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隨著我國城市經(jīng)濟(jì)建設(shè)的不斷加快和城市周邊農(nóng)村集體土地的大量被征用，城市、農(nóng)村房屋拆遷數(shù)量也不斷增加，尤其是近幾年迅速增加的態(tài)勢已達(dá)到歷史高峰，與此同時(shí)，引發(fā)的拆遷行政案件也隨之增加。人民法院在審理房屋拆遷征用土地安置補(bǔ)償類案件中，由于受房屋拆遷、征地中存在許多共性的難點(diǎn)問題的困擾，在依法保護(hù)房屋被拆遷人、土地被征用人的合法權(quán)益，監(jiān)督和支持行政機(jī)關(guān)依法行政和維護(hù)社會穩(wěn)定方面，人民法院要使所裁判的案件達(dá)到法律效果，政治效果和社會效果的有機(jī)統(tǒng)一，遇到了前所未有的困難。造成這些困難的原因如不能及時(shí)的分析找準(zhǔn)，乃至解決好，將會導(dǎo)致不良的法律效果，政治效果和社會效果。且直接影響到人民法院在人民群眾中的良好形象。對此，筆者旨在為了更好的保護(hù)人民群眾的合法權(quán)益不受侵犯，監(jiān)督和支持行政機(jī)關(guān)依法行政，服務(wù)于地方政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大局和維護(hù)社會穩(wěn)定，擬對房屋拆遷安置補(bǔ)償和土地征用安置補(bǔ)償行政案件中的難點(diǎn)問題及其解決方法作如下闡述。

一、房屋拆遷安置補(bǔ)償和土地征用安置補(bǔ)償行政案件審理中難點(diǎn)問題之分析

（一）地方政府制定的規(guī)范性文件與法規(guī)和規(guī)章相抵觸。近年來，房屋拆遷和土地征用的難度不斷加大，拆遷人與被拆遷人的情緒抵觸，甚至是矛盾激化，導(dǎo)致在拆遷過程中執(zhí)行拆遷嚴(yán)重受阻，拆遷工作人員和法院干警被打罵現(xiàn)象經(jīng)常發(fā)生，更嚴(yán)重的是個別被拆遷人實(shí)施過激行為，造成被拆遷人傷亡。因而從出現(xiàn)上述問題的原因分析，其原因之一就是有些地方政府及其工作部門制定的有關(guān)拆遷的規(guī)范性文件與相關(guān)的法規(guī)、規(guī)章相抵觸。其抵觸的根本點(diǎn)就是侵犯被拆遷人的合法權(quán)益，即財(cái)產(chǎn)權(quán)利。

對于地方政府所制定的規(guī)范性文件與高層級的法律規(guī)范相抵觸的原因和具體表現(xiàn)，筆者結(jié)合相關(guān)法律規(guī)范與審判實(shí)際作些分析。規(guī)范性文件的制定一般來源于兩個方面：一是來源于法規(guī)和行政規(guī)章的授權(quán)，如《江蘇省城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》第十八條第（一）項(xiàng)中規(guī)定：“縣級以上地方各級人民政府每年應(yīng)當(dāng)公布區(qū)位基準(zhǔn)價(jià)，并根據(jù)市場情況進(jìn)行調(diào)整”。和第二十七條中規(guī)定“因城市開發(fā)建設(shè)征用集體土地實(shí)施房屋拆遷的，其拆遷補(bǔ)償安置辦法由設(shè)區(qū)的市人民政府參照本條例另行制定”。二是來源于憲法和政府組織法中所規(guī)定的，縣級以上地方人民政府由于本區(qū)域的政務(wù)需要，制定的行政措施，即規(guī)范性文件。如有的地方人民政府的工作部門自主制定了房屋拆遷評估技術(shù)規(guī)范，該技術(shù)規(guī)范的核心最終表現(xiàn)為被拆遷房屋的評估價(jià)值。

