違憲審查思考論文
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2003年3月17日晚，孫志剛因未攜帶任何證件，在天河區(qū)黃村大街被執(zhí)行統(tǒng)一清查任務(wù)的區(qū)公安分局黃村街派出所民警帶回詢(xún)問(wèn)，隨后被錯(cuò)誤作為“三無(wú)”人員送至天河區(qū)公安分局收容待遣所轉(zhuǎn)送廣州市收容遣送中轉(zhuǎn)站。18日晚，孫志剛稱(chēng)有病被送往廣州市衛(wèi)生部門(mén)負(fù)責(zé)的收容人員救治站診治。20日凌晨，孫志剛遭同病房的8名被收治人員兩度輪番毆打，致使孫志剛于3月20日上午經(jīng)搶救無(wú)效死亡。后經(jīng)法醫(yī)鑒定，孫志剛系因背部遭受鈍性暴力反復(fù)打擊，造成大面積軟組織損傷致創(chuàng)傷性休克死亡。許志永、藤彪、俞江3位法學(xué)博士以普通公民的身份聯(lián)名上書(shū)全國(guó)人大常委會(huì)，建議對(duì)現(xiàn)行收容審查制度進(jìn)行合憲性審查。6月，這一法規(guī)被國(guó)務(wù)院廢除。以上是孫志剛案件的簡(jiǎn)單介紹，在該案中，民警依據(jù)《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》行使了限制人身自由權(quán)，最終釀成悲劇。我國(guó)憲法明確規(guī)定只有法律才有權(quán)作出關(guān)于限制公民人身自由的規(guī)定，但《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》是國(guó)務(wù)院制定的法規(guī)，其作出的限制公民人身權(quán)的規(guī)定便明顯與憲法相抵觸了。一個(gè)違憲的法規(guī)存續(xù)了那么長(zhǎng)的時(shí)間，這從側(cè)面透視出我國(guó)在違憲審查上存在審查不夠、不全面等缺陷。
所謂違憲審查,是指為保障憲法實(shí)施,由具有違憲審查權(quán)的特定國(guó)家機(jī)關(guān)依照憲法規(guī)定的程序?qū)?guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員的行為(主要是立法活動(dòng))是否符合憲法進(jìn)行審查,并對(duì)違反憲法的行為加以糾正或制裁的專(zhuān)門(mén)活動(dòng)。違憲審查主要包括以下要點(diǎn):1.違憲審查的目的是為了保障憲法實(shí)施。2.違憲審查的主體是具有違憲審查權(quán)的特定的國(guó)家機(jī)關(guān)。3.違憲審查的客體是執(zhí)行或適用憲法的國(guó)家機(jī)關(guān)、政黨組織、社會(huì)團(tuán)體及其工作人員的行為。4.違憲審查的內(nèi)容是對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員的行為或活動(dòng)是否符合憲法進(jìn)行審查,包括審查各類(lèi)法律法規(guī)以及特定個(gè)人所實(shí)施的行為的合憲性,裁決國(guó)家機(jī)關(guān)之間的權(quán)限爭(zhēng)議、選舉爭(zhēng)議、公民憲法權(quán)利案件等。5.違憲審查的程序是由憲法規(guī)定的程序。
（二）我國(guó)現(xiàn)行憲法關(guān)于違憲審查模式的規(guī)定
我國(guó)并未建立起完整意義上的違憲審查制度，但有類(lèi)似于違憲審查的憲法監(jiān)督制度。我國(guó)現(xiàn)行的法律違憲審查是由現(xiàn)行憲法和《立法法》等憲法性法律確立的。具體而言，我國(guó)現(xiàn)行法律違憲審查包括如下內(nèi)容:全國(guó)人大常委會(huì)有權(quán)解釋?xiě)椃?