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一、政策工具創(chuàng)新及內(nèi)容

政策工具,就是指政府治理的手段和途徑,是政策目標(biāo)與結(jié)果之間的橋梁。政策工具創(chuàng)新是指新政策工具,是20世紀(jì)80~90年代以來(lái),為適應(yīng)社會(huì)環(huán)境的變遷,順應(yīng)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的需要,在世界范圍大規(guī)模的政府改革運(yùn)動(dòng)中涌現(xiàn)出新的政策工具。與傳統(tǒng)的政策工具相比,新政策工具具有明顯的市場(chǎng)化及社會(huì)化的特點(diǎn)。根據(jù)其具體形式可以將它們歸為三個(gè)類型,即工商管理技術(shù)、市場(chǎng)化工具和社會(huì)化手段。所謂工商管理技術(shù)是指將企業(yè)化管理技術(shù)的經(jīng)營(yíng)理念應(yīng)用到政府治理中。例如戰(zhàn)略管理技術(shù)、績(jī)效管理技術(shù)、顧客導(dǎo)向技術(shù)、目標(biāo)管理技術(shù)、全面質(zhì)量管理技術(shù)、標(biāo)桿管理技術(shù)、企業(yè)流程再造技術(shù)等。所謂市場(chǎng)化工具是指在公共管理中應(yīng)用市場(chǎng)機(jī)制特征的方式、方法和手段為公眾提供公共產(chǎn)品。具體來(lái)說(shuō),有民營(yíng)化、使用者付費(fèi)、管制與放松管制、合同外包、分權(quán)與權(quán)利下放、內(nèi)部市場(chǎng)、產(chǎn)權(quán)交易等。所謂社會(huì)化手段是指加強(qiáng)政府與社會(huì)的合作,充分運(yùn)用社會(huì)力量以達(dá)到政策目標(biāo),實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品優(yōu)質(zhì)化服務(wù)。具體來(lái)說(shuō),有社區(qū)治理、個(gè)人與家庭、志愿者服務(wù)、公私伙伴關(guān)系、公眾參與及聽(tīng)證會(huì)等。

二、政策工具創(chuàng)新的背景

1•福利國(guó)家的實(shí)踐見(jiàn)證了政府失靈。20世紀(jì)下半葉,歷史見(jiàn)證了西方福利國(guó)家政府的困境。如何解釋這種困境的成因呢?福利國(guó)家政府規(guī)模與范圍的不斷擴(kuò)張,“大政府”的形成被公認(rèn)為是主要原因。F•A•哈耶克認(rèn)為,政府必然在其認(rèn)知能力的有限限度內(nèi)行動(dòng),政府的制度結(jié)構(gòu)安排必須與有限信息知識(shí)的分散性相對(duì)稱,并與之平行發(fā)展。當(dāng)政府出于本能的沖動(dòng)和理性的自負(fù),機(jī)械照搬自然科學(xué)方法,強(qiáng)行干預(yù)社會(huì)經(jīng)濟(jì),就會(huì)破壞自生的擴(kuò)展秩序,這必然導(dǎo)致了政府治理的全面失敗。因此,政府失靈的首要誘因,不是官僚個(gè)人出于自私自利的動(dòng)機(jī)去追求自身利益的最大化而偏離公共目標(biāo)的原因,而是因?yàn)檎袚?dān)的職能已經(jīng)超出了其實(shí)際治理能力范圍。事實(shí)上,政府?dāng)U張首先導(dǎo)致政府財(cái)政狀況惡化。因?yàn)?隨著政府提供的大包大攬的福利政策,公眾對(duì)社會(huì)福利依賴程度在上升;福利國(guó)家的系列政策意味著政府更看重通過(guò)分配而不是生產(chǎn)來(lái)提高福利。這種現(xiàn)象表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)的低效率,即不斷攀升的福利成本拉低了經(jīng)濟(jì)效率,造成民眾不滿,對(duì)政府的能力產(chǎn)生懷疑。

