看，行政裁判所委員會(huì)對(duì)行政裁判所的監(jiān)督和制約是軟弱的。一方面，行政裁判所本身沒(méi)有執(zhí)行權(quán)，只是一個(gè)咨詢機(jī)構(gòu)，本身不具有任命裁判所成員的職能，只是有權(quán)對(duì)裁判所和相關(guān)的調(diào)查進(jìn)行一般的監(jiān)督。另一方面，由于它的成員是兼職的——多數(shù)沒(méi)有報(bào)酬，而且工作人員很少，預(yù)算也有限，不能完全地勝任有效地監(jiān)督每年幾十萬(wàn)起的訴訟與調(diào)查活動(dòng)的工作。

但是，裁判所委員會(huì)的存在至少是有了一個(gè)常設(shè)的監(jiān)督組織機(jī)構(gòu)，能夠?qū)π姓痉ǖ闹匾獑?wèn)題開(kāi)展研究和咨詢，并且能從一種相對(duì)獨(dú)立的立場(chǎng)發(fā)表意見(jiàn)和批評(píng)，因此其價(jià)值也是不容忽視的。裁判所委員會(huì)對(duì)于政府的任何咨詢事項(xiàng)都應(yīng)給出報(bào)告做出回答；也可以對(duì)法律所列的裁判所的人員組成提出建議。在任何裁判所程序性規(guī)則頒布之前，都必須向裁判所委員會(huì)進(jìn)行咨詢；在建立任何新裁判所之前，都要提前征求裁判所委員會(huì)的意見(jiàn)。

當(dāng)然，盡管英國(guó)的行政裁判所制度在現(xiàn)實(shí)中起到了不容小覷的作用，甚至某種意義上構(gòu)成了比法院還重要的行政決定審查機(jī)制，但其并非一點(diǎn)問(wèn)題都沒(méi)有。比如，各行政裁判所數(shù)量眾多且十分零碎，管轄不清，當(dāng)事人有時(shí)無(wú)所適從；行政裁判程序雖不復(fù)雜，但確定性較弱。各種類型的行政裁判由于工作對(duì)象不同，適用各自獨(dú)特的程序規(guī)則，造成裁判缺少系統(tǒng)性和規(guī)范性；裁判所委員會(huì)的職能在實(shí)踐中過(guò)于局限，地位過(guò)于羸弱，它的人員和配置的資源都不足以完成自己的任務(wù)。因此其本身也還處于不斷的發(fā)展與完善之中！[vi][vi]但是這并不妨礙我們借鑒其成功經(jīng)驗(yàn)來(lái)改革和完善我國(guó)的行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的設(shè)置，最終促進(jìn)我國(guó)行政復(fù)議制度效能的充分發(fā)揮。

三、啟示與借鑒：復(fù)議機(jī)構(gòu)設(shè)置的改革之途

將英國(guó)行政裁判所與我國(guó)現(xiàn)有的行政復(fù)議機(jī)構(gòu)相比較可以看出，二者存在著如下一些差別：首先，在設(shè)立方面，前者是直接根據(jù)議會(huì)通過(guò)的法律而設(shè)立的，不是根據(jù)國(guó)家行政機(jī)關(guān)的委托立法和部長(zhǎng)的自由裁量設(shè)立的；而我國(guó)行政復(fù)議機(jī)構(gòu)是由行政機(jī)關(guān)依法設(shè)立的。第二，在獨(dú)立性方面，行政裁判所獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)，只根據(jù)事實(shí)和法律裁決案件，基本不受行政機(jī)關(guān)的無(wú)端干預(yù)；而我國(guó)行政復(fù)議機(jī)構(gòu)由于設(shè)置在行政機(jī)關(guān)中，因此在獨(dú)立性方面的效果就很差，基本不具有多少獨(dú)立性。第三，在裁決適用程序方面，行政裁判所審理案件是不適用行政程序的，而是采用不完全等同于普通司法程序的簡(jiǎn)便、靈活和迅速的準(zhǔn)司法程序；我國(guó)行政復(fù)議程序則兼具行政性和司法性，只是司法性較之行政性稍稍突出一些。第四，在救濟(jì)方面，當(dāng)事人不服行政裁判所的裁決通?？删头蓡?wèn)題向高等法院上訴，部長(zhǎng)或者上級(jí)行政裁判所也受理個(gè)別上訴案件；這一點(diǎn)與我國(guó)比較相似，我國(guó)除復(fù)議終局的案件之外，都可以提起訴訟，只是我國(guó)行政首長(zhǎng)不能受理行政訴訟案件，而且二級(jí)復(fù)議在我國(guó)也比較少見(jiàn)；第五，在受理范圍方面，行政裁判所不但受理行政爭(zhēng)議，也受理民事?tīng)?zhēng)議；而我國(guó)行政復(fù)議基本上只受理行政爭(zhēng)議，而且還只受理除了內(nèi)部行政爭(zhēng)議之外的行政爭(zhēng)議。[vii][vii]當(dāng)然，英國(guó)行政裁判所的優(yōu)點(diǎn)是顯而易見(jiàn)的：專門復(fù)議機(jī)構(gòu)的人員專業(yè)性、技術(shù)性較強(qiáng)，裁判所的成員一般都是各行各業(yè)的專家,它的成員既有法律知識(shí)，又有行政管理經(jīng)驗(yàn)，因而能夠保證專業(yè)權(quán)威性。其次，專門復(fù)議機(jī)構(gòu)常設(shè)，有較強(qiáng)的獨(dú)立性，因而有助于樹(shù)立公正、權(quán)威的形象，博取當(dāng)事人的信賴。適用法律和程序比較靈活，不受“判例”拘束，解決行政爭(zhēng)議迅速及時(shí)等等。

