中國公共管理社會化發(fā)展
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在公共管理社會化的浪潮中,中國的政府管理究竟有沒有必要和可能推行公共管理社會化,這也許是人們認(rèn)識并不一致的問題。比如,有一種觀點(diǎn)認(rèn)為,中國與西方發(fā)達(dá)國家所處的發(fā)展階段是不相同的:西方一些國家目前建立的企業(yè)型政府,是適應(yīng)了后工業(yè)時(shí)展需要的,而中國目前仍處于工業(yè)時(shí)代,官僚制型的政府模式仍占據(jù)主導(dǎo)地位,加上中國社會整體發(fā)育程度較低,目前還不具備大力推行公共管理社會化的條件。事實(shí)上這種觀點(diǎn)是有失偏頗的。因?yàn)?第一,中國雖然從整體上仍屬于發(fā)展中國家,經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的總體水平與當(dāng)達(dá)國家有較大差距,但這并不意味著發(fā)達(dá)國家走過的發(fā)展道路,包括期間的許多彎路,中國也必須重新走一遍。比如在對待環(huán)境問題上,一些發(fā)達(dá)國家就曾經(jīng)歷過先污染后治理的經(jīng)歷。作為后發(fā)展國家,中國完全可以除弊興利,避免重蹈發(fā)達(dá)國家的覆轍。同樣,在公共管理社會化方面,中國也應(yīng)借鑒發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn),少走彎路。第二,中國雖然把建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制作為經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)模式,但計(jì)劃體制的慣性,以及傳統(tǒng)的政企不分、全能型政府、直接干預(yù)等仍然是困繞政府管理有效性的主要障礙,而這些問題的解決,只能通過引入市場機(jī)制,大膽吸收企業(yè)型政府的某些做法,才能使政府管理走向現(xiàn)代化。第三,中國發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)的時(shí)間雖然不很長,目前社會的整體發(fā)育水平也還不高,但這些不應(yīng)該成為影響中國公共管理社會化的理由。相反,我們應(yīng)該緊緊把握住市場化的改革進(jìn)程,不失時(shí)機(jī)地推進(jìn)公共管理社會化。從中國目前改革與發(fā)展的實(shí)際情況看,不是我們要不要推進(jìn)公共管理社會化的問題,而是如何不斷創(chuàng)造條件加快公共管理社會化步伐的問題。因?yàn)榇罅渴聦?shí)證明,在市場經(jīng)濟(jì)條件下,政府如果不積極推進(jìn)公共管理社會化,不僅政府難以適應(yīng)民眾對政府提供的公共服務(wù)、公共管理事務(wù)日益增長的需要,而且還會帶來一系列嚴(yán)重的后果。比如,在公共管理、公共服務(wù)的范圍日益擴(kuò)大的社會條件下,政府不可能無限制地?cái)U(kuò)大機(jī)構(gòu)增加人員財(cái)政開支,以滿足社會的這種需求。
如果是這樣,那只能無休止地增加民眾的負(fù)擔(dān),最終只能引起老百姓的強(qiáng)烈不滿?？梢娨拐哪芰退淖饔孟喾?使政府在保持適度規(guī)模和有效的前提下,最大限度地提供各種公共管理和公共服務(wù),就必須大力推行公共管理社會化以及與此相聯(lián)系的公共服務(wù)市場化。再比如,在政府管理中,要改變傳統(tǒng)的管理方式,如過度控制、層層審批、缺乏透明度和程序以及由此導(dǎo)致的種種權(quán)力濫用、官員腐敗等現(xiàn)象,幾乎是長期困擾我們的重大難題,盡管這些問題的出現(xiàn)有很多復(fù)雜的原因,但與我們沒有大力推進(jìn)公共管理社會化至少是有一定聯(lián)系的。從這個(gè)意義上說,推進(jìn)公共管理社會化不僅是市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然要求,而且也是政府自身管理現(xiàn)代化的客觀要求。