根據(jù)以上所述，地方人民政府具有制定規(guī)范性文件的職權(quán)是沒有異議的。當(dāng)然，對這些規(guī)范性文件，行政相對人可以在對具體行政行為申請復(fù)議時(shí)申請復(fù)議機(jī)關(guān)進(jìn)行審查，但這種復(fù)議中的審查往往是效果欠佳。因?yàn)楦鶕?jù)《行政復(fù)議法》規(guī)定：“行政復(fù)議機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)法制工作的機(jī)構(gòu)具體辦理行政復(fù)議事項(xiàng)”。但該法制機(jī)構(gòu)在實(shí)踐中往往又是政府及其工作部門制定規(guī)范性文件的起草或?qū)徍藱C(jī)構(gòu)。對此，在行政訴訟和非訴行政執(zhí)行案件的審查中發(fā)現(xiàn)，有些地方政府制定的規(guī)范性文件，主要存在下列問題。

第一，地方政府制定公布的區(qū)位基準(zhǔn)價(jià)不符合市場的客觀情況，即區(qū)位價(jià)嚴(yán)重低于市場價(jià)。對于這一點(diǎn)，地方性法規(guī)只授權(quán)地方政府每年應(yīng)當(dāng)公布區(qū)位基準(zhǔn)價(jià)，而未規(guī)定具體價(jià)位，這就很難制約到公布的區(qū)位基準(zhǔn)價(jià)與市場價(jià)嚴(yán)重不符的問題。

第二，地方人民政府及其工作部門制定的房屋拆遷評估技術(shù)規(guī)范，該技術(shù)規(guī)范是確定被拆遷房屋的具體價(jià)格。對此，相關(guān)法律規(guī)范只是原則規(guī)定，地方政府及其相關(guān)部門在制定評估技術(shù)規(guī)范中有一定靈活性，導(dǎo)致價(jià)格空間較大，與實(shí)際情況不符。

第三，地方政府制定的房屋拆遷管理辦法，在適用時(shí)間上加以限制。城市房屋拆遷管理?xiàng)l例的制定層級，一般是以國務(wù)令公布的行政法規(guī)和省級人大常委會通過并公布的地方性法規(guī)，以及享有立法權(quán)的地方人民政府的政府令公布的地方性規(guī)章。不享有立法權(quán)的地方政府也以規(guī)范性文件的形式向社會公布。在制定時(shí)間上從行政法規(guī)、地方性法規(guī)、地方性規(guī)章、規(guī)范性文件順延下來，最后制定的規(guī)范性文件時(shí)間與行政法規(guī)公布執(zhí)行的時(shí)間推后，最多的達(dá)二年之多。在推后制定規(guī)范性文件的時(shí)間，是實(shí)施房屋拆遷適用該規(guī)范性文件的時(shí)間，不執(zhí)行行政法規(guī)和地方性法規(guī)的有關(guān)規(guī)定。其理由是地方政府制定的規(guī)范性文件未宣布廢制，應(yīng)繼續(xù)執(zhí)行。更有甚者，有的地方政府在制定了新的規(guī)范性文件中，還明確規(guī)定，房屋拆遷的規(guī)范性文件，自公布之日起施行，在公布之前已頒發(fā)房屋拆遷公告的建設(shè)項(xiàng)目，不適用本辦法，仍按原辦法執(zhí)行。從以上制定公布的法律規(guī)范來看，施行得越早對被拆遷人就越有利，正因?yàn)槿绱?，有些地方政府在房屋拆遷上就是不從法律規(guī)范規(guī)定的施行日適用新的法律規(guī)范，而是適用不利于被拆遷人的規(guī)范性文件。還有的地方政府制定了新的拆遷規(guī)范性文件，但在某些被拆遷人適用新的規(guī)范性文件上又加以限制。特別是有些被拆遷人的房屋，雖然拆遷人在拆遷手續(xù)基本完備的情況下，由于種種原因，該房屋二三年時(shí)間內(nèi)未拆遷完畢。造成未能拆遷完畢的原因，主要有三種情況。一是政府宏觀調(diào)控或拆遷人拆遷資金短缺；二是拆遷政策與實(shí)際嚴(yán)重不符，被拆遷人拒絕拆遷；三是個別被拆遷人不切實(shí)際的滿天要價(jià)，導(dǎo)致達(dá)不成拆遷補(bǔ)償協(xié)議；四是拆遷人的手續(xù)不全。

