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作者：張清單位：中國(guó)礦業(yè)大學(xué)

市場(chǎng)式政府強(qiáng)調(diào)競(jìng)爭(zhēng)的重要性，認(rèn)為競(jìng)爭(zhēng)可以打破壟斷，提高商品和服務(wù)的質(zhì)量，能夠?qū)κ袌?chǎng)信息及時(shí)做出回應(yīng)，提高消費(fèi)者的滿意度，同時(shí)，增強(qiáng)公共部門員工的存在感、激勵(lì)員工士氣。把激勵(lì)機(jī)制引入公共部門的途徑主要是由公共部門和政府作為委托人同實(shí)際上提供公共服務(wù)的組織簽訂協(xié)議或合同，主要包括政府間協(xié)議和訂立合同等形式。政府間協(xié)議是指“一個(gè)政府可以雇用或付款給其他政府以提供公共服務(wù)?！保?］1992年對(duì)美國(guó)1504個(gè)市和縣的研究表明，公共服務(wù)的政府間協(xié)議應(yīng)用非常普遍，下表所列的服務(wù)項(xiàng)目，運(yùn)用政府間協(xié)議方式提供的超過(guò)了被調(diào)查單位總數(shù)的25%。參與式政府管理模式參與式政府與市場(chǎng)式政府模式都認(rèn)為，傳統(tǒng)的管理體制并不適合現(xiàn)代政府的運(yùn)作，應(yīng)當(dāng)引入新的管理模式來(lái)提供公共服務(wù)。與市場(chǎng)式政府把官僚制的壟斷性視為主要限制有所區(qū)別的是，參與式政府模式把傳統(tǒng)官僚制的層級(jí)制和規(guī)制化視為罪惡的根源，認(rèn)為這種自上而下的金字塔式管理模式，限制了公眾參與的積極性，抹殺了民眾的創(chuàng)造性，應(yīng)當(dāng)采用民主和參與的方式來(lái)進(jìn)行政府管理，它反映了政府管理由傳統(tǒng)的統(tǒng)治型向治理型的轉(zhuǎn)變。參與式政府模式主要包括:從程序上保證公民的行政參與;意識(shí)到員工及公眾參與的重要性，在政策制定中反映民眾訴求;發(fā)揮基層官員的作用，通過(guò)民主投票和民主對(duì)話等方式，實(shí)現(xiàn)公民的民主參與和民主治理等。蓋伊•彼得斯認(rèn)為，“參與模式的最大優(yōu)點(diǎn)在于:它強(qiáng)調(diào)公眾參與政策過(guò)程的所有階段，而不僅僅實(shí)在政策執(zhí)行后抱怨或提供有關(guān)政策執(zhí)行方式的反饋信息。這種積極的態(tài)度能使錯(cuò)誤在出現(xiàn)以前就可得以糾正?！睆椥曰Ｊ綇椥曰畯?qiáng)調(diào)政府要有應(yīng)變能力，能夠及時(shí)對(duì)新的環(huán)境變化與新的問(wèn)題做出回應(yīng)，主張政府組織的非永久化。其主要內(nèi)容包括:彈性化政府模式不僅強(qiáng)調(diào)組織結(jié)構(gòu)的彈性，而且強(qiáng)調(diào)在協(xié)調(diào)管理和組織銜接問(wèn)題上也應(yīng)增加彈性;采用彈性化的人事管理模式，增強(qiáng)政府與人事管理的活力和自主創(chuàng)造性;在政策的制定方面，勇于冒險(xiǎn)，敢于創(chuàng)新，利于創(chuàng)造新的政策和規(guī)制;政府機(jī)構(gòu)的非永久化，避免了大型計(jì)劃的費(fèi)用浪費(fèi)，同時(shí)政府雇傭了大量的臨時(shí)員工，降低了政府成本，節(jié)約了公款，受益于社會(huì)，利于實(shí)現(xiàn)公共利益。解制型政府模式解制型政府模式又稱為“放松政府管制模式”，它的基本設(shè)想是“政府內(nèi)部過(guò)多的規(guī)制阻礙了政府實(shí)現(xiàn)效率和效能的目標(biāo)，通過(guò)取消對(duì)政府的限制和制約，就可以更好的發(fā)揮政府機(jī)構(gòu)的主動(dòng)性和創(chuàng)造力，提高政府的工作效率?！保?