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一

近年來,我國公共管理的研究成為學(xué)術(shù)界研究的熱點(diǎn)。公共管理的論文、著作不斷增多,高校、行政院校紛紛建立公共管理教學(xué)與研究機(jī)構(gòu),MPA教育項(xiàng)目開始啟動(dòng),全國首屆公共管理研討會(huì)于2001年12月20-24日在廣東湛江市舉行。與這種研究熱潮不相適應(yīng)的是關(guān)于公共管理主體的研究。公共管理主體研究的文章少,且對(duì)公共管理主體缺乏明確的界定。這不僅涉及學(xué)科的研究對(duì)象和范圍,而且直接涉及我國正在建立的公共管理的科學(xué)性和實(shí)用性。

二

國外對(duì)公共管理主體的界定,是從“公共服務(wù)”活動(dòng)來溯及主體的,凡為“為追求公共利益服務(wù)的人員”就是公共管理主體。典型代表是梅戈特女士,她說:“主體的劃分很難有明確的界限,因?yàn)槲覀儗?duì)公共服務(wù)概念的理解大大擴(kuò)展了。公共服務(wù)不僅包括政府的三個(gè)分支(即立法、司法、行政)部門,而且包括聯(lián)邦政府、州政府和地方政府三個(gè)層次,而且包括非贏利部門。所以,公共管理的主體就成為所有追求為公共利益服務(wù)的人員,無論這些服務(wù)是由政府履行還是非贏利機(jī)構(gòu)執(zhí)行,這個(gè)定義要比76年前要寬泛得多”。[1]國內(nèi)學(xué)者是用“誰干什么”的思維來定義公共管理概念,從而界定公共管理主體的。關(guān)于“干什么”,學(xué)者們給出的或是“管理公共事務(wù)”,或是“維護(hù)、增進(jìn)、分配公共利益”,或是“提供公共服務(wù)或公共產(chǎn)品”。

關(guān)于“誰”,即主體,大致有三類觀點(diǎn):1•公共管理主體是政府和非政府公共機(jī)構(gòu)。這類觀點(diǎn)也存在差異。有的認(rèn)為,所謂公共管理,是指政府及其他公共機(jī)構(gòu),為了適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和滿足公眾的要求,對(duì)涉及公眾利益的各種公共事務(wù)所實(shí)施的有效管理;在公共管理活動(dòng)中,管理的主體是居于社會(huì)權(quán)力中心的政府以及一些非政府公共機(jī)構(gòu)。[2]有的還提出了主角和配角的關(guān)系,認(rèn)為公共管理的主體不僅有政府,而且包括社會(huì)中那些追求公共利益服務(wù)的非政府公共組織;公共管理是包括政府管理在內(nèi)的全社會(huì)開放式管理體系,政府管理是公共管理的主角,但社會(huì)公共管理還需要配角。[3]有的還把“非政府公共機(jī)構(gòu)”明晰化,認(rèn)為公共管理是一種以公共權(quán)力的機(jī)關(guān)為核心并有社會(huì)中介組織和公民大眾參與的、采用公共政策和市場(chǎng)競爭等手段對(duì)社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行有效管理的公共實(shí)踐活動(dòng);公共管理的主體是多元的,并非限于政府一家,社會(huì)上大量的中介組織、居民自治組織、志愿者組織、慈善機(jī)構(gòu)乃至于私人機(jī)構(gòu)中的涉公部分,都可能成為公共管理中的主體。[4]

有的把社會(huì)部門分為公共部門和非公共部門兩類,非公共部門即工商組織為第二部門,公共部門包括純粹的政府部門即第一部門和準(zhǔn)公共部門即第三部門。第三部門又包括非政府公共機(jī)構(gòu)(如婦聯(lián)、青聯(lián)、學(xué)聯(lián)、中國青少年基金會(huì)等)、公共事業(yè)(如公立學(xué)校、科研院所、社會(huì)福利機(jī)構(gòu)等)和公益性企業(yè)(如城市自來水公司、公交公司、公共工程公司等)三個(gè)部分。這是按照是否提供公共產(chǎn)品、提供的是公共物品還是“準(zhǔn)”公共物品的標(biāo)準(zhǔn)來劃分的,并認(rèn)為公共管理學(xué)研究的是政府組織與第三部門的管理規(guī)律,它的研究范圍是政府組織和第三部門的公益性企業(yè)、事業(yè)組織、非政府公共機(jī)構(gòu)的管理問題。[5]2•公共管理主體除政府外,還有立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)和其他公共組織。有的認(rèn)為,公共管理學(xué)是一門研究公共組織(主要指政府)更有效地提供公共物品的學(xué)問;公共管理學(xué)不僅明確地將其他國家機(jī)關(guān)(立法、司法機(jī)關(guān))當(dāng)作研究對(duì)象,而且也把其他公共組織的管理活動(dòng)納入其研究范圍。[6]有的還指出了執(zhí)政黨機(jī)構(gòu)。