2•產(chǎn)品和服務(wù)的“公私兩分法”存在缺陷。對(duì)西方福利國(guó)家政策進(jìn)行理論溯源,人們發(fā)現(xiàn),主導(dǎo)西方公共管理實(shí)踐的是產(chǎn)品和服務(wù)的“公私兩分法”,福利國(guó)家政策的失靈,必然引起對(duì)這一理論的反思?！肮絻煞址ā笔前凑债a(chǎn)品或服務(wù)有無(wú)競(jìng)爭(zhēng)性和排它性將其分為私人產(chǎn)品和公共產(chǎn)品。私人產(chǎn)品同時(shí)具備競(jìng)爭(zhēng)性和排它性,是由市場(chǎng)提供給個(gè)人享用的物品;公共產(chǎn)品同時(shí)具備非競(jìng)爭(zhēng)性和非排它性,是指提供給整個(gè)社會(huì)共同享用的產(chǎn)品。并根據(jù)這兩種產(chǎn)品和服務(wù)的特性,對(duì)其生產(chǎn)和供給進(jìn)行分工,即私人產(chǎn)品由市場(chǎng)提供,公共產(chǎn)品由政府提供。很顯然,這種產(chǎn)品和服務(wù)的分類方法有其不合理性。首先,隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,社會(huì)生產(chǎn)的商品和提供的服務(wù)的種類越來(lái)越豐富,現(xiàn)實(shí)生活中存在著大量的既不屬于私人產(chǎn)品也不屬于公共產(chǎn)品的商品或服務(wù)。這些商品和服務(wù)是準(zhǔn)公共產(chǎn)品(或混合產(chǎn)品),公私兩分法忽略了準(zhǔn)公共產(chǎn)品的特性及存在;其次,根據(jù)公私兩分法,準(zhǔn)公共產(chǎn)品也被劃入公共產(chǎn)品,擴(kuò)大了公共產(chǎn)品的范圍,公共產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品都交由政府來(lái)提供,勢(shì)必引導(dǎo)政府?dāng)U張,對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活干預(yù)過(guò)度,最終演變?yōu)椤皬膿u籃到墳?zāi)埂睙o(wú)所不包的福利國(guó)家政策,引發(fā)政府失靈,產(chǎn)生福利國(guó)家政府的困境。

三、政策工具的創(chuàng)新對(duì)政府管理和變革的意義

1•工商管理技術(shù)的運(yùn)用推動(dòng)了企業(yè)型政府的形成。自20世紀(jì)80~90年代以來(lái)的各國(guó)政府改革不斷,在政府治理中強(qiáng)化工商管理技術(shù)的運(yùn)用,企圖將政府形象塑造為一個(gè)企業(yè)型政府。而企業(yè)型政府是指政府部門由一群富有企業(yè)家精神的公共管理者組成,他們能夠運(yùn)用各種創(chuàng)新的策略,使原本僵化的官僚體制恢復(fù)活力,并有效運(yùn)用資源提高政府的效率。簡(jiǎn)言之,凡是能夠運(yùn)用創(chuàng)新策略,合理配置有限的資源和有效運(yùn)用現(xiàn)有資源,實(shí)現(xiàn)高績(jī)效的政府即為企業(yè)型政府。企業(yè)型政府,并不是要將政府變?yōu)槠髽I(yè),像企業(yè)那樣運(yùn)作,而是認(rèn)為政府必須在市場(chǎng)導(dǎo)向的觀念下,引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,運(yùn)用創(chuàng)新策略,提高政府效能。工商管理技術(shù)通過(guò)以下五個(gè)方面的運(yùn)用,大大提高了政府效能。(1)重視成本效益關(guān)系。改變過(guò)去只關(guān)心投入而不關(guān)心產(chǎn)出的做法,要求以較少的投入或者合適的投入,獲取最大的效益。(2)強(qiáng)調(diào)顧客導(dǎo)向。政府公共服務(wù)的提供,應(yīng)有強(qiáng)烈的當(dāng)事人取向,施政目標(biāo)應(yīng)以公民的需求為考慮,以對(duì)公民負(fù)責(zé)為準(zhǔn)繩。(3)強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)機(jī)制。主張通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制的運(yùn)作,提供公共服務(wù);同時(shí),使民間機(jī)構(gòu)與政府共同產(chǎn)生更多的公共產(chǎn)品,提供多種選擇機(jī)會(huì)。(4)授予權(quán)能。企業(yè)型政府主張給予公共管理者以行政自由裁量權(quán)來(lái)完成計(jì)劃,由于創(chuàng)新的政策與管理的需要,必須使公共管理者充分了解其工作目標(biāo)。(5)創(chuàng)新與改革。企業(yè)型政府要求解除規(guī)則枷鎖,打破結(jié)構(gòu)慣性,活化官員思維。主張運(yùn)用各種創(chuàng)新策略達(dá)到管理的目標(biāo)。例如,英、美等國(guó)家政府將公共服務(wù)事業(yè)的清潔衛(wèi)生、維護(hù)公共設(shè)施、修建與維護(hù)學(xué)校等委托給地方、民間團(tuán)體和個(gè)人管理,取得較好的效果。

