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一、風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)是對(duì)未來(lái)的不確定性或者是損失

檔案學(xué)界普遍多以社會(huì)環(huán)境、自然環(huán)境、技術(shù)條件、機(jī)構(gòu)內(nèi)部來(lái)分析檔案風(fēng)險(xiǎn)要素。城建檔案作為維護(hù)城市安全的后盾，其自身固有的專業(yè)性、形成特殊性、單一性等特點(diǎn)，驅(qū)使我們需要用更細(xì)致方式辨別城建檔案的風(fēng)險(xiǎn)。以下將從縱橫兩個(gè)角度識(shí)別城建檔案的風(fēng)險(xiǎn)，并分析風(fēng)險(xiǎn)可能發(fā)生的事故，以及事故所產(chǎn)生直接和間接的損失?？v向是以城建檔案的形成、保管、利用的一整套管理流程為節(jié)點(diǎn)；橫向是以實(shí)體和電子為標(biāo)準(zhǔn)。

1.生成階段的風(fēng)險(xiǎn)

城建檔案的形成貫穿于整個(gè)工程的建設(shè)中，一套完整的建筑工程竣工資料，包括準(zhǔn)備階段文件、監(jiān)理文件、施工文件、竣工文件、竣工圖以及聲像、電子檔案，整個(gè)工程的跨度時(shí)間長(zhǎng)。因此，在形成這些檔案的過(guò)程中，各種因素都會(huì)破壞城建檔案，造成檔案內(nèi)容不真實(shí)、不完整、不準(zhǔn)確。檔案員的風(fēng)險(xiǎn)。一些工程項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中未配備檔案員，亦或是兼任，缺乏基本的檔案意識(shí)，這嚴(yán)重影響了城建檔案的質(zhì)量，不真實(shí)、不完整的文件混在檔案中?！冻鞘薪ㄔO(shè)檔案管理》規(guī)定建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)在工程竣工驗(yàn)收后三個(gè)月內(nèi)，向城建檔案館移交工程檔案。檔案應(yīng)是在工程建設(shè)過(guò)程中陸續(xù)產(chǎn)生的，但由于檔案員的失職，圖紙丟失、施工文件未及時(shí)制作、材料后補(bǔ)現(xiàn)象普遍存在，這些文件缺乏真實(shí)性、準(zhǔn)確性。生成環(huán)境的風(fēng)險(xiǎn)。在向城建檔案館移交之前，一部分施工單位把文件、圖紙隨意堆放在施工現(xiàn)場(chǎng)。工地魚(yú)龍混雜，保管建筑物多數(shù)是板房，既會(huì)造成檔案損壞、圖紙遺失，又可能發(fā)生施工環(huán)節(jié)檔案的失密。數(shù)字化外包的風(fēng)險(xiǎn)。為了降低建設(shè)成本、節(jié)約人力財(cái)力，整合多方面資源，各地城建檔案館會(huì)選擇外包來(lái)完成數(shù)字化工作。數(shù)字化外包存在兩個(gè)主要風(fēng)險(xiǎn)：一是數(shù)字化質(zhì)量堪憂。外包企業(yè)質(zhì)量參差不起，以利益最大化為目的，形成惡性競(jìng)爭(zhēng)，易壓縮成本、降低質(zhì)量，造成不必要的損失。二是發(fā)生泄密。城建檔案館難以對(duì)外包企業(yè)進(jìn)行管理和約束，外包企業(yè)人員、設(shè)備、管理的不完善，極有可能發(fā)生泄密。

2.保管階段的風(fēng)險(xiǎn)