所謂公共管理,是指政府為促進(jìn)社會(huì)整體協(xié)調(diào)發(fā)展,采取多種方式對(duì)涉及社會(huì)全體公眾整體的生活質(zhì)量和共同利益的一系列活動(dòng)進(jìn)行調(diào)節(jié)的過程;公共管理的主體是政府,對(duì)政府可作廣義理解,它不僅指包括立法、行政、司法等國家機(jī)構(gòu)的廣義政府,而且涉及執(zhí)政黨的機(jī)構(gòu)。[7]3•公共管理主體除政府外,還有中國共產(chǎn)黨、人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)、司法機(jī)關(guān)(包括人民法院和人民檢察院)、中國人民政治協(xié)商會(huì)議、派以及授權(quán)管理社會(huì)公共事務(wù)的社會(huì)中介組織等。公共管理包括公共行政(政府依法對(duì)國家事務(wù)、自身事務(wù)和社會(huì)公共事務(wù)的管理活動(dòng)),但公共行政在公共管理中居于突出地位。[8]隨著我們對(duì)公共管理認(rèn)識(shí)的深化,我國公共管理主體是否可以這樣來界定:凡從事公共管理,提供公共服務(wù)或公共物品者都是公共管理的主體。按照這種思維,我國公共管理主體包括廣義政府和非政府公共組織。這里的廣義政府,包括執(zhí)政黨、立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)以及政治協(xié)商機(jī)構(gòu),在我國各行政層級(jí),就是指中共黨委、人大、政府、政協(xié)、人民法院和人民檢察院。這里的非政府公共組織,包括公共事業(yè)組織、公益性企業(yè)、社會(huì)中介組織和社會(huì)自治組織等。政府是公共管理主體沒有爭議,這里,筆者就中共黨委、人大、政協(xié)是公共管理主體進(jìn)行探討。

三

中共黨委、人大、政協(xié)是公共管理主體,其理由是:

首先,這是中國的現(xiàn)實(shí)。全國首屆公共管理研討會(huì)指出:“要使我國的公共管理具有中國特色,就必須分析與之相關(guān)的國情。[9]”中國的現(xiàn)實(shí)國情是:中共黨委、人大、政府、政協(xié)是中國公共管理的核心主體。公共管理是需要運(yùn)用公共權(quán)力來完成的。在中國的公共權(quán)力格局中,最核心的是中共黨委、人大、政府、政協(xié)“四大班子”。中國是一個(gè)多元行政的國家。共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨,它的執(zhí)政地位已載入憲法,它有別于西方的政黨。從中央到地方的每一行政層級(jí)中,黨委成為維護(hù)、增進(jìn)、分配公共利益的政治決策中心。我國人民代表大會(huì)是“議行合一”的政權(quán)組織形式,人大制定憲法和法律,產(chǎn)生“一府兩院”,實(shí)行民主集中制,對(duì)社會(huì)公共事務(wù)作出法律決策,并監(jiān)督執(zhí)行情況,它有別于西方國家的議會(huì)。政協(xié)對(duì)有關(guān)社會(huì)公共利益的政治決策和法律決策進(jìn)行政治協(xié)商,對(duì)決策和決策的執(zhí)行情況進(jìn)行民主監(jiān)督,并且參政議政。一府兩院執(zhí)行政治決策和法律決策,收到實(shí)效。這是中國公共管理的基本框架和基本運(yùn)行態(tài)勢(shì)。

其次,在現(xiàn)代黨和國家的政治生活中,對(duì)全社會(huì)公共事務(wù)的有效管理成為最大的政治。有效的公共管理就是對(duì)政治的推動(dòng),無效的或低效的公共管理成為政治的絆腳石。我國每年召開的人代會(huì)、政協(xié)會(huì)都是討論國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中的重大問題并做出決策。以今年三月召開的全國人代會(huì)和政協(xié)會(huì)為例,全國人大五次會(huì)議收到議案1194件,是全國人大實(shí)行提案制度以來收到議案最多的一年,也是連續(xù)兩年突破千件。政協(xié)九屆五次會(huì)議收到提案3583件,立案3368件。這些議案和提案大多事關(guān)國計(jì)民生的重大問題,或是群眾關(guān)心的社會(huì)熱點(diǎn)問題。其中,加入WTO后的法治應(yīng)對(duì)、改革開放深層次問題的解決、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展、職工和消費(fèi)者合法權(quán)益的保護(hù),則是議案和提案關(guān)注的熱點(diǎn)。我們不能把中國的公共管理限定在一個(gè)很低的層面,即政府及非政府公共機(jī)構(gòu)的層面,我們也不能把公共管理與政治截然分割開來,這不利于中國公共管理的研究,也將使中國公共管理研究的效用大打折扣。