2•市場(chǎng)化工具的運(yùn)用發(fā)展出了新的公共服務(wù)與公用事業(yè)運(yùn)營(yíng)模式。長(zhǎng)期以來(lái),無(wú)論是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)國(guó)家還是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家,公用事業(yè)的發(fā)展都被認(rèn)為是國(guó)家的責(zé)任,應(yīng)由國(guó)家投資、國(guó)家建設(shè)及國(guó)家經(jīng)營(yíng),是標(biāo)準(zhǔn)的公營(yíng)事業(yè),并帶有公益性質(zhì)和明顯的外部性。作為公用事業(yè)產(chǎn)業(yè)主體的公共部門,采用壟斷經(jīng)營(yíng)的方式盡管是次優(yōu)的,但也是唯一可行的制度安排。然而,隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展,維持公用事業(yè)的這種制度安排已日顯艱難。公共部門的供給能力已難以滿足日益增長(zhǎng)的需求,而其長(zhǎng)期的巨額虧損又成為政府巨大的財(cái)政負(fù)擔(dān),財(cái)力不足制約了投資,使供給的數(shù)量難以增長(zhǎng),質(zhì)量難以提高。為解決政府財(cái)力不足的問(wèn)題,一種新的運(yùn)營(yíng)模式,即公私合作制出現(xiàn)。新的運(yùn)營(yíng)模式不僅在資金籌集和管理方面具有優(yōu)勢(shì),而且還具有更敏感的市場(chǎng)邊際反應(yīng)能力,具備更強(qiáng)的制度創(chuàng)新能力,從而有明顯的效率提升作用。一方面,公共部門與私人部門合作并不排除公共部門的作用,有利于形成公共部門與民營(yíng)部門各自資源互補(bǔ),使合作雙方各展所長(zhǎng),從而實(shí)現(xiàn)了效率的最大化,但是,不是所有的公共產(chǎn)品都適用這一模式,如公檢法、國(guó)家防務(wù)等具有較強(qiáng)社會(huì)責(zé)任的公共產(chǎn)品,只能由政府全方位100%的提供;另一方面,由于行業(yè)特殊性的存在,要求我們必須建立行之有效的監(jiān)管體系,即建立相應(yīng)的法律、法規(guī),在賦予或保障被監(jiān)管企業(yè)擁有相應(yīng)的權(quán)利的同時(shí),必須要求這些企業(yè)履行規(guī)定的義務(wù),否則會(huì)產(chǎn)生從“政府壟斷”走向“私人壟斷”的后果。3•社會(huì)化手段的運(yùn)用催生第三領(lǐng)域及引起體制的變革。在哈耶克的理念中,市場(chǎng)失靈是政府干預(yù)的必要條件,而不是充分條件。政府干預(yù)的弊端很可能比市場(chǎng)中私人企業(yè)的缺點(diǎn)更加糟糕。盡管如此,哈耶克也并不主張把政府失靈之后的市場(chǎng)再完全地交給市場(chǎng),正如市場(chǎng)失靈之處不能完全賦予政府一樣,市場(chǎng)也同樣不可能解決政府管理的缺失。因而,他認(rèn)為需要積極探索政府和市場(chǎng)之外的多路徑解決方案,比如第三領(lǐng)域(或稱為第三部門、第三方)。他相信:第三領(lǐng)域常常能夠而且也應(yīng)當(dāng)能夠以更為有效的方式為我們提供大多數(shù)我們?cè)诋?dāng)下仍然以為必須由政府提供的服務(wù)。因此,哈耶克反對(duì)傳統(tǒng)的把政府與市場(chǎng)二元化的方法,認(rèn)為這種公私兩分法具有誤導(dǎo)性,而積極尋求政府和市場(chǎng)之外的第三領(lǐng)域,對(duì)于解決現(xiàn)代社會(huì)中各種問(wèn)題有著重要的作用。因?yàn)?第三領(lǐng)域就是人們通常所說(shuō)的“社會(huì)組織”或“非營(yíng)利組織”,是組成社會(huì)的細(xì)胞,大力發(fā)展第三領(lǐng)域,讓其承擔(dān)相當(dāng)一部分的公共職能,才能有效提供公共服務(wù)與公共產(chǎn)品。但是,第三領(lǐng)域必須擁有相對(duì)充分的獨(dú)立性,否則第三領(lǐng)域很容易變成政府組織的附庸。然而,“相對(duì)充分的獨(dú)立性”究竟如何掌握則沒(méi)有定論,因?yàn)檫^(guò)于獨(dú)立于政府之外的第三領(lǐng)域又很難保證其正常運(yùn)作,國(guó)外的一些研究表明,41%的非營(yíng)利性收入來(lái)自政府支持,也就是說(shuō)第三領(lǐng)域需要政府的扶持。所以,政策工具的創(chuàng)新實(shí)質(zhì)上反映政府管理的變革,新政策工具運(yùn)用得當(dāng),將大大提高政府的效能。

