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論文關(guān)健詞：行政不作為產(chǎn)生原因通制

論文摘要：行政不作為與行政不作為違法既有聯(lián)系又有區(qū)別，二者不能等同。在行政管理中，地方保護(hù)主義、“長(zhǎng)官意志”、行政部門(mén)職能交叉、監(jiān)資不力等是產(chǎn)生行政不作為違法的主要原因。為此，應(yīng)逐步規(guī)范行政立法，改革現(xiàn)行行政體制，完善監(jiān)資機(jī)制，切實(shí)提高行政人員的整體素質(zhì)，才能有效地通制行鼓不作為違法。

不作為行政行為是指以消極不作為方式表現(xiàn)出來(lái)的行政行為，在社會(huì)生活中，行政不作為違法常常給公民、法人及其它組織的合法權(quán)益造成損害。在此，本文就行政不作為違法作一些粗淺的探討。

一、行政不作為違法的涵義

在一些學(xué)者的論文中，往往把行政不作為與行政不作為違法混為一談，其實(shí)二者是既有聯(lián)系又有區(qū)別的。行政不作為是以消極不作為方式表現(xiàn)出來(lái)的行政行為，它可能是合法的，也可能是違法的。如《中華人民共和國(guó)集會(huì)游行示威法》第9條第1款規(guī)定:“主管機(jī)關(guān)接到集會(huì)游行、示威申請(qǐng)后，應(yīng)當(dāng)在申請(qǐng)舉行的二日前將許可或不許可的決定書(shū)面通知其負(fù)責(zé)人。不許可的應(yīng)當(dāng)說(shuō)明理由。逾期不通知的，視為許可?！边@里“逾期不通知的，視為許可”就是不作為方式的行政許可行為，這種不作為行政行為是合法的。而行政不作為違法是指行政主體有積極實(shí)施法定行為的義務(wù)并能夠履行而不履行的狀態(tài)，它是一種違法行為;因此，行政不作為不等同于行政不作為違法。區(qū)分一種不作為行政行為是否違法時(shí)，要看行政主體有沒(méi)有實(shí)施行政行為的法定義務(wù)，且同時(shí)具備履行的能力;如果這兩要件不同時(shí)具備，就不會(huì)造成行政不作為違法。近年來(lái)，行政不作為違法給公民、法人及其他組織的合法權(quán)益造成損失的事件屢有發(fā)生。具體表現(xiàn)為:不履行許可職能的行政不作為違法、不履行賦予職能的行政不作為違法、不履行證明職能的行政不作為違法、不履行給付職能的行政不作為違法、不履行保護(hù)職能的行政不作為違法等等。行政不作為違法嚴(yán)重阻礙了國(guó)家法令的暢通，使行政相對(duì)人乃至社會(huì)公共利益得不到應(yīng)有的維護(hù)，影響了黨和政府在人民群眾中的形象。

二、行政不作為違法的產(chǎn)生原因

1.地方保護(hù)主義導(dǎo)致行政不作為違法。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立和完善，各地地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展由于受地理?xiàng)l件、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、資源環(huán)境等因素的制約而拉開(kāi)了差距。為了增加當(dāng)?shù)囟愂帐杖?，保護(hù)本地產(chǎn)品的市場(chǎng)占有率，些地方政府及相關(guān)執(zhí)法部門(mén)對(duì)一些不合法的行為睜一只眼閉一只眼，疏于管理而造成行政不作為違法，或公然出臺(tái)一些地方性政策、文件保護(hù)本地產(chǎn)品。更有甚者，由于一些執(zhí)法部門(mén)的罰沒(méi)收人和職工工資、獎(jiǎng)金直接掛鉤，因而對(duì)一些違法現(xiàn)象只去罰款而不去治理。前不久，《焦點(diǎn)訪談》曝光了遼寧某縣公然出臺(tái)文件，只許市場(chǎng)銷(xiāo)售本地生產(chǎn)的“遼河牌”啤酒，對(duì)銷(xiāo)售其它品牌啤酒的商家給予處罰，受到處罰后的商家在年檢換證時(shí)，有關(guān)部門(mén)不履行自己的職責(zé)，尋找種種理由不予換證。其結(jié)果是表面保護(hù)了地方利益，而實(shí)質(zhì)是保護(hù)了落后。曾被曝光的私鹽生產(chǎn)，相關(guān)部門(mén)不去治理，則更是由于罰起來(lái)方便，若堅(jiān)決治理，豈不斷了財(cái)路?諸如此類(lèi)，為了本地利益而實(shí)施地方保護(hù)主義導(dǎo)致的行政不作為違法，既損害了國(guó)家利益，又損害了消費(fèi)者的利益，真是貽害無(wú)窮。