二、中國公共管理社會化的主要內(nèi)容
作為一個(gè)正在建立市場經(jīng)濟(jì)體制的國家,中國的公共管理社會化只能根據(jù)中國的國情,有選擇、有步驟地進(jìn)行。從我國當(dāng)前的實(shí)際狀況看,在推進(jìn)公共管理社會化的過程中,重點(diǎn)應(yīng)放在以下四個(gè)方面。第一,在國家的基礎(chǔ)設(shè)施和公共項(xiàng)目的建設(shè)中,要引入市場機(jī)制,大力推進(jìn)公共管理社會化。我國目前正在進(jìn)行大規(guī)模的經(jīng)濟(jì)建設(shè)。在今后幾年內(nèi),國家為了擴(kuò)大內(nèi)需,拉動國內(nèi)需求,還會投入大量的資金進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施和大型公共項(xiàng)目的建設(shè)。為了確保這些重大公共項(xiàng)目和各類基礎(chǔ)設(shè)施的基建質(zhì)量,必須采取一系列重大舉措,其中一個(gè)重要內(nèi)容,就是要堅(jiān)定地推進(jìn)公共管理社會化。比如,在所有的國家投資興建的基礎(chǔ)設(shè)施的公共項(xiàng)目中,堅(jiān)持公開、公正的招投標(biāo)制,就是一個(gè)典型的例子。只有通過面向社會公平競爭,公開操作,實(shí)行社會化管理,才能保證施工隊(duì)伍的質(zhì)量,最終才能嚴(yán)把工程的質(zhì)量關(guān)。這是一個(gè)淺顯的道理,但真正操作起來并非易事。這里面既有公共管理的指導(dǎo)思想問題,也有具體的、科學(xué)的管理方法和管理手段的問題。第二,政府職能外移,發(fā)揮社會自身在公共管理中的作用。在政府職能轉(zhuǎn)變中,要將那些可以由社會承擔(dān)的職能盡量轉(zhuǎn)移出政府,交由社會中介組織來承擔(dān)。這中間又可以分為兩種情況:一是在解決政企不分的關(guān)系問題時(shí),首先要解決政企的職能錯(cuò)位問題。也就是說,要把應(yīng)歸還給企業(yè)的權(quán)力不折不扣地歸還給企業(yè),把企業(yè)原來承擔(dān)的那些本屬于應(yīng)由政府承擔(dān)的職能承擔(dān)起來,使企業(yè)能夠真正輕裝上陣,充分發(fā)揮其市場主體的作用。二是政府在全面清理原有職能的基礎(chǔ)上,把那些可以轉(zhuǎn)移出去的職能盡量轉(zhuǎn)移給各種社會中介組織,使其能夠代替政府行使一些公共管理和公共服務(wù)的職能。這樣不僅可以精簡政府的組織機(jī)構(gòu),減少財(cái)政開支,還可以有效地提高政府的管理效率。第三,放松對市場的限制,擴(kuò)大準(zhǔn)入的領(lǐng)域。推進(jìn)公共管理社會化的一個(gè)重要內(nèi)容就是要放松對市場的限制,不斷擴(kuò)大市場主體準(zhǔn)入的領(lǐng)域,我國在這方面有很大的潛力。比如在郵電、電訊、電力、交通等領(lǐng)域,目前在市場準(zhǔn)入方面依然限制較多,不利于這些行業(yè)的發(fā)展,也容易導(dǎo)致壟斷。在推進(jìn)公共管理社會化的過程中,除少數(shù)特殊行業(yè)和部門外,要放松政府的準(zhǔn)入限制,減少政府的審批制度,最大限度地打破行業(yè)、部門的壟斷。第四,深化改革推進(jìn)事業(yè)單位的社會化。對國家興辦的事業(yè)單位要進(jìn)行全面改革,使其逐步走向社會化的道路,是我國公共管理社會化的一個(gè)獨(dú)特內(nèi)容,也是我們面臨的一項(xiàng)艱巨的改革任務(wù)。我國的事業(yè)單位種類繁多,覆蓋面廣,管理體制復(fù)雜,是我國財(cái)政供養(yǎng)的大頭。