城建檔案是不可再生資源，由于各地保管條件和檔案載體的不同，壽命也不同。城建檔案內(nèi)容又涉及建筑、交通、地下管線、拆遷等，這些與個(gè)人、城市密切相關(guān)的信息，如果保管不力，將威脅公眾權(quán)利，影響城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。保管階段城建檔案所面臨的風(fēng)險(xiǎn)有：庫(kù)房的風(fēng)險(xiǎn)。城建檔案庫(kù)房是保存城市記憶的存儲(chǔ)器，被動(dòng)和主動(dòng)因素都威脅著庫(kù)房。一是自然災(zāi)害。地震、洪水等天災(zāi)給檔案帶來(lái)的是毀滅性的打擊，2008年汶川地震中大部分檔案館遭受?chē)?yán)重破壞就是一個(gè)真實(shí)的案例。二是庫(kù)房建設(shè)和設(shè)備落后。作為公益性部門(mén)，部分城建檔案館的庫(kù)房仍然狹小、破舊，缺乏必要的恒溫恒濕設(shè)備，蟲(chóng)害、潮濕不利于檔案的長(zhǎng)期保管。載體的風(fēng)險(xiǎn)。城建檔案載體形式包括紙質(zhì)文字、圖紙、照片、錄像等，載體的風(fēng)險(xiǎn)重點(diǎn)反映在兩個(gè)方面。一是檔案內(nèi)容的缺失。早期形成的少數(shù)城建檔案由于紙張和筆的原因，已經(jīng)發(fā)生字跡褪變，內(nèi)容丟失。二是檔案內(nèi)容的不可用。城建檔案館擁有大量反映城市變遷的照片、錄像，但載體壽命有限，隨著信息技術(shù)的更新?lián)Q代，一些存儲(chǔ)載體已經(jīng)淘汰或是存儲(chǔ)設(shè)備故障，造成不可讀，成為了“死檔案”。如何使照片、聲像檔案經(jīng)久不衰，給我們帶來(lái)嚴(yán)峻考驗(yàn)。數(shù)據(jù)庫(kù)的風(fēng)險(xiǎn)。信息化時(shí)代，網(wǎng)絡(luò)變得開(kāi)放，城建檔案數(shù)據(jù)庫(kù)遭受到多方面的攻擊。一是內(nèi)部的風(fēng)險(xiǎn)。數(shù)據(jù)庫(kù)的維護(hù)中，人為的操作不規(guī)范，任意開(kāi)放權(quán)限，會(huì)造成數(shù)據(jù)誤刪。蘇州城建檔案館在管理系統(tǒng)自查中，發(fā)現(xiàn)一些工程卡被誤刪，直接影響了檔案的查詢利用工作。二是外部的風(fēng)險(xiǎn)。計(jì)算機(jī)系統(tǒng)漏洞、病毒傳播、網(wǎng)絡(luò)攻擊等將破壞數(shù)據(jù)庫(kù)的安全，易形成檔案失密。

3.利用階段的風(fēng)險(xiǎn)

城建檔案是城市發(fā)展的記錄，近年來(lái)各地城建檔案館圍繞民眾所關(guān)心的“住”、“行”的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題，開(kāi)展了全方位的服務(wù)，包括老新村改造、房屋安全鑒定、申請(qǐng)保障性住房等。但在利用服務(wù)中的風(fēng)險(xiǎn)也隨之產(chǎn)生，主要體現(xiàn)在：保密與公開(kāi)的風(fēng)險(xiǎn)。檔案開(kāi)放鑒定準(zhǔn)確與否，直接關(guān)系到檔案的安全，城建檔案保密與公開(kāi)范圍的不明確，過(guò)度的開(kāi)放或是一味保密，都不是理智的決定。一方面城建檔案隨意公開(kāi)，會(huì)造成涉及城市安全的公共建筑、關(guān)乎個(gè)人隱私的拆遷和房產(chǎn)信息發(fā)生泄密，泄密信息隨意的傳播，嚴(yán)重危害社會(huì)穩(wěn)定。另一方面公開(kāi)不及時(shí)，造成信息滯后，未能服務(wù)公眾，反而降低了城建檔案價(jià)值，不利于城市的穩(wěn)定發(fā)展。人為因素的風(fēng)險(xiǎn)。在檔案利基層工作用過(guò)程中，檔案人員與利用者是服務(wù)與被服務(wù)的關(guān)系。一方面大批人員的查閱、復(fù)印，過(guò)度使用圖紙?jiān)斐蓛r(jià)值的損失。另一方面利用者和檔案人員的檔案意識(shí)不強(qiáng)。在查閱過(guò)程中，利用者保護(hù)意識(shí)不強(qiáng)，無(wú)意中會(huì)污損圖紙。檔案人員管理不嚴(yán)格，在利用者查閱過(guò)程中不對(duì)其監(jiān)管或監(jiān)管不力，會(huì)造成失密，給非法分子可乘之機(jī)。城建檔案在各階段風(fēng)險(xiǎn)因素的存在，直接導(dǎo)致決策失誤、業(yè)務(wù)延誤、秘密泄露、公眾滿意度下降、未盡公共信息服務(wù)職責(zé)。風(fēng)險(xiǎn)的進(jìn)一步深化，將帶來(lái)間接風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致社會(huì)記憶的丟失、公眾知情權(quán)受損，甚至危害國(guó)家和地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和整體形象。

二、風(fēng)險(xiǎn)防范策略城建檔案的專業(yè)性、原始性、單一性

以及廣泛參與的社會(huì)性，決定了管理城建檔案的特殊性，不僅要保證城建檔案的完整、真實(shí)、準(zhǔn)確、可用，還要確保城建檔案的原始面貌與歷史痕跡，更需要長(zhǎng)期、不間斷地安全保管，盡可能延長(zhǎng)其壽命。這需要檔案人員在工作中充分認(rèn)識(shí)風(fēng)險(xiǎn)，采取有效方法規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，及時(shí)處理問(wèn)題，建立牢固的安全體系，增強(qiáng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的抵抗力。