第三,現(xiàn)代中國的公共管理主體,一方面,主體是多元的;另一方面,這些多元的管理主體有著嚴(yán)密的權(quán)力關(guān)系和法律關(guān)系。中國共產(chǎn)黨在公共管理權(quán)力格局中居于領(lǐng)導(dǎo)地位。中國共產(chǎn)黨除了全社會(huì)最廣大人民群眾的最大利益外,沒有自己的特殊利益,“三個(gè)代表”的核心是始終代表中國最廣大人民的根本利益。黨的領(lǐng)導(dǎo)不僅合法,而且合理,它不象西方的一些政黨只代表某些階層某些集團(tuán)的利益。人代會(huì)是人民選舉產(chǎn)生的公共管理的權(quán)力機(jī)關(guān)。政協(xié)是由中國共產(chǎn)黨和各派、工商聯(lián)、無黨派民主人士共同組成的政治協(xié)商機(jī)構(gòu)。我國已經(jīng)形成這樣的格局:黨委領(lǐng)導(dǎo),政協(xié)協(xié)商,人大決策,政府執(zhí)行。在我國的每一行政層級(jí),第一層次的公共管理主體是黨委、政府、人大和政協(xié)。這些機(jī)構(gòu)通過合法程序掌握著該行政區(qū)域的公共管理權(quán)力,“四大班子”各負(fù)其責(zé),各司其職,對(duì)本行政區(qū)域的重大公共事務(wù)進(jìn)行管理。第二層次的公共管理主體才是非政府公共組織,包括各類公共事業(yè)組織、各級(jí)政府興辦的公益性企業(yè)組織、授權(quán)管理社會(huì)公共事務(wù)的各類社會(huì)中介組織以及社會(huì)自治組織等。必須指出,這里的非政府公共組織不是西方的非政府公共組織的概念,這是相對(duì)于廣義政府即第一層次公共管理主體的另一類公共組織。過去,由于政事不分、政社不分,這類組織的發(fā)展受到限制,其作用沒有充分發(fā)揮。目前,這類組織特別是社會(huì)中介組織和社會(huì)自治組織,尚處于“弱小”、“幼稚”階段。要經(jīng)過行政體制改革和政府職能轉(zhuǎn)變,通過大力發(fā)展和規(guī)范社會(huì)中介組織,大力培育和健全社會(huì)自治組織,通過政事分開、政企分開,第二層次的管理主體才能真正發(fā)揮作用,才能協(xié)助、補(bǔ)充和延伸第一層次管理主體對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的管理。這是我國社會(huì)體制改革要解決的問題?！巴七M(jìn)公共管理實(shí)踐的發(fā)展,開展公共管理研究,最大的意義是推進(jìn)公共管理的社會(huì)化”[10]這正是我國公共管理學(xué)研究的任務(wù)之一和著力點(diǎn)。西方國家的政黨制度、政權(quán)組織形式、社會(huì)結(jié)構(gòu)與我國有很大不同。我們不能照搬西方的公共管理模式。

第四,全國首屆公共管理研討會(huì)指出:“公共管理是一種包括國家事務(wù)、政府事務(wù)、社會(huì)公共事務(wù)在內(nèi)的具有公益性、泛適性的管理模式”,[11]公共管理可以分為國家公共管理、政府公共管理、社會(huì)公共管理三個(gè)層面或“三界”。國家公共管理研究國家治理結(jié)構(gòu)以及這種框架下的公共事務(wù)管理,包括憲政、國家職能、執(zhí)政黨建設(shè)、黨政關(guān)系等。顯然,把公共管理主體限定在政府及其非政府公共組織范圍內(nèi)是不恰當(dāng)?shù)?能做為這一層面的公共管理主體,只有黨委、政府、人大和政協(xié)。

我國國家公共管理研究內(nèi)容的一部分應(yīng)當(dāng)包括對(duì)國家公共管理主體的研究:1•執(zhí)政黨的建設(shè)、作用與領(lǐng)導(dǎo)方式。因?yàn)橹袊伯a(chǎn)黨是中國社會(huì)主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心,黨的領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)全面介入了我國政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)生活等各領(lǐng)域。黨的建設(shè)決定我國公共管理的根本方向。所以,全國首屆公共管理研討會(huì)主張“研究公共管理還應(yīng)研究反腐敗問題,研究黨的地位和作用問題,黨的領(lǐng)導(dǎo)與國家領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系問題,黨的領(lǐng)導(dǎo)方式問題?！盵12]2•憲政、國家職能離不開人大。人大的立法職能和監(jiān)督職能、人大的地位和作用、人大的建設(shè)也是我國公共管理需要研究的問題。3•政協(xié)既是我國民主政治的組織形式,又是全面介入我國公共管理的一個(gè)重要機(jī)構(gòu)。政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政三項(xiàng)職能的實(shí)現(xiàn)以及政協(xié)的建設(shè)問題同樣也是我國公共管理要研究的問題?！肮补芾砝碚撛谥袊缲?fù)著總結(jié)現(xiàn)實(shí)和引導(dǎo)實(shí)踐的雙重任務(wù),最重要的一點(diǎn)就是從中國實(shí)際出發(fā)?！盵13]脫離第一層面的公共管理以及脫離實(shí)際的公共管理都是沒有意義的。