2.“長(zhǎng)官意志”迫使行政不作為違法。中國(guó)幾千年的封建傳統(tǒng)積淀了深厚的人治底蘊(yùn)，傳統(tǒng)的人治的慣性力是很大的，要徹底轉(zhuǎn)向法制絕非一件易事?，F(xiàn)實(shí)生活中，權(quán)力對(duì)行政的干預(yù)依然存在，一些群眾在碰到一些棘手的事時(shí)，寧愿托關(guān)系、找領(lǐng)導(dǎo)說(shuō)情，而不愿訴諸法律?！伴L(zhǎng)官意志”往往能疏通法律，少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)者以權(quán)代法，向行政執(zhí)法部門(mén)施加壓力，為其親戚、朋友開(kāi)脫責(zé)任J干預(yù)執(zhí)法，而執(zhí)法部門(mén)迫于權(quán)勢(shì)做“和事佬”、“和稀泥”，放棄法定職責(zé)，不敢作為;致使一些本不復(fù)雜的案件一直久拖不決。

3.行政執(zhí)法部門(mén)職能交叉，造成行政不作為違法。我國(guó)行政機(jī)關(guān)的體制有縱向和橫向兩種?？v向是從上到下，即從中央到地方各級(jí)政府，橫向是指各級(jí)政府設(shè)置的內(nèi)部機(jī)構(gòu)以及地方平行的行政機(jī)關(guān)，可謂縱橫交錯(cuò)、關(guān)系復(fù)雜。據(jù)統(tǒng)計(jì)，市一級(jí)行政執(zhí)法隊(duì)伍，某直轄市有142個(gè)，某省會(huì)市有207個(gè)，多數(shù)市級(jí)執(zhí)法隊(duì)伍都在100個(gè)左右。由于對(duì)行政機(jī)關(guān)的職能權(quán)限缺乏全局性、整體性、科學(xué)合理的界定，致使行政機(jī)關(guān)職能互相交叉，形成有利互相爭(zhēng)，無(wú)利互相推的情況。不少部門(mén)整天忙于扯皮、打架，與其他部門(mén)爭(zhēng)管理權(quán)、審批權(quán)、收費(fèi)權(quán)、罰款權(quán)、發(fā)證權(quán)等。在實(shí)施行政行為的過(guò)程中，往往“重利輕法”，對(duì)應(yīng)積極配合的不是積極配合，而是先講條件，沒(méi)有利益就不予配合。因而出現(xiàn)行政機(jī)關(guān)及其工作人員應(yīng)履行的職責(zé)不去履行，造成行政不作為違法。

