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一、當(dāng)代各國公共管理改革的背景分析

當(dāng)代世界各國的公共管理改革或“政府再造”(ReengineeringGovernment)運(yùn)動(dòng),有著深刻的政治、經(jīng)濟(jì)和文化背景。從各國具有共性的背景因素分析,大體包括以下幾個(gè)方面:

1•各國政府面臨著不同程度的“財(cái)政壓力”嚴(yán)重

回顧歷史,任何由政府主導(dǎo)的改革,總是出于某種政府財(cái)政難以為繼的壓力。當(dāng)代東西方各國的政府公共管理改革,其背景首先就是各國都面臨著不同程度的財(cái)政經(jīng)濟(jì)危機(jī),以及由此所導(dǎo)致的日益嚴(yán)重的財(cái)政壓力。所以,“行政改革主要是由嚴(yán)重的財(cái)政赤字所引發(fā)的。大規(guī)模地削減預(yù)算無疑構(gòu)成了大多數(shù)行政改革的主要?jiǎng)右??！雹?0世紀(jì)70年代的世界性經(jīng)濟(jì)衰退,導(dǎo)致西方發(fā)達(dá)國家出現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)“滯脹”與高額財(cái)政赤字。西方各國為了保證統(tǒng)治的合法性與治理的有效性,紛紛探索開源節(jié)流、平衡預(yù)算的現(xiàn)實(shí)選擇。因此,通過改革政府治理方式以控制財(cái)政赤字,緩解日益尖銳的社會(huì)經(jīng)濟(jì)矛盾,自然就成為一個(gè)現(xiàn)實(shí)的可行手段。

2•“政府失靈”問題凸現(xiàn),對(duì)政府與市場

關(guān)系的認(rèn)識(shí)發(fā)生了根本性轉(zhuǎn)變第二次世界大戰(zhàn)后,受國家干預(yù)和福利國家觀點(diǎn)的影響,政府干預(yù)功能膨脹。在現(xiàn)實(shí)中,人們期望政府能夠完成許多市場無法實(shí)現(xiàn)的使命,諸如調(diào)節(jié)資源配置、穩(wěn)定國民經(jīng)濟(jì)、熨平經(jīng)濟(jì)波動(dòng)等等。然而政府治理的結(jié)果卻不盡如人意,政府不僅不能彌補(bǔ)市場失靈,反而降低了社會(huì)效益。這種政府失靈的現(xiàn)實(shí),促使各方面對(duì)政府與市場的關(guān)系進(jìn)行全方位的重新思考。各國政府陸續(xù)認(rèn)識(shí)到,盡管市場機(jī)制也存在著“市場失靈”問題,但市場機(jī)制顯然具有勝過政府機(jī)制的先天優(yōu)勢。在這種時(shí)代背景下,自然“小政府”與“企業(yè)型政府”的模式選擇就成為改革的潮流。

3•發(fā)展為各國政府公共管理改革提供了全新的理論平臺(tái)

社會(huì)科學(xué)實(shí)踐的創(chuàng)新,往往要依托于同時(shí)代社會(huì)科學(xué)理論的支持與推動(dòng),政府公共管理改革自然也不例外。20世紀(jì)70年代末、80年代初,以公共選擇學(xué)派、貨幣學(xué)派和供給學(xué)派為代表的新自由主義經(jīng)濟(jì)學(xué),崇尚市場至上的新公共管理、管理主義與后官僚主義等理論思潮,對(duì)于推動(dòng)市場化的新一輪政府公共管理改革發(fā)揮了重要的作用。如英國撒切爾政府之于公共選擇理論和貨幣主義理論、美國里根政府之于供給學(xué)派理論,新西蘭克拉克政府之于新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論,都是明顯的例子②。由此可見,理論推進(jìn)對(duì)于各國政府公共管理改革的重要作用。