（二）拆遷人以發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，超常規(guī)的開展拆遷工作為由，在未取得完備拆遷手續(xù)的情況下實(shí)施拆遷，或者房屋拆遷后的用途與相關(guān)批文不符，因而直接影響到被拆遷人的安置補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

（三）拆遷人嚴(yán)重違反拆遷程序，違法實(shí)施拆遷。這主要表現(xiàn)為對被拆遷人的房屋進(jìn)行價(jià)格評估，不通知被拆遷人到場，而是由拆遷人單方指定的評估機(jī)構(gòu)進(jìn)行評估，或者對共有財(cái)產(chǎn)只與共有人之一簽訂拆遷補(bǔ)償協(xié)議，這些行為均不被被拆遷人認(rèn)可。

（四）拆遷人與被拆遷人簽訂拆遷安置補(bǔ)償協(xié)議嚴(yán)重缺少公開、公平。這主要表現(xiàn)為，拆遷人在與被拆遷人簽訂安置補(bǔ)償協(xié)議中，暗箱操作，同樣的被拆遷人的房屋，在同等的條件下，得到的安置補(bǔ)償結(jié)果不一樣，有的相差較大，這樣造成已經(jīng)達(dá)成協(xié)議的又反悔、拒絕拆遷。有的與房屋拆遷主管部門作出的行政裁決的補(bǔ)償相差就更大。從而加大了人民法院在審理和執(zhí)行此類案件的難度。

（五）有些房屋拆遷主管部門在受理拆遷人申請裁決時(shí)，明知拆遷人是有違法拆遷之處，但仍以維護(hù)政府確定的城市建設(shè)重點(diǎn)工程為由，作出強(qiáng)制拆遷的裁決。

（六）個別被拆遷人不實(shí)事求是，在安置補(bǔ)償問題上滿天要價(jià)，想借拆遷之機(jī)，達(dá)到致富之目的，在房屋拆遷主管部門作出裁決后，被拆遷人提起行政訴訟，在行政訴訟中，被告或者具體行政行為確定的權(quán)利人按照法律規(guī)定，申請人民法院先予執(zhí)行，這時(shí)被拆遷人無理取鬧，以暴力對抗執(zhí)行，甚至有的被拆遷人以自殺、自殘的方式要挾，以達(dá)到其與實(shí)際不符的滿天要價(jià)之目的。

根據(jù)上述所列房屋拆遷安置補(bǔ)償和土地征用安置補(bǔ)償行政案件審理中的難點(diǎn)問題，究其原因絕大部分屬于地方政府房屋拆遷主管部門，以及房屋拆遷人所致。造成這些難點(diǎn)問題的原因，大體上可歸納以下方面。

第一，近年來多數(shù)地方政府經(jīng)濟(jì)建設(shè)步伐過快，有的與實(shí)際嚴(yán)重不符，超出了當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)承受能力。尤其在城市經(jīng)濟(jì)建設(shè)和設(shè)立經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)上表