，監(jiān)督憲法的實(shí)施，撤銷(xiāo)國(guó)務(wù)院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規(guī)、決定和命令，撤銷(xiāo)省、自治區(qū)、直轄市國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)制定的同憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸的地方性法規(guī)和決議；其它中央國(guó)家機(jī)關(guān)和各省市自治區(qū)的人大常委會(huì)認(rèn)為行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸的，可以向全國(guó)人大常委會(huì)書(shū)面提出進(jìn)行審查的要求；除《立法法》第九十條第一款規(guī)定以外的其他國(guó)家機(jī)關(guān)和社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民認(rèn)為行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸的，可以向全國(guó)人大常委會(huì)書(shū)面提出進(jìn)行審查的建議；全國(guó)人大各專(zhuān)門(mén)委員會(huì)在監(jiān)督憲法實(shí)施的過(guò)程中發(fā)揮具體作用，主要審查全國(guó)人大常委會(huì)交付的、要求進(jìn)行審查的可能違憲的規(guī)范性法律文件，有關(guān)專(zhuān)門(mén)委員會(huì)在審查中認(rèn)為行政法規(guī)以下的規(guī)范性法律文件同憲法或者法律相抵觸的，可以向制定機(jī)關(guān)提出書(shū)面審查意見(jiàn)；全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)自治區(qū)的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)制定的自治條例和單行條例，如果認(rèn)為它違反憲法和民族區(qū)域自治法規(guī)定的自治權(quán)限或者不適當(dāng)?shù)刈兺朔傻囊?guī)定，有權(quán)不批準(zhǔn)。由此可以看出，我國(guó)采取的是立法機(jī)關(guān)進(jìn)行立法違憲審查的方式，而且是一種以事后審查為主，輔以事前審查的方式，違憲審查的制裁措施是撤銷(xiāo)或者不批準(zhǔn)違反憲法的效力位階在法律以下的規(guī)范性文件。
（三）現(xiàn)行違憲審查模式存在的問(wèn)題
雖然我國(guó)在《憲法》和《立法法》中都相應(yīng)的規(guī)定了不完全意義上的違憲審查制度，但縱觀各國(guó)違憲審查的現(xiàn)狀，并與我國(guó)違憲審查的實(shí)踐相比較，我們不難看出，我國(guó)的違憲審查機(jī)制十分不健全，存在著諸多問(wèn)題。
1.違憲審查主體不明確?，F(xiàn)行憲法規(guī)定“全國(guó)人民代表大會(huì)修改憲法，監(jiān)督憲法實(shí)施；全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)解釋?xiě)椃?，監(jiān)督憲法實(shí)施”，只有能夠修改憲法或解釋?xiě)椃?、監(jiān)督憲法實(shí)施的主體才有資格進(jìn)行違憲審查，所以我國(guó)實(shí)行違憲審查的主體應(yīng)是全國(guó)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)。但是《憲法》又規(guī)定國(guó)務(wù)院能改變或者撤銷(xiāo)各部、各委員會(huì)的不適當(dāng)?shù)拿?、指示和?guī)章，改變或者撤銷(xiāo)地方各級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)的不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令；地方各級(jí)人民代表大會(huì)在本行政區(qū)域內(nèi)保證憲法的遵守和執(zhí)行,有權(quán)改變或者撤銷(xiāo)本級(jí)人民代表大會(huì)委員會(huì)不適當(dāng)?shù)臎Q定，縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)有權(quán)撤銷(xiāo)本級(jí)人民政府的不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令，撤銷(xiāo)下一級(jí)人民代表大會(huì)的不適當(dāng)?shù)臎Q議；縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府有權(quán)改變或者撤銷(xiāo)所屬各工作部門(mén)和下級(jí)人民政府的不適當(dāng)?shù)臎Q定。