］其基本內(nèi)容為:在組織結(jié)構(gòu)上，淡化行政組織的結(jié)構(gòu)，強(qiáng)化執(zhí)行力;在管理上，強(qiáng)調(diào)高層決策者和文化歸屬感在管理中的作用;在政策制定上，淡化領(lǐng)導(dǎo)者的決策權(quán)，強(qiáng)化官員的決策作用;在公共利益上，認(rèn)為可以通過(guò)一個(gè)束縛更少的政府來(lái)實(shí)現(xiàn)。以上四種模式，并不是絕對(duì)獨(dú)立的，而是從不同的角度對(duì)舊體制存在的缺陷提出了相應(yīng)的治理方式。我國(guó)應(yīng)根據(jù)本國(guó)發(fā)展的實(shí)際，吸取這四種模式的合理成分，加以靈活運(yùn)用。

新公共管理對(duì)我國(guó)行政改革的借鑒意義

(一)借鑒市場(chǎng)式政府模式，建立適度放任的市場(chǎng)化政府新公共理論的基礎(chǔ)是將市場(chǎng)原則應(yīng)用于公共政策和公共管理，核心是建立“企業(yè)化政府”。我國(guó)之所以應(yīng)當(dāng)借鑒西方新公共管理的某些理論思想，是基于我國(guó)與西方政府改革面臨著共同的背景與環(huán)境。首先，我國(guó)與西方國(guó)家共同面臨著知識(shí)經(jīng)濟(jì)和信息時(shí)代的挑戰(zhàn)。20世紀(jì)80年代以來(lái)，隨著信息化和科技的迅猛發(fā)展，知識(shí)經(jīng)濟(jì)和信息時(shí)代已悄然來(lái)臨，使得社會(huì)公共服務(wù)更加復(fù)雜化，對(duì)服務(wù)的質(zhì)量提出了更高的要求;同時(shí)，信息的搜集、處理和傳播的速度越來(lái)越快，信息透明度不斷增強(qiáng)，這就要求政府不斷提高工作效率，對(duì)國(guó)內(nèi)外重大事件作出及時(shí)正確的決策，對(duì)政府的工作提出了更高的要求。在這一方面，我國(guó)與西方國(guó)家都在進(jìn)行改善政府績(jī)效，提高政府能力方面的改革。其次，提高服務(wù)質(zhì)量，降低服務(wù)成本，是各國(guó)政府追求的目標(biāo)。傳統(tǒng)上由政府直接提供公共服務(wù)以及官僚制度本身的弊端，使得各國(guó)政府面臨著公共服務(wù)成本大、質(zhì)量差、效率低下、員工積極性不高等問(wèn)題，這就使得公共服務(wù)的市場(chǎng)化成為了改革的出路所在。因此，走市場(chǎng)化道路，把企業(yè)管理的某些思想引入公共管理，是我國(guó)行政改革的必然趨勢(shì)。徐平指出“新公共管理提出政府中引入市場(chǎng)機(jī)制，一方面政府通過(guò)經(jīng)濟(jì)規(guī)制確保市場(chǎng)的公平競(jìng)爭(zhēng)、資源有效的配置和人民的利益從而有效地調(diào)節(jié)政府與市場(chǎng)的合理比重，讓二者在各自的效能上達(dá)到最大化;另一方面，依據(jù)市場(chǎng)原則對(duì)政府進(jìn)行管理，對(duì)政府的運(yùn)作程進(jìn)行改革，在公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供方面引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)因素，打破政府壟斷經(jīng)營(yíng)的局面，讓私人部門參與競(jìng)爭(zhēng)，不僅有效降低政府成本，也提高了政府的工作效率?！保?］(二)借鑒參與式政府模式，擴(kuò)大公民參與，建立民主化政府參與式民主模式認(rèn)為官僚體制下的層級(jí)節(jié)制，限制了公眾參與的積極性和創(chuàng)造性，主張用公民參與的方式改革政府，對(duì)我國(guó)政府現(xiàn)階段所提倡的健全民主制度，擴(kuò)大公民的有序參與有著很好的借鑒作用。首先，應(yīng)轉(zhuǎn)變過(guò)去的“官本位”思想，從理念層面上真正理解政府的權(quán)利來(lái)自于人民，保證人民群眾最大程度的參與政治生活，實(shí)現(xiàn)公共管理的民主化、科學(xué)化和法制化;政府及管理人員應(yīng)該扮演積極的角色，為公民參與到構(gòu)建社會(huì)民主價(jià)值觀及公共利益的觀念中創(chuàng)造有利的環(huán)境;其次，建立參與型的公共決策體制，積極引導(dǎo)底層官員參與決策?