4.監(jiān)督不力產(chǎn)生行政不作為違法。中國(guó)是個(gè)有行政強(qiáng)權(quán)歷史傳統(tǒng)的國(guó)家，很長(zhǎng)時(shí)期，行政可以包攬一切、代替一切。通常只允許上級(jí)行政機(jī)關(guān)監(jiān)督下級(jí)行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員，各級(jí)行政機(jī)關(guān)尤其是各行政執(zhí)法部門(mén)之間未形成一個(gè)嚴(yán)密有序、分工合理、運(yùn)作高效的體系，使得監(jiān)督本身呈現(xiàn)出相當(dāng)大的松散性、隨機(jī)性和無(wú)序性，監(jiān)督主體或職責(zé)不明或有職無(wú)責(zé)。既沒(méi)有壓力更沒(méi)有動(dòng)力，因而影響其工作積極性，使得行政違法在行政機(jī)關(guān)系統(tǒng)內(nèi)部往往得不到及時(shí)處理。建立起行政系統(tǒng)以外的法律監(jiān)督制度是《行政訴訟法》頒布之后，通過(guò)行政訴訟，司法機(jī)關(guān)可以對(duì)行政機(jī)關(guān)的具體行政行為進(jìn)行監(jiān)督。但在實(shí)際運(yùn)行中，有些行政相對(duì)人怕提起行政訴訟后行政機(jī)關(guān)給“穿小鞋”或“算后賬”，維權(quán)意識(shí)不強(qiáng)，寧愿“忍氣吞聲”或“自認(rèn)倒霉”，而不愿去告行政機(jī)關(guān)。加之審判機(jī)關(guān)在人、財(cái)、物上要依賴(lài)于地方政府，也不愿找“麻煩”，因而司法對(duì)行政的監(jiān)督往往難于實(shí)現(xiàn)。

三、遏制行政不作為違法的幾點(diǎn)構(gòu)想

1.逐步規(guī)范行政立法，抑制部門(mén)利益傾向。行政立法是指行政機(jī)關(guān)依照法律規(guī)定，制定規(guī)范性文件的活動(dòng)。但有人認(rèn)為只要某行政機(jī)關(guān)有某一方面的行政管理職權(quán)，在這一職權(quán)范圍內(nèi)就當(dāng)然地享有“立法權(quán)”。因而在制定一些規(guī)范性文件時(shí)，為了爭(zhēng)取更多的部門(mén)利益而自行設(shè)置行政處罰權(quán)、行政許可權(quán)、行政檢查權(quán)等，往往與上位法相抵觸，違反了法律優(yōu)越”和“法律保留”的基本原則。對(duì)此，筆者認(rèn)為:有權(quán)行政機(jī)關(guān)在進(jìn)行立法活動(dòng)時(shí)，必須堅(jiān)持立法的全局觀念，任何行政機(jī)關(guān)都不能貪圖部門(mén)利益、地方利益而損害行政立法的整體形象，并應(yīng)堅(jiān)決改變目前行政法規(guī)草案的起草人即是該法規(guī)的執(zhí)行人的現(xiàn)狀。行政立法活動(dòng)應(yīng)嚴(yán)格遵循法定的程序，對(duì)列人地方政府立法項(xiàng)目的，應(yīng)由政府法制部門(mén)代表政府對(duì)立法調(diào)研、草案起草、征求意見(jiàn)、修改完善、審查定稿等全過(guò)程全面負(fù)起責(zé)任。在這個(gè)過(guò)程中，應(yīng)將“公開(kāi)”、“民主”、“參與”原則貫穿其中，最大限度地反映廣大人民的意愿。嚴(yán)格遵循《立法法》所設(shè)定的立法權(quán)限，從源頭上治理行政不作為違法。

2.改革現(xiàn)行行政體制.整頓現(xiàn)有執(zhí)法隊(duì)伍。為了改革行政執(zhí)法部門(mén)職能交叉的現(xiàn)狀，使各部門(mén)之間的權(quán)力配置更合理，應(yīng)把過(guò)去人為分割為幾個(gè)部門(mén)分別行使的職權(quán)集中到一個(gè)部門(mén)主管，從體制上改變政出多門(mén)、職責(zé)不清的現(xiàn)狀。目前，在我國(guó)逐步推行的“費(fèi)改稅”已受到廣大人民群眾的歡迎。應(yīng)嚴(yán)格整頓現(xiàn)有執(zhí)法部門(mén)，特別是對(duì)收費(fèi)和罰沒(méi)收人相掛鉤的執(zhí)法隊(duì)伍，不管是差額的還是自收自支的都應(yīng)認(rèn)真清理整頓，能合并的或撤銷(xiāo)的應(yīng)堅(jiān)決合并撤銷(xiāo)，對(duì)確有必要履行執(zhí)法職責(zé)的隊(duì)伍，應(yīng)由財(cái)政統(tǒng)一解決經(jīng)費(fèi)來(lái)源，從體制和機(jī)制上遏制行政不作為違法。