四、我國(guó)新政策工具的引入及其效應(yīng)

1•“新政策工具”在我國(guó)政府治理中的應(yīng)用。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷成熟和行政體制改革的深化以及政府職能的轉(zhuǎn)變,我國(guó)政府管理實(shí)踐模式和行政學(xué)的理論體系都亟待進(jìn)一步創(chuàng)新。引入“新政策工具”,轉(zhuǎn)變管理實(shí)踐方式,形成新的行政管理的微觀模式,也將成為我國(guó)21世紀(jì)行政管理改革與發(fā)展的一個(gè)基本趨勢(shì)。隨著市場(chǎng)化進(jìn)程的加速,我國(guó)公共管理尤其是政府管理的某些部門和領(lǐng)域已嘗試引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,如政府采購(gòu)制度,公共工程的招標(biāo)投標(biāo),土地的有償使用,營(yíng)業(yè)執(zhí)照的拍賣,公共服務(wù)如環(huán)保、治安、公交的委托承包以及自然壟斷行業(yè)的開(kāi)放競(jìng)爭(zhēng)等都是將市場(chǎng)機(jī)制引入公共部門的具體體現(xiàn);同時(shí),目標(biāo)管理、績(jī)效評(píng)價(jià)、全面質(zhì)量管理、合同聘任制、社會(huì)服務(wù)承諾制等一類的工商管理技術(shù)和社會(huì)化手段也逐步在公共部門的管理中推行。

2•“新政策工具”在我國(guó)運(yùn)用的現(xiàn)實(shí)效應(yīng)。20世紀(jì)90年代以來(lái),第三領(lǐng)域在我國(guó)興起,并在消除貧困、農(nóng)村發(fā)展、教育、衛(wèi)生保健、婦女兒童保護(hù)、賑濟(jì)救災(zāi)、生態(tài)保護(hù)等方面扮演了不可或缺的重要角色。比如“自然之友”、“希望工程”和“保護(hù)母親河”等活動(dòng),在全社會(huì)產(chǎn)生了積極的影響。它們承擔(dān)了相當(dāng)一部分政府不再承擔(dān)的社會(huì)事務(wù),填補(bǔ)了政府的“公益真空”,同時(shí)減輕了政府的負(fù)擔(dān)。因此,積極培育第三領(lǐng)域,發(fā)展它們的作用,非常有必要。它的效應(yīng)表現(xiàn)在:首先,新政策工具的運(yùn)用大大提高了政府的服務(wù)質(zhì)量和工作效率。如在政府行政管理中,重視投入和產(chǎn)出,講求成本核算,降低管理成本;提高公務(wù)員的服務(wù)意識(shí),以滿足公民的需求為施政目標(biāo);注意發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用和授權(quán);采用創(chuàng)新的政策與管理,打破結(jié)構(gòu)慣性,活化公務(wù)員思維,達(dá)到管理的目標(biāo)等。對(duì)公務(wù)員進(jìn)行工作績(jī)效評(píng)估和激勵(lì),可以更為科學(xué)地衡量管理人員的工作業(yè)績(jī)。其次,新政策工具的運(yùn)用將競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入,提高了市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)活力,打破了政府獨(dú)家提供公共服務(wù)的壟斷地位。尤其體現(xiàn)在對(duì)公共產(chǎn)品及公共服務(wù)實(shí)行公開(kāi)競(jìng)標(biāo)這一方面(例如在具有自然壟斷性質(zhì)的基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)中),改變了我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中存在的“瓶頸”現(xiàn)象。這有利于形成公共服務(wù)供給的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,提高公共服務(wù)的有效供給,從而產(chǎn)生更好的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。第三,培育非政府組織和社區(qū)自治,力所能及地分擔(dān)部分政府職能,以減輕政府的負(fù)擔(dān)。它們遠(yuǎn)比政府清楚地了解自己所在部位及某一階段社會(huì)肌體的特定需求,在為公眾排憂解難時(shí)也遠(yuǎn)比政府及時(shí)、有效、低成本,被稱為政府的“替補(bǔ)者”。