；鶎庸賳T直接與群眾接觸，能夠及時(shí)了解群眾訴求，掌握更多信息，因此，需要通過(guò)分權(quán)和授權(quán)等形式引導(dǎo)底層官員參與決策體制;第三，應(yīng)當(dāng)重視公民的直接參與，注重培養(yǎng)公民的參與意識(shí)與決策能力。隨著社會(huì)公眾及公眾組織民主意識(shí)的不斷提高，已經(jīng)不滿足與僅僅通過(guò)代表來(lái)間接的參與決策的制定，而是希望參與到直接的管理中來(lái)。自改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)政府非常重視公民在行政管理中的主體參與，但仍缺乏相應(yīng)的制度規(guī)范。因此，應(yīng)建立健全公眾聽(tīng)證制度、民意表決制度以及重大決策的公眾論證制度等配套制度，并充分運(yùn)用現(xiàn)代科技手段，使公共決策建立在準(zhǔn)確全面的信息基礎(chǔ)之上。(三)借鑒彈性化政府模式，建立彈性化、精簡(jiǎn)高效的政府一方面，彈性化政府模式主張不斷創(chuàng)新政府的組織結(jié)構(gòu)，反對(duì)政府機(jī)構(gòu)的永久化，增強(qiáng)活力，提高效率。我國(guó)政府機(jī)構(gòu)龐大臃腫，效率低下，政府機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)總是走不出精簡(jiǎn)－膨脹－再精簡(jiǎn)－再膨脹的怪圈之中，其根本原因是在于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下高度集中的全能政府造成的，政府機(jī)構(gòu)的精簡(jiǎn)工作缺乏動(dòng)力，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的作用沒(méi)有充分發(fā)揮?？梢酝ㄟ^(guò)引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，采用私營(yíng)部門的管理方法，如成本一效益分析法、全面質(zhì)量管理、目標(biāo)市場(chǎng)定位等方法打破公共服務(wù)供給的壟斷性，促使政府采取多樣的公共服務(wù)供給方式。另一方面，彈性化政府模式主張建立臨時(shí)結(jié)構(gòu)來(lái)完成某些公共管理任務(wù)。在今后的改革中，應(yīng)當(dāng)根據(jù)精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、高效的原則，盡可能地減少常設(shè)和永久性機(jī)構(gòu)的設(shè)置;在建立臨時(shí)性機(jī)構(gòu)時(shí)，應(yīng)當(dāng)做到公正公開(kāi)招聘，打破雇員任職終身制，打造一批有活力和高素質(zhì)的公務(wù)員隊(duì)伍。(四)借鑒解制型政府模式，完善法律法規(guī)，建立法治化政府西方國(guó)家素有法律傳統(tǒng)和法制觀念，在長(zhǎng)期的政府管理過(guò)程中，形成了大量的法律法規(guī)，冗雜的內(nèi)部限制條例，由此過(guò)多的限制了政府的活動(dòng)。在過(guò)度法治化引起一系列負(fù)面影響的背景下，西方學(xué)者們提出了“解制型政府模式”，即需要解除過(guò)分的法律管制回歸法治;而我國(guó)則是法律法規(guī)不完善，在許多地方仍處于“無(wú)法可依”的狀態(tài)，即使有法可依，也往往有法不依，執(zhí)法不嚴(yán)，違法不究，甚至存在知法犯法的現(xiàn)象，從而影響了公共管理的法治化。同時(shí)，我國(guó)的法制建設(shè)起步較晚，法治的總體水平低于西方發(fā)達(dá)國(guó)家，因此，為了保障我國(guó)行政管理改革的順利進(jìn)行，一定要高度重視社會(huì)的法制建設(shè)，為行政管理改革營(yíng)造良好的法治環(huán)境。我國(guó)行政管理改革面臨著西方“新公共管理”改革無(wú)需特別考慮的重要任務(wù)，即建立和完善各種法律法規(guī)，規(guī)范行政行為，實(shí)現(xiàn)政府機(jī)構(gòu)的法治化進(jìn)程，是政府的行政管理在良好的法治環(huán)境中進(jìn)行。