3.完善監(jiān)督機(jī)制，提高監(jiān)督效能。完善監(jiān)督機(jī)制是加強(qiáng)行政法制建設(shè)的重要組成部分，是解決行政不作為違法的有效途徑。第一，必須健全行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制。首先，必須加快行政監(jiān)督方面的立法，從制度上強(qiáng)化法律對(duì)權(quán)力的制約，為行政監(jiān)督活動(dòng)提供完善的規(guī)范和程序，使監(jiān)督工作始終有法可依。其次，要通過(guò)不斷完善行政執(zhí)法責(zé)任制、行政復(fù)議、行政公開(kāi)、錯(cuò)案追究、行政審計(jì)、行政監(jiān)察等項(xiàng)制度，健全行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的監(jiān)督機(jī)制。再次，要充分發(fā)揮行政監(jiān)察制度和審計(jì)監(jiān)督制度的作用，對(duì)國(guó)家行政機(jī)關(guān)及其工作人員的行政活動(dòng)是否合法、合理和高效實(shí)施監(jiān)督，嚴(yán)格追究違法、違紀(jì)、失職者的個(gè)人責(zé)任。第二，必須加強(qiáng)行政機(jī)關(guān)的外部監(jiān)督。首先，必須強(qiáng)化權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)政府工作的法律監(jiān)督。這種監(jiān)督既要側(cè)重于對(duì)行政機(jī)關(guān)抽象行政行為的監(jiān)督，如行政法規(guī)、地方性規(guī)章與憲法、法律相抵觸時(shí)，要積極行使撤銷(xiāo)權(quán)，同時(shí)也要注意對(duì)具體問(wèn)題的監(jiān)督，如對(duì)所任免的領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督要保持一貫性。其次，要完善司法對(duì)行政系統(tǒng)的審查功能。通過(guò)推進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制和政治體制的改革，排除司法機(jī)關(guān)對(duì)同級(jí)政府在經(jīng)濟(jì)上的依賴(lài)性。同時(shí)，應(yīng)擴(kuò)大行政訴訟的受案范圍，將抽象行政行為納人司法審查的范圍，使人民法院能夠及時(shí)用判決的形式否定不當(dāng)?shù)某橄笮姓袨?，有效地遏制行政不作為違法。再次，要加大對(duì)輿論監(jiān)督的保護(hù)力度，使新聞工作者成為真正的“無(wú)冕之王”，使輿論監(jiān)督這種雖不能直接發(fā)生法律效力的監(jiān)督形式成為不法行為的“克星”。

4.切實(shí)提高行政機(jī)關(guān)及其工作人員的整體素質(zhì)。法律制度是靠人來(lái)執(zhí)行的，因此，努力提高行政人員的素質(zhì)是遏制行政不作為違法的有力保證。黨的十五大報(bào)告指出，在推進(jìn)政治體制改革中，必須“深化人事制度改革，引人競(jìng)爭(zhēng)激勵(lì)機(jī)制，完善公務(wù)員制度，建設(shè)一支高素質(zhì)的專(zhuān)業(yè)化國(guó)家行政管理干部隊(duì)伍?！睉?yīng)嚴(yán)格按照《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》的要求，完善考試錄用、考核、晉升、獎(jiǎng)勵(lì)、淘汰等制度，嚴(yán)把“人口關(guān)”，對(duì)不合格人員要及時(shí)從公務(wù)員隊(duì)伍中清除出去。要建立并完善行政機(jī)關(guān)工作人員定期培訓(xùn)制度，培訓(xùn)內(nèi)容應(yīng)既包括政治理論知識(shí)培訓(xùn)，也包括行政管理知識(shí)、現(xiàn)代法律知識(shí)、現(xiàn)代科技知識(shí)和文化知識(shí)的培訓(xùn)，真正建立起一支素質(zhì)高、業(yè)務(wù)精，愛(ài)崗敬業(yè)、廉潔奉獻(xiàn)的國(guó)家公務(wù)員隊(duì)伍。超級(jí)秘書(shū)網(wǎng)：