4•全球化與信息革命是重要推動(dòng)力量

全球化時(shí)代的國家競爭,本質(zhì)上不是企業(yè)與企業(yè)之間的競爭而是政府之間的競爭。這正如經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織(OECD)所指出的:“經(jīng)濟(jì)的迅速全球化使得保持國際競爭力十分必要,這是公共部分制度革新的一個(gè)強(qiáng)有力的推動(dòng)因素?！@不僅是歐洲統(tǒng)一體公共部門改革的一個(gè)重要考慮因素,它也適用于其他國家?！雹郯l(fā)源于20世紀(jì)80年代的信息革命,從3個(gè)角度影響著政府公共管理改革。首先,信息革命進(jìn)一步推動(dòng)了全球化的歷史進(jìn)程,進(jìn)而加快了各國政府治理模式轉(zhuǎn)型的步伐。其次,信息技術(shù)的迅猛發(fā)展與信息容量的高速膨脹,導(dǎo)致了社會(huì)公共事務(wù)的極度復(fù)雜化,使得政府部門傳統(tǒng)的接收、加工、處理信息趨于癱瘓,變革政府治理模式就成為因應(yīng)信息革命的必然選擇。最后,信息革命所涌現(xiàn)出的眾多新技術(shù)手段,為政府公共管理提供了技術(shù)操作平臺(tái)。

5•民眾對(duì)政府的不滿,成為公共管理改革的政治壓力

自20世紀(jì)70年代中期以來,有關(guān)政府問題的爭論主要圍繞規(guī)模和擴(kuò)張展開。人們逐漸發(fā)現(xiàn),隨著時(shí)代的變遷,政府效率并沒有與時(shí)俱進(jìn)地得到提升,反而是效率日漸低下。這種政府管理無效率的狀態(tài),損害了政府的“最后的依靠”的形象,導(dǎo)致了廣大民眾對(duì)政府的不滿。最終形成了推動(dòng)政府改革的政治壓力。

二、當(dāng)代各國公共管理改革的基本特點(diǎn)

盡管20世紀(jì)最后20年中,各國政府公共管理所選擇的基本類型與具體路徑可能有所差異,然而就總體而言,仍有其共同的特點(diǎn)。

1•引入私人部門的管理方法,探索建立“企業(yè)型政府”

20世紀(jì)80年代以來,以政府“企業(yè)化”思想為背景的管理模式———商業(yè)模式越來越受到人們的重視,并被廣泛應(yīng)用于政府管理活動(dòng)中。率先探索建立“企業(yè)型政府”理論與實(shí)踐的是美國,他們推崇以企業(yè)家精神改革政府、建立追求效率和成果的企業(yè)化政府的做法。企業(yè)型政府并不是要將政府變?yōu)槠髽I(yè),而是通過引進(jìn)企業(yè)中的科學(xué)管理方法與技術(shù),使政府在市場導(dǎo)向的觀念下,以表現(xiàn)指標(biāo)來衡量其成就。西方各國實(shí)現(xiàn)“企業(yè)型”政府的主要手段就是廣泛采用私人部門成功的管理手段。與傳統(tǒng)的公共行政排斥私營部門管理方式不同,新公共管理強(qiáng)調(diào)政府引進(jìn)私人部門的科學(xué)管理方法,如成本—效益分析、全面質(zhì)量管理、目標(biāo)管理等,都在政府公共管理中得到了相應(yīng)的運(yùn)用。

2•廣泛推行合同制,實(shí)現(xiàn)政府管理的市場化

盡管各國公共管理改革的背景與路徑不同,但將以合同制為典型特征的市場規(guī)則廣泛引入政府部門管理,卻是一個(gè)共同的特征。傳統(tǒng)的觀念認(rèn)為,微觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域應(yīng)該由私營企業(yè)承擔(dān),而公共服務(wù)領(lǐng)域則應(yīng)由政府部門壟斷。而新公共管理運(yùn)動(dòng)則從根本上改變了這一做法。在當(dāng)代西方公共管理改革中,都比較注重改革過于單一、壟斷的公營部門,引入競爭機(jī)制。這種改革注重公民的自由選擇,把以市場為導(dǎo)向的思想應(yīng)用到政府管理中,以提高其運(yùn)行績效。

3•分散政府管理職能,實(shí)施分權(quán)改革

當(dāng)代公共管理改革的目標(biāo)之一就是分散政府管理職能,其核心是削減中央政府職能或?qū)⒅醒胝毮苻D(zhuǎn)移給地區(qū)或地方政府及非盈利性組織。而分權(quán)化改革恰恰是解決這一問題的較為現(xiàn)實(shí)的方式。分權(quán)可以提高效率,提高官員直接接觸民眾或獲取信息的機(jī)會(huì),從而可以更好地控制公共管理活動(dòng)并提升完成責(zé)任目標(biāo)的成就感。分權(quán)化的政府放棄了傳統(tǒng)的科層制集權(quán)模式,采取了扁平化的政府組織結(jié)構(gòu),以便更好地實(shí)現(xiàn)上下級(jí)之間的交流與溝通。西方政府的機(jī)構(gòu)改革中,在調(diào)整中央與地方關(guān)系的同時(shí),還調(diào)整了中央政府部門內(nèi)部上下級(jí)之間的層級(jí)關(guān)系,許多政府經(jīng)濟(jì)部門被改造為準(zhǔn)政府機(jī)構(gòu)或非盈利組織。這種改革實(shí)現(xiàn)了決策權(quán)從地方向中央集中和管理財(cái)務(wù)權(quán)從中央向地方下放的有機(jī)結(jié)合。