這些表面上非常全面的規(guī)定實(shí)際上很讓人費(fèi)解而感到模糊，似乎我國(guó)的違憲審查權(quán)并不專(zhuān)屬于最高權(quán)力機(jī)關(guān)，人大及其常委會(huì)、國(guó)務(wù)院、地方權(quán)力機(jī)關(guān)及地方各級(jí)人民政府都享有一定的違憲審查權(quán)，但是無(wú)論是國(guó)務(wù)院還是地方權(quán)力機(jī)關(guān)、地方行政機(jī)關(guān)都沒(méi)有憲法修改權(quán)或解釋權(quán)，原則上是不能作為違憲審查主體的，因而，這些規(guī)定不僅使我國(guó)違憲審查的主體變得模糊不確定，容易形成“誰(shuí)都可以管，但實(shí)際上誰(shuí)都不管”的局面，而且使憲法的最高性和權(quán)威性受到減損。
2.違憲審查范圍具有片面性。現(xiàn)行憲法第五條規(guī)定：“一切法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)都不得同憲法相抵觸”，《立法法》第七十八條規(guī)定：“憲法具有最高的法律效力，一切法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章都不得同憲法相抵觸”。一切法律當(dāng)然既包括全國(guó)人大常委會(huì)制定的法律，也包括全國(guó)人大制定的基本法律。但是，《憲法》和《立法法》并未對(duì)全國(guó)人大制定的基本法律違憲的情況做任何規(guī)定，而只是側(cè)重于對(duì)行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例的合憲性進(jìn)行監(jiān)督，2004年全國(guó)人大常委會(huì)成立的法規(guī)審查備案室也只是專(zhuān)門(mén)審查國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)和全國(guó)各位階法規(guī)規(guī)章是否違憲，法律是否違憲也沒(méi)有列入其審查范圍?！叭绻屓珖?guó)人大自己來(lái)判斷其制定的基本法律是否合憲，無(wú)異于用自己的左手監(jiān)督自己的右手，實(shí)踐證明這種自我監(jiān)督等于沒(méi)有監(jiān)督”。
3.違憲審查在實(shí)效上缺乏經(jīng)常性和高效性。監(jiān)督憲法的實(shí)施，特別是對(duì)法律及其它規(guī)范性文件進(jìn)行合憲性審查的工作量非常大。全國(guó)人大每年只召開(kāi)一次會(huì)議，會(huì)期僅半個(gè)月，全國(guó)人大常委會(huì)每?jī)蓚€(gè)月召開(kāi)一次會(huì)議，會(huì)期也很短，但他們的職能卻分別多達(dá)15項(xiàng)和21項(xiàng)，而且當(dāng)前的立法任務(wù)非常繁重，要在這么短的時(shí)間內(nèi)對(duì)所有的法律、法規(guī)等規(guī)范性文件進(jìn)行違憲審查實(shí)在力不從心。全國(guó)人大各專(zhuān)門(mén)委員會(huì)各有其職責(zé)，進(jìn)行違憲審查只不過(guò)是協(xié)助性的工作，它們無(wú)權(quán)進(jìn)行違憲審查，必須等待全國(guó)人大或常委會(huì)交付任務(wù)，而且它們的決定沒(méi)有終局效力，這不利于發(fā)揮專(zhuān)門(mén)委員會(huì)的積極性和主動(dòng)性。同時(shí)，我國(guó)的人大組成人員很多是非法學(xué)的，不具備法律方面的專(zhuān)業(yè)素質(zhì)，因此也有不少人大代表履行人大代表職權(quán)的責(zé)任心不強(qiáng)、熱情不高，事實(shí)上有不少人大代表在一屆任期內(nèi)從未領(lǐng)銜或單獨(dú)提出過(guò)議案或提議。