3•“新政策工具”的運(yùn)用需要注意的問(wèn)題。首先,必須立足國(guó)情選擇使用。各國(guó)國(guó)情不同,價(jià)值偏好不同,對(duì)新政策工具的選擇和應(yīng)用也不完全相同。任何理論、方法的引進(jìn)都要與本國(guó)實(shí)際相結(jié)合;并不是每一種新政策工具都適合我國(guó)國(guó)情,不能盲目引進(jìn)。其次,弄清每種新政策工具的應(yīng)用機(jī)制、條件和范圍。因?yàn)槊恳环N新政策工具都存在不足之處,因此,在應(yīng)用于公共管理時(shí),應(yīng)弄清其機(jī)制、條件和范圍,在實(shí)踐中使其優(yōu)化。第三,加強(qiáng)政府的監(jiān)督監(jiān)管職能。把政府公共服務(wù)職能通過(guò)民營(yíng)化、承包、出租、委托等形式交給非公有部門來(lái)履行,是我國(guó)行政改革的方式之一。但各競(jìng)爭(zhēng)主體的監(jiān)督制約保障機(jī)制缺位,易導(dǎo)致各競(jìng)爭(zhēng)主體行為失范,而一個(gè)缺乏有效監(jiān)督制約機(jī)制的組織,難以保證其自身的健康和行為的高效。因此,在引進(jìn)新政策工具尤其是市場(chǎng)工具的同時(shí)應(yīng)加快行政體制改革的步伐,在打破原有政府官僚行政體制之后,必須建立行政主體的監(jiān)督制約保障機(jī)制,避免產(chǎn)生監(jiān)督制約的缺位。

4•“新政策工具”實(shí)施的前提是政府的理念轉(zhuǎn)變。首先,樹(shù)立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,企業(yè)和人民是主體的理念。政府的主要職能是為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供良好的市場(chǎng)環(huán)境和社會(huì)環(huán)境。所以,政府要樹(shù)立企業(yè)與人民是創(chuàng)造財(cái)富的主體,政府是創(chuàng)造良好環(huán)境的主體的觀念。制定和實(shí)施公共政策的過(guò)程,實(shí)質(zhì)上就是協(xié)調(diào)社會(huì)利益關(guān)系的過(guò)程。不管是行政壟斷提供公共服務(wù),還是由市場(chǎng)提供,或者由政府和市場(chǎng)聯(lián)合提供,政府都應(yīng)該把人民利益最大化作為改革和發(fā)展的最終目的,使全體人民享受改革的成果。其次,樹(shù)立“非禁即入”的理念。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下,凡事都要經(jīng)過(guò)允許、審批才能干,這種理念抑制了創(chuàng)新。在當(dāng)前的轉(zhuǎn)型期,要轉(zhuǎn)變這種觀念。在公共服務(wù)的提供領(lǐng)域,只要是不違背大眾的利益,不違反社會(huì)發(fā)展規(guī)律,不違反法律,都可以引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,可以吸引民營(yíng)部門和第三領(lǐng)域的力量,與政府一道去滿足不斷增長(zhǎng)的公共需求。第三,樹(shù)立依法行政的理念。依法行政是規(guī)范政府行為的前提和基礎(chǔ)。在對(duì)私人部門進(jìn)行公開(kāi)招標(biāo)和契約治理的過(guò)程中,要嚴(yán)格執(zhí)行法律程序,以規(guī)范雙方的權(quán)利和義務(wù),確保公共服務(wù)保質(zhì)、保量的提供,以滿足公眾的公共需求。