結(jié)合我國(guó)具體國(guó)情，審慎引入新公共管理

新公共管理理論是適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)高度發(fā)達(dá)的條件下的一種新的范式，其推行需要諸多條件，這使得發(fā)展中國(guó)家在借鑒時(shí)面臨很多因素的制約。歐文•E•休斯教授認(rèn)為“發(fā)展中國(guó)家推行新公共管理存在的問(wèn)題包括制度、法律規(guī)定、資本和零售市場(chǎng)短缺、缺少受過(guò)教育的人員等等。因此，新公共管理模式不可能克服發(fā)展中國(guó)家的突出問(wèn)題，不要對(duì)它寄予的希望太多，這些期望自身就能導(dǎo)致失敗?！保?］因此，在借鑒的過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到制約因素和不利條件，結(jié)合我國(guó)的國(guó)情進(jìn)行改造和吸收，吸取精華，剔除糟粕，不應(yīng)盲目照搬。首先，我國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度不足，完善的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制尚未建立。培育市場(chǎng)是一個(gè)巨大而艱巨的工程，西方國(guó)家形成完備和成熟的市場(chǎng)體系經(jīng)歷了長(zhǎng)達(dá)數(shù)百年的沉積過(guò)程，我國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)間不長(zhǎng)，培育仍舊任重而道遠(yuǎn)。第二，新公共管理理論過(guò)分強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)價(jià)值，忽視了公平正義等基本價(jià)值。新公共理論主張將民營(yíng)化的管理納入到公共管理之中，確實(shí)有一定的合理性，但將經(jīng)濟(jì)、效能、效率作為價(jià)值的基礎(chǔ)，過(guò)分強(qiáng)調(diào)企業(yè)價(jià)值的地位，忽視了社會(huì)價(jià)值、公平正義、道德倫理和人際關(guān)系等方面的價(jià)值。如出現(xiàn)人際關(guān)系的商品化，文化藝術(shù)的庸俗化，追求利益最大化而導(dǎo)致的道德缺失、信任下降等諸多問(wèn)題。第三，我國(guó)法律制度尚不健全，缺乏一套系統(tǒng)有效的監(jiān)督和制約機(jī)制。完善的法制及健全有效的民主監(jiān)督制度是實(shí)施新公共行政管理的必要條件。目前，我國(guó)的民主法制尚未健全，對(duì)公共權(quán)力的制約機(jī)制仍舊停留在理論階段，人治色彩很是濃厚。同時(shí)，我國(guó)尚未建立起公平公正的招標(biāo)投標(biāo)制度，根據(jù)對(duì)78個(gè)國(guó)家項(xiàng)目的調(diào)查統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，其中真正實(shí)行公開(kāi)招標(biāo)的只占5%［10］，在此體制下實(shí)行公共服務(wù)市場(chǎng)化，則很難避免“暗箱操作”，更易滋生腐敗。因此，我國(guó)應(yīng)審慎引入新公共管理理論，結(jié)合我國(guó)的基本國(guó)情進(jìn)行分析選擇，既要植根于本國(guó)實(shí)際，不能照搬西方新公共管理的方法和模式，又要與國(guó)際接軌，積極吸收新公共管理的合理和創(chuàng)新部分，才能從西方國(guó)家的新公共管理理論中真正的借鑒有益于我國(guó)政府改革的成功經(jīng)驗(yàn)，推動(dòng)我國(guó)的行政改革進(jìn)程。