現(xiàn)更為突出。首先在城市建設(shè)上表現(xiàn)為二個方面，一是有些地方政府為了政績，不切實(shí)際的擴(kuò)建商住樓的開發(fā)。其次為了招商引資，也是不切實(shí)際的征用農(nóng)村集體土地，有的是在沒有招商項(xiàng)目的情況下，先將征用的土地圈起等待招商，有的一等就是幾年。造成這一原因的根本所在，是有些地方政府加快城市經(jīng)濟(jì)建設(shè)的指導(dǎo)思想上，存在著不符合當(dāng)?shù)氐目陀^實(shí)際，不按經(jīng)濟(jì)規(guī)律搞建設(shè)，而是以超常規(guī)的思維方式，無序的開展經(jīng)濟(jì)工作。

第二，由于有些地方政府在加快城市經(jīng)濟(jì)建設(shè)的指導(dǎo)思想上存在不符合客觀實(shí)際的思想，該不符合客觀實(shí)際思想主要表現(xiàn)為兩點(diǎn)，一是所建廣場、馬路嚴(yán)重超大、超寬，政府行政中心規(guī)模太大，標(biāo)準(zhǔn)太高。二是商住樓開發(fā)建設(shè)過多，檔次也過高。這些問題的存在必然導(dǎo)致房屋拆遷、土地征用資金的短缺。由于該資金的短缺，政府在制定房屋拆遷和土地征用安置補(bǔ)償?shù)囊?guī)范性文件時(shí)，其安置補(bǔ)償金與市場實(shí)際差距較大，有的土地征用安置補(bǔ)償金不能及時(shí)到位，被拆遷人得不到應(yīng)有的安置補(bǔ)償，導(dǎo)致一些農(nóng)民長時(shí)間無房住、無田種的問題。更有少數(shù)地方政府違法征地拆遷，致使出現(xiàn)個別新的貧困戶。對此，有的地方政府領(lǐng)導(dǎo)還不以為然，認(rèn)為這是為將來經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提高當(dāng)?shù)厝嗣裆钏剿鶎?shí)施的行為，少數(shù)被拆遷人的困難是暫時(shí)的，要克服困難，服從于發(fā)展經(jīng)濟(jì)這一大局。

第三，有些地方政府房屋拆遷主管部門在作出房屋拆遷糾紛行政裁決中，有的不是依據(jù)相關(guān)法律規(guī)范和客觀事實(shí)進(jìn)行裁判，而是依據(jù)地方政府制定的明顯侵犯被拆遷人合法權(quán)益的規(guī)范性文件進(jìn)行裁決。還有的在裁決中明知拆遷人有違法拆遷之處，還是以服從和支持政府重點(diǎn)工程為由，違法裁決。

第四，人民法院在審理城市房屋拆遷和征用農(nóng)村集體土地的案件中遇到的難點(diǎn)問題，具體表現(xiàn)為：一是在審查被訴的具體行政行為是否合法時(shí)，指出被告裁決的依據(jù)明顯侵犯被拆遷人合法權(quán)益時(shí)，被告則稱，其依據(jù)的規(guī)范性文件是地方人大或政府通過并向社會公布的，如果法院不認(rèn)同該規(guī)范性文件，將直接影響到全市的城市房屋拆遷和征用農(nóng)村集體土地的安置補(bǔ)償，因而也就影響到城市經(jīng)濟(jì)建設(shè)。對此，人民法院就處于兩難境地，一難是如果人民法院以被告作出的行政裁決所依據(jù)的規(guī)范性文件不具有合法有效性，判決撤銷其裁決，這是有法律依據(jù)的，從案件本身判決也是正確的。但這樣判決人民法院將會被說成是不服務(wù)和支持地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)。二是如果人民法院判決維持裁決，這就使被拆遷人的合法權(quán)益得不到應(yīng)有的保護(hù)。人民法院在遇此兩難的問題處理上，由于現(xiàn)行人民法院管理體制是在地方黨委領(lǐng)導(dǎo)下獨(dú)立行使審判權(quán)，同時(shí)，服務(wù)與地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)，維護(hù)社會穩(wěn)定，也是人民法院的工作所在。所以，對此類案件的審理只能是不及時(shí)給予判決維護(hù)或撤銷，而是做大量的協(xié)調(diào)工作，促使拆遷人與被拆遷人達(dá)成拆遷安置補(bǔ)償協(xié)議后，由原告撤回起訴。