4•推動(dòng)公共管理信息化改革,逐步建立電子政府

20世紀(jì)90年代以來,信息化、網(wǎng)絡(luò)化浪潮席卷全球,信息化時(shí)代從3個(gè)維度影響著各國的公共管理改革。一是隨著知識(shí)爆炸性的增長,政府原有的管理模式和運(yùn)轉(zhuǎn)方式越來越難以適應(yīng),無法發(fā)揮其應(yīng)有的效能,為改革這種狀況,建設(shè)信息高速公路和實(shí)現(xiàn)社會(huì)信息化,已成為各國政府的共識(shí)。二是信息技術(shù)的發(fā)展,為政府治理與范式的變革提供了相應(yīng)的技術(shù)基礎(chǔ)。每一種范式都需要有自身的技術(shù)手段支持。現(xiàn)代社會(huì)推動(dòng)政府公共管理改革的主導(dǎo)力量之一就是以網(wǎng)絡(luò)為主要載體的信息通訊技術(shù),它使得各種過去難以想象的改革方案,變得切實(shí)可行。三是信息社會(huì)的信息資源共享與決策分散化的變革,使得社會(huì)團(tuán)體與廣大公民在社會(huì)權(quán)力結(jié)構(gòu)中日益重要,他們擺脫對(duì)政府的傳統(tǒng)依附關(guān)系的能力得到了增強(qiáng),從而對(duì)政府治理的監(jiān)督作用不斷提升,這一趨勢為人本文明的復(fù)興與民主社會(huì)的建設(shè)提供了有利的契機(jī)。當(dāng)代公共管理信息化改革的主要標(biāo)志是建立電子化政府。美國自20世紀(jì)80年代起,率先提出了“運(yùn)用信息技術(shù)再造政府”的改革理念。在美國的帶動(dòng)和影響下,英、法、德、日等西方國家也把構(gòu)建電子化政府作為其國家發(fā)展戰(zhàn)略的重要組成部分,制定并開始實(shí)施政府治理電子化的總體規(guī)劃。

三、各國公共管理改革對(duì)我國的啟示

在某種意義上,以“新管理主義”為標(biāo)志的各國公共管理改革已成為一種世界潮流。通過對(duì)各國公共管理改革的比較分析,我們可以從中歸納出國際經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國政府治理模式轉(zhuǎn)型的一些啟示。

1•任何成功經(jīng)驗(yàn)都要與我國的具體國情相結(jié)合,才可能取得成功

我們?cè)诮梃b市場經(jīng)濟(jì)國家經(jīng)驗(yàn)的同時(shí),往往面臨著一種兩難的選擇,或者由于具體國情上的差異,國外經(jīng)驗(yàn)對(duì)我們的借鑒作用有限,或者由于非正式規(guī)則的作用,使得理論上相對(duì)可行的經(jīng)驗(yàn),在我國的具體應(yīng)用中發(fā)生扭曲。其實(shí),這種困境是任何國家在社會(huì)轉(zhuǎn)型期借鑒國際經(jīng)驗(yàn)中都會(huì)遇到的。這正如公共管理學(xué)者羅伯特•A•達(dá)爾在其著名文獻(xiàn)《公共行政學(xué):三個(gè)問題》中所指出的:“從某一個(gè)的行政環(huán)境歸納出來的概論,不能夠立即予以普遍化,或被應(yīng)用到另一個(gè)不同環(huán)境的行政管理上去。一個(gè)理論是否適用于另一個(gè)不同的場合,必須先把特殊場合加以研究之后才可以判定”。這種認(rèn)識(shí)無疑是正確的,我們對(duì)此應(yīng)該有足夠的認(rèn)識(shí),任何成功的國際經(jīng)驗(yàn)都要完成與本國具體國情相結(jié)合的本土化過程,才有可能取得預(yù)想的成效。