4.沒(méi)有一個(gè)合理的違憲制裁機(jī)制。按照合理的邏輯，有審查制度必然就有相關(guān)的處罰規(guī)定，在規(guī)定了審查制度的情況下，沒(méi)有規(guī)定處罰方法的做法是不行的。只有在憲法中規(guī)定完善的制裁措施，才能強(qiáng)化對(duì)違憲者和違憲行為的制裁，才能真正樹(shù)立憲法的權(quán)威，也才能保障憲法的真正實(shí)施。根據(jù)現(xiàn)行憲法的規(guī)定，違憲的法律后果有兩種情況：一是違憲的法律由全國(guó)人大改變、撤銷(xiāo)或由全國(guó)人大常委會(huì)撤銷(xiāo)，然而這并不是嚴(yán)格意義上的制裁，如何追究違憲法律或違憲的國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員的責(zé)任憲法沒(méi)有提及。二是通過(guò)罷免程序，免去某些國(guó)家工作人員，特別是某些領(lǐng)導(dǎo)人員的職務(wù)。雖然罷免具有一定的制裁性，但它本身并不是一個(gè)專(zhuān)門(mén)的違憲制裁措施，而且到目前為止我國(guó)還沒(méi)有一起因違憲而罷免的事件。雖然備受各界關(guān)注的“孫志剛事件”第一次叩響了違憲審查之門(mén)，俞江等3位法學(xué)博士以普通公民的身份聯(lián)名上書(shū)全國(guó)人大常委會(huì)建議對(duì)現(xiàn)行收容審查制度進(jìn)行合憲性審查，但是這一建議并未納入法律程序，全國(guó)人大常委會(huì)沒(méi)有對(duì)《收容遣送辦法》是否違憲的審查建議作出回應(yīng)，甚至國(guó)務(wù)院也沒(méi)有對(duì)《收容遣送辦法》是否違憲給一個(gè)說(shuō)法，而僅僅指其因不適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展而廢止了，人民關(guān)注和期待的違憲審查似乎被回避了。
5.違憲審查的程序不完善。許多國(guó)家為了保證憲法審判機(jī)關(guān)能夠公正、及時(shí)、準(zhǔn)確的審理違憲案件，通過(guò)立法規(guī)定了違憲審查的一般程序與特別程序。一般程序作為各類(lèi)違憲案件均須適用的程序，其中包括組織原則、判決原則、回避原則、代表原則、審判請(qǐng)求原則以及審理方式、證據(jù)調(diào)查、公開(kāi)審判、終局決定、審判費(fèi)用和審判期限等；特別程序則是違憲審查機(jī)關(guān)在審理不同的違憲案件中所應(yīng)遵守的程序。而我國(guó)《立法法》第九十、九十一條在對(duì)行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例違憲審查程序作出規(guī)定的情況下，對(duì)法律的違憲審查的啟動(dòng)程序未作出規(guī)定。[1]理論上的缺失必將導(dǎo)致實(shí)踐中無(wú)法解決相關(guān)問(wèn)題。
我國(guó)違憲審查模式存在的種種弊端，影響了我國(guó)社會(huì)主義法制的統(tǒng)一和民主法治建設(shè)的進(jìn)程，為確保憲法的有效實(shí)施，應(yīng)盡快建立一個(gè)富有成效的違憲審查機(jī)制。目前，憲政學(xué)界就如何構(gòu)建我國(guó)的違憲審查機(jī)構(gòu)，提出了許多有價(jià)值的設(shè)想，其中最具代表性的觀點(diǎn)有：[1]1．在全國(guó)人大之下設(shè)立與全國(guó)人大常委會(huì)平行的憲法委員會(huì)。這是于浩成[2]在1982年憲法草案討論過(guò)程中最早提出的方案。他認(rèn)為，根據(jù)中國(guó)的政體，監(jiān)督憲法實(shí)施的職責(zé)以由全國(guó)人大選出憲法委員會(huì)為好，因?yàn)槿珖?guó)人大常委會(huì)根據(jù)當(dāng)時(shí)的憲法草案已經(jīng)成為主要的立法機(jī)關(guān)，它自己通過(guò)的法律、法令是否違憲，一般說(shuō)自己是較難察覺(jué)和糾正的，由全國(guó)人大選出另一專(zhuān)門(mén)機(jī)關(guān)既有同樣的權(quán)威性，又可以起到制約的作用。2．在全國(guó)人大之下設(shè)立專(zhuān)門(mén)委員會(huì)性質(zhì)的憲法委員會(huì)。這是憲法學(xué)界大多數(shù)學(xué)者的觀點(diǎn)，何華輝[2]認(rèn)為專(zhuān)門(mén)機(jī)關(guān)的組織和活動(dòng)的基本原則應(yīng)該是從屬于全國(guó)人民代表大會(huì)并且實(shí)行民主集中制。