二、解決房屋拆遷行政案件審理中難點(diǎn)問題之方法

全國城市房屋拆遷和征用農(nóng)村集體土地安置補(bǔ)償工作中出現(xiàn)的有些地方政府不依法行政，有關(guān)部門違法拆遷，導(dǎo)致被拆遷人集體上訪，暴力阻撓拆遷，甚至造成人員傷亡等嚴(yán)重不穩(wěn)定因素，已引起了國家最高層的重視。為此，國務(wù)院還專門召開了常務(wù)會議，研究控制城鎮(zhèn)房屋拆遷規(guī)模，嚴(yán)格拆遷管理的有關(guān)問題。會議總的要求是：端正拆遷工作的指導(dǎo)思想，堅(jiān)決糾正城鎮(zhèn)建設(shè)和房屋拆遷中急功近利，大拆大建的行為，拆遷中嚴(yán)格執(zhí)行拆遷程序，規(guī)范拆遷行為。拆遷補(bǔ)償符合市場化要求，拆遷安置補(bǔ)償資金應(yīng)及時(shí)足額到位。對此，建設(shè)部、國土資源部等相關(guān)部門也立即行動起來，有效地開展工作，如有的地方政府違法拆遷，征地，其相關(guān)地方政府官員已被嚴(yán)肅查處。就全國而言，對地方政府依法行政，依法拆遷起到了一個積極的推動作用，這無疑是給人民法院審理房屋拆遷、征地案件創(chuàng)造了一個從未有的良好外部環(huán)境。但同時(shí)也要看到目前雖然有了一個前所未有的良好外部環(huán)境，要從根本上解決難點(diǎn)問題還不能一步到位。為此，筆者認(rèn)為還應(yīng)采取以下方法解決房屋拆遷、征地行政案件審理中出現(xiàn)的問題。

第一，以目前已有的良好外部執(zhí)法環(huán)境為基礎(chǔ)，主動與地方政府保持聯(lián)系和溝通，針對性的提出司法建議，使他們制定的規(guī)范性文件中要確保政府依法行政，保護(hù)被拆遷人的合法權(quán)益不受侵犯。

第二，不參加地方政府組織的拆遷工作領(lǐng)導(dǎo)小組。如遇有些類情況，要有理有節(jié)的向他們解釋清楚，人民法院是國家的審判機(jī)關(guān)，獨(dú)立行使審判權(quán)，審判人員不能“既當(dāng)運(yùn)動員，又當(dāng)裁判員”，否則人民法院會在人民群眾中喪失公信力，有損于人民法院的公正形象。只有這樣人民法院才能擔(dān)當(dāng)起保護(hù)人民群眾合法權(quán)益的最后一道防線。

第三，對房屋拆遷裁決的審理，應(yīng)嚴(yán)格審查其合法性。如有違法裁決，特別是侵犯被拆遷人合法權(quán)益的裁決，應(yīng)當(dāng)及時(shí)裁判，決不久拖不決，讓裁決機(jī)關(guān)及時(shí)糾正其行政違法之處。

第四，對房屋拆遷的非訴行政執(zhí)行案件的執(zhí)行和行政訴訟中的先予執(zhí)行案件，經(jīng)人民法院審查符合法律規(guī)定，應(yīng)及時(shí)強(qiáng)制執(zhí)行。從而有力的支持行政機(jī)關(guān)依法行政和拆遷人依法拆遷，并以此支持和服務(wù)與地方政府的經(jīng)濟(jì)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)城市房屋拆遷和征用集體土地安置補(bǔ)償工作的良性循環(huán)，最終實(shí)現(xiàn)審判的法律效果、政治效果和社會效果的有機(jī)統(tǒng)一。