1.推進(jìn)法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)和責(zé)任制度的完善

城建檔案在形成、管理、利用中的保護(hù)工作，必須營(yíng)造良好的法治環(huán)境，通過(guò)法律來(lái)規(guī)范。一是健全安全管理法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)。結(jié)合檔案和建筑相關(guān)法律法規(guī)，健全安全管理的標(biāo)準(zhǔn)，并嚴(yán)格檔案開(kāi)放的審批制度，強(qiáng)化法規(guī)的執(zhí)行力。特別是對(duì)城建檔案形成過(guò)程中各種問(wèn)題，制度細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)。二是嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家檔案館建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃，完善檔案基礎(chǔ)設(shè)施。嚴(yán)格執(zhí)行《檔案館建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》《檔案館建筑設(shè)計(jì)規(guī)范》對(duì)庫(kù)房的抗震、耐火、防雷、供電、消防、監(jiān)控的規(guī)定。三是強(qiáng)化責(zé)任落實(shí)和監(jiān)管。城建檔案員都要樹(shù)立安全管理意識(shí)，明確崗位安全職責(zé)，將責(zé)任層層落實(shí)到每個(gè)人，包括建設(shè)單位、施工單位、監(jiān)理單位、城建檔案館的個(gè)人和集體，同時(shí)對(duì)違反安全制度的人和事進(jìn)行嚴(yán)格查處。

2.建立城建檔案風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制

風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作的目的在于通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估，找出管理環(huán)節(jié)中的薄弱部分，并以此提出規(guī)避和降低風(fēng)險(xiǎn)的必要措施。利用風(fēng)險(xiǎn)管理，按照“風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估準(zhǔn)備、資產(chǎn)識(shí)別、威脅與脆弱性識(shí)別、已有控制措施確認(rèn)、風(fēng)險(xiǎn)計(jì)算及等級(jí)確定、提出風(fēng)險(xiǎn)處理計(jì)劃、編寫(xiě)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告”的一整套流程對(duì)城建檔案進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，測(cè)定每個(gè)風(fēng)險(xiǎn)的等級(jí)，并依據(jù)風(fēng)險(xiǎn)級(jí)別的差異，制定解決策略，周而復(fù)始，直至風(fēng)險(xiǎn)降至最低。對(duì)城建檔案進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，以前段控制來(lái)預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)，有助于城市安全的維護(hù)，比如針對(duì)公共建筑物（包括火車(chē)站、學(xué)校、商場(chǎng)、居民樓等）受恐怖襲擊的可能性的不同，確定其檔案的開(kāi)放程度，區(qū)別對(duì)待各類型的城建檔案。

3.健全城建檔案信息安全的保障

城建檔案信息安全的保障，涉及到思想、技術(shù)、人員，通過(guò)采用“預(yù)防-監(jiān)控-捕獲-治理-提高-再預(yù)防”這一良性循環(huán)、逐步提升的措施，完善信息安全的保障。其中信息技術(shù)是保障體系最為困難的，不僅涉及到“防”和“治”，而且已擴(kuò)展到密碼、訪問(wèn)控制、知識(shí)產(chǎn)權(quán)等，通過(guò)實(shí)行隔離、加密、容災(zāi)備份，保護(hù)城建檔案信息的安全。一是在利用中，以電子檔案來(lái)代替圖紙、文件等原件，城建檔案原件盡可能封存，減少物理?yè)p傷。二是根據(jù)《數(shù)字檔案館建設(shè)指南》要求，對(duì)城建檔案數(shù)據(jù)進(jìn)行在線、離線、異地、異質(zhì)和分級(jí)存儲(chǔ)，主要進(jìn)行異地備份和異質(zhì)備份，同時(shí)以技術(shù)遷移應(yīng)對(duì)技術(shù)或標(biāo)準(zhǔn)發(fā)生的重大變化。

4.將城建檔案納入城市公共信息平臺(tái)

城建檔案系統(tǒng)地記錄了城市的發(fā)展、建設(shè)，是維護(hù)城市安全的重要依據(jù)。優(yōu)質(zhì)生活需要有足夠的信息，城市公共信息平臺(tái)是面向全市，以改善、保障和服務(wù)民生為出發(fā)點(diǎn)，通過(guò)尋找城市科學(xué)發(fā)展規(guī)律，從而為城市可持續(xù)發(fā)展提供決策工具。城建檔案信息的建設(shè)，應(yīng)納入城市公共信息平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)資源共享。重點(diǎn)是將城建檔案信息條目式地匯入信息平臺(tái)，特別是關(guān)乎民生的保障房檔案、拆遷檔案，通過(guò)公開(kāi)、公平、公正地開(kāi)放信息，便于民眾了解情況，維護(hù)民眾的知情權(quán)。城建檔案信息化要與城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展、科技進(jìn)步、社會(huì)需求同步，在同一標(biāo)準(zhǔn)下，構(gòu)建資源共享的體系，發(fā)揮信息化優(yōu)勢(shì)，更有利于城市公共安全事故的預(yù)防和管理。

作者：周蕾單位：蘇州市城鄉(xiāng)建設(shè)檔案館