一方面，它應(yīng)由全國(guó)人民代表大會(huì)組織起來(lái)，并接受全國(guó)人民代表大會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督，否則就有損于人民代表大會(huì)制度的權(quán)威性，有損于國(guó)家權(quán)力屬于人民的原則。另一方面專(zhuān)門(mén)機(jī)關(guān)也應(yīng)具有一定的獨(dú)立行使職權(quán)的能力，否則難以發(fā)揮它的作用。他認(rèn)為憲法委員會(huì)的組成人員可由全國(guó)人大選舉產(chǎn)生，隸屬于全國(guó)人大和全國(guó)人大常委會(huì)，專(zhuān)管屬于監(jiān)督憲法實(shí)施的各項(xiàng)工作。3．在全國(guó)人大常委會(huì)之下設(shè)立工作委員會(huì)性質(zhì)的憲法監(jiān)督委員會(huì)。柳嵐生提議設(shè)立一個(gè)由全國(guó)人大常委會(huì)產(chǎn)生的憲法委員會(huì)性質(zhì)的專(zhuān)門(mén)性的憲法監(jiān)督機(jī)關(guān)來(lái)協(xié)助全國(guó)人大行使憲法監(jiān)督權(quán)。憲法委員會(huì)從屬于國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)體系，是全國(guó)人大常委會(huì)的職能機(jī)構(gòu)，由全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)行使憲法監(jiān)督權(quán)，它能夠獨(dú)立于一般國(guó)家機(jī)關(guān)，并享有對(duì)一定范圍國(guó)家機(jī)關(guān)的憲法監(jiān)督權(quán)。4.設(shè)立專(zhuān)門(mén)的憲法法院。這是王克穩(wěn)【3】提出的，他認(rèn)為應(yīng)當(dāng)設(shè)立德國(guó)型的憲法法院，該憲法法院是一個(gè)由全國(guó)人大選舉產(chǎn)生，并只向全國(guó)人大報(bào)告自己活動(dòng)情況的國(guó)家政權(quán)機(jī)構(gòu)。憲法法院應(yīng)有其相對(duì)獨(dú)立性，他的職權(quán)應(yīng)包括三個(gè)方面：第一、對(duì)規(guī)范性文件合憲性的審查權(quán)；第二、對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員違憲侵權(quán)案的審查權(quán)；第三、對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)間權(quán)限爭(zhēng)議的裁決權(quán)?！?】5.由最高人民法院行使違憲審查權(quán)。王磊[5]認(rèn)為，中國(guó)憲法解釋機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)為最高人民法院。全國(guó)人大和全國(guó)人大常委會(huì)基于立法權(quán)，也可以對(duì)憲法進(jìn)行立法解釋?zhuān)瑢⑦`憲審查權(quán)賦予最高法院，在法律上是可行的一種，該觀點(diǎn)借鑒了美國(guó)的司法審查模式。6．設(shè)立最高權(quán)力機(jī)關(guān)和最高人民法院審查庭并行的復(fù)合違憲審查制。王才松[1]認(rèn)為應(yīng)設(shè)立專(zhuān)管憲法解釋和憲法實(shí)施監(jiān)督工作的憲法監(jiān)督委員會(huì)，由全國(guó)人民代表大會(huì)和全國(guó)人大常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)，其法律地位與其他各專(zhuān)門(mén)委員會(huì)相等。此外，還應(yīng)確認(rèn)對(duì)違憲的司法審查，即在最高人民法院內(nèi)設(shè)立憲法法庭，對(duì)具體的行為違憲和一般社會(huì)規(guī)范性文件的違憲問(wèn)題，按照憲法訴訟程序進(jìn)行事后審查。
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