考慮到我國(guó)現(xiàn)行復(fù)議機(jī)關(guān)設(shè)置的弊端，借鑒行政裁判所制度，結(jié)合我國(guó)的特殊國(guó)情，筆者在此大膽地為我國(guó)復(fù)議機(jī)構(gòu)改革提出如下構(gòu)想：[viii][viii]

首先，在縣級(jí)以上（含縣級(jí)）各級(jí)人民政府內(nèi)統(tǒng)一設(shè)立行政復(fù)議機(jī)構(gòu)，地位上平行于各級(jí)人民政府的工作部門。之所以不主張建立類似英國(guó)裁判所那樣的機(jī)關(guān)，主要是出于我國(guó)特殊的制度建設(shè)情形的考慮。我國(guó)已經(jīng)建立起的復(fù)議機(jī)構(gòu)體系主要的問(wèn)題在于缺乏相對(duì)獨(dú)立性，一旦將現(xiàn)有的制度推倒后建立完全獨(dú)立的復(fù)議機(jī)構(gòu)體系，則不可避免地會(huì)大幅增加制度改革成本。而針對(duì)現(xiàn)有的制度，似乎在政府內(nèi)部設(shè)置統(tǒng)一的平行于各工作部門的復(fù)議機(jī)構(gòu)就可以很大程度上解決其開(kāi)展工作的獨(dú)立性問(wèn)題，比完全推倒重來(lái)的制度改革所帶來(lái)的震蕩要小的多！考慮到各級(jí)政府內(nèi)部一般都設(shè)有法制辦公機(jī)構(gòu)，因此復(fù)議機(jī)構(gòu)宜在其基礎(chǔ)上組建，以免造成資源的浪費(fèi)。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的復(fù)議事項(xiàng)由于其自身的條件限制，似乎可以直接交由縣級(jí)政府的復(fù)議機(jī)構(gòu)統(tǒng)一受理。同時(shí)，對(duì)于現(xiàn)有的垂直領(lǐng)導(dǎo)的一些機(jī)關(guān)（如海關(guān)、金融、國(guó)稅和外匯管理等）的復(fù)議，則可以考慮統(tǒng)一交由各級(jí)政府的復(fù)議機(jī)構(gòu)來(lái)受理，因?yàn)樵械膹?fù)雜、混亂的復(fù)議管理設(shè)置在現(xiàn)實(shí)中的運(yùn)作弊端顯而易見(jiàn)。[ix][ix]

其次，對(duì)行政復(fù)議機(jī)構(gòu)成員的資格應(yīng)有嚴(yán)格的限制，必須是法律和行政方面的專家或者是具備相當(dāng)社會(huì)工作經(jīng)驗(yàn)及知識(shí)的人。不對(duì)復(fù)議工作人員的資格和條件作出規(guī)定，就難以保證復(fù)議工作的有效開(kāi)展。行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人和一般的成員為專職工作人員,另外可以考慮聘請(qǐng)一定數(shù)量的外面的專家作為兼職工作人員，以提高工作隊(duì)伍的整體專業(yè)素質(zhì)。行政復(fù)議機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)將錄用和聘任的工作人員按不同專業(yè)設(shè)置花名冊(cè)，供復(fù)議申請(qǐng)人自主選擇復(fù)議受理人員。

再次，在各級(jí)行政監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)立類似于英國(guó)行政裁判委員會(huì)的行政復(fù)議委員會(huì)，作為監(jiān)督和指導(dǎo)行政復(fù)議機(jī)構(gòu)工作的相對(duì)應(yīng)的常設(shè)性機(jī)構(gòu)。作這樣的設(shè)想是因?yàn)椋姓O(jiān)察機(jī)構(gòu)是對(duì)國(guó)家行政機(jī)關(guān)、國(guó)家公務(wù)員和國(guó)家行政機(jī)關(guān)任命的其他人員實(shí)施監(jiān)督的機(jī)構(gòu)，而行政復(fù)議機(jī)構(gòu)是由縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府設(shè)立的，在性質(zhì)上仍然屬于行政機(jī)關(guān)的性質(zhì)，因此,在行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)內(nèi)設(shè)立行政復(fù)議委員會(huì)對(duì)其實(shí)施監(jiān)督是可行和恰當(dāng)?shù)?。行政?fù)議委員會(huì)在實(shí)施監(jiān)督和指導(dǎo)的過(guò)程中，有對(duì)行政復(fù)議機(jī)構(gòu)工作的檢查權(quán)、調(diào)查權(quán)、建議權(quán)和處分權(quán)。此外,應(yīng)賦予行政復(fù)議委員會(huì)報(bào)告權(quán)和公開(kāi)調(diào)查結(jié)果權(quán)。行政復(fù)議委員會(huì)每年提出工作報(bào)告并公開(kāi)發(fā)表，可以對(duì)行政機(jī)關(guān)造成一定壓力。另一方面，行政復(fù)議委員會(huì)在調(diào)查行動(dòng)結(jié)束之后，有權(quán)通過(guò)刊物和新聞媒介將調(diào)查結(jié)果公之于眾。[x][x]

最后，各級(jí)政府和部門都必須依照有關(guān)法律規(guī)定，將行政復(fù)議經(jīng)費(fèi)納入本機(jī)關(guān)的行政經(jīng)費(fèi)，由本級(jí)財(cái)政一同予以保障。沒(méi)有資金上的支持與保障，復(fù)議工作的高效開(kāi)展與運(yùn)作就無(wú)異于癡人說(shuō)夢(mèng)。