2•利用市場力量改進(jìn)政府管理已成為一種世界性的潮流

把市場因素和企業(yè)家精神引入政府管理中,已為近20年來各國公共管理改革的實(shí)踐證明。綜觀當(dāng)今世界各國的各種公共管理改革模式,都不同程度地遵循了體現(xiàn)了“親市場”的取向。政府管理職能的定位,行政機(jī)構(gòu)的調(diào)整以及政府治理模式的轉(zhuǎn)換,都遵循了市場法則,體現(xiàn)了市場化取向。因此,我國的政府公共管理改革也應(yīng)該根據(jù)我國的實(shí)際需要和具體條件,摸索出適合我國國情的將市場機(jī)制引入政府公共管理的方法與路徑,實(shí)現(xiàn)政府公共服務(wù)質(zhì)量與效率的提高。在我國市場取向的公共管理改革中,應(yīng)該特別關(guān)注兩方面的問題。第一,在我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)初期,對(duì)于市場機(jī)制的發(fā)育要有足夠的耐心與信心,防止因過度干預(yù)而抑制市場自身穩(wěn)定調(diào)節(jié)機(jī)制的形成。第二,把市場因素引入政府公共管理中,并不意味著要搞私有化,任何借口通過市場化來鼓吹和推動(dòng)私有化的觀點(diǎn)與做法都是錯(cuò)誤的。

3•增加政府公共管理的透明度,逐步實(shí)現(xiàn)民主政治下的共同治理

政府公共管理的公開與透明已成為時(shí)展的客觀需要。政府并非是萬能的,也存在著政府失靈問題,而政府公共管理面對(duì)的是紛繁復(fù)雜的社會(huì)事務(wù),僅僅依靠政府也是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。政府、社會(huì)、公民的共同治理已成為當(dāng)代重要的治理模式。通過增加政府公共管理的透明度,革除政府管理中的“暗箱操作”,發(fā)展政府與民間的合作伙伴關(guān)系,也已成為各國政府再造的發(fā)展潮流。這種共同治理模式,既符合建立廉潔高效政府和精簡政府職能與機(jī)構(gòu)的要求,又符合現(xiàn)代民主政治發(fā)展的取向,必將有助于實(shí)現(xiàn)還政于民的理想與追求。

4•加強(qiáng)法制建設(shè),實(shí)現(xiàn)依法行政

近代以來,大部分西方國家完成了由人治向法治轉(zhuǎn)變的過程。西方學(xué)者托馬斯•卡羅瑟斯(ThomasCarothers)在《法治的復(fù)興》一文中指出:“法治”是解決發(fā)展中國家困境的一劑“萬靈藥”。因此,在建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)過程中,加強(qiáng)法制建設(shè),實(shí)現(xiàn)依法行政就顯得尤為重要。黨的十五大提出建設(shè)社會(huì)主義法治國家,九屆人大二次會(huì)議將依法治國寫入中華人民共和國憲法,這標(biāo)志著我國政府治理理念向法治政府方向的轉(zhuǎn)變。

5•推進(jìn)合理分權(quán),正確處理上下級(jí)政府間的分工與整合

中央政府與地方政府關(guān)系的調(diào)整,貫穿了20世紀(jì)后半葉西方公共管理改革的始終。盡管由于各國國家的結(jié)構(gòu)的不同,其中央與地方關(guān)系的變革也相應(yīng)選擇了不同的路徑方向,但總體趨勢是:集權(quán)程度高的國家,在朝著地方分權(quán)的方向發(fā)展;而分權(quán)程度高的國家,則走上了強(qiáng)化中央集權(quán)的道路。長期以來,我們?cè)诮梃b國外經(jīng)驗(yàn)時(shí),更注重參考推崇政府作用的國家主義傳統(tǒng)。其實(shí),這些強(qiáng)調(diào)集權(quán)的西方國家也在進(jìn)行著不同程度的分權(quán)制改革。

另外,我們?cè)诮梃b市場經(jīng)濟(jì)國家分權(quán)改革經(jīng)驗(yàn)時(shí),有一個(gè)問題必須加以注意。國外對(duì)于中央與地方關(guān)系的研究,比較成熟的多是實(shí)行聯(lián)邦制的大國(如美國),其政府架構(gòu)受具體國情的影響,在職能與體制特點(diǎn)等方面都不可能與我國相同。而其他單一制的小國處理中央與地方關(guān)系的做法,對(duì)于我國的借鑒意義又比較有限。我國作為一個(gè)幅員遼闊的單一制大國,在處理中央與地方關(guān)系問題上,還需在社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)理論指導(dǎo)下,完成自我創(chuàng)新的過程。