多年來,事業(yè)單位在兩個(gè)文明建設(shè)中發(fā)揮了重要作用,但目前存在的問題也相當(dāng)突出,必須改革。事業(yè)單位改革的基本方向是實(shí)現(xiàn)社會化。也就是說,要通過推進(jìn)公共管理社會化,把事業(yè)單位最終推向社會化的道路。通過以上分析可以看出,在我國市場化改革的進(jìn)程中,推進(jìn)公共管理社會化不僅是一種必然的趨勢,而且有很豐富的內(nèi)容。許多問題我們現(xiàn)在看似乎難以解決,但從發(fā)展的角度看,只要尋找新的解決途徑,采取新的手段,就會得到有效的解決。公共管理社會化,也許就是這樣一條有效的道路。
三、中國推行公共管理社會化的有利條件分析
公共管理社會化,從本質(zhì)上說就是要運(yùn)用市場機(jī)制的作用,推動政府管理的現(xiàn)代化,使政府的能力和作用、政府規(guī)模和社會需要相適應(yīng)。那么,目前中國的政府管理究竟具備不具備這樣的條件呢?這是我們必須深入分析的一個(gè)問題。為了說明問題,我們有必要對中國改革開放以來市場化改革的進(jìn)程、社會發(fā)育以及行政體制改革等作一簡要分析,以說明在我國推進(jìn)公共管理社會化的必要性和可能性。
1•改革開放以來中國社會發(fā)育程度的提高,為公共管理社會化創(chuàng)造了一定的社會條件。我們知道,改革開放以前,中國社會是一個(gè)發(fā)育程度較低、分化速度緩慢、有較強(qiáng)同質(zhì)性的社會。在那樣的條件下,社會的政治中心、意識形態(tài)中心、經(jīng)濟(jì)中心重合為一,社會資源和權(quán)力高度集中,國家具有很強(qiáng)的動員和組織能力。與此相聯(lián)系,社會的組織類型和組織方式也簡單劃一,并按照相同的模式建構(gòu)和按統(tǒng)一的方式運(yùn)行,所有社會組織,不管是政治的、經(jīng)濟(jì)的、事業(yè)的,都由政府控制和管理。由于社會資源高度集中,使得每一社會組織除從國家獲取所需資源外,沒有其他渠道,社會組織之間缺乏橫向聯(lián)系,各種要素和資源也很難橫向流動。但改革開放以來,情況則發(fā)生了很大變化。其主要表現(xiàn)是:首先,政府和社會組織體系之間開始建立新型的關(guān)系,主要是政企分開,政府變直接管理為間接管理。其次,產(chǎn)生了游離于行政體系之外的新的組織要素,如沒有單位歸屬的“個(gè)體戶”,沒有部門歸屬的私人企業(yè)。各種社會中介組織也隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展應(yīng)運(yùn)而生。第三,出現(xiàn)了獨(dú)立化和分散化的經(jīng)濟(jì)活動主體,它們正尋找再組織的途徑。如各類協(xié)會等,大大增加了社會橫向聯(lián)系的機(jī)會。第四,在此過程中,社會分化速度加快,出現(xiàn)了大量的多元化利益群體,他們正尋找新的利益表達(dá)的途徑。這些新的利益主體不滿足于原有的隸屬于本單位的利益表達(dá)渠道,需要建立新的利益表達(dá)途徑。第五,“單位”和“部門”的特權(quán)在某些領(lǐng)域中已經(jīng)動搖,出現(xiàn)了跨單位、跨部門的社會參與的要求和活動。上述變化,不僅促進(jìn)了社會自我管理程度的提高,而且也有利于公共管理社會化的推行。
2•中國市場化改革進(jìn)程的不斷深入,以及與此相聯(lián)系的市場機(jī)制的確立,為公共管理社會化創(chuàng)造了一定的運(yùn)作條件。中國明確提出建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制目標(biāo)的時(shí)間雖然在90年代初,但正象人們所熟知的,改革開放伊始,改革的市場導(dǎo)向性就是十分明顯的。從農(nóng)村改革中家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推行,到城市改革中大力引入激勵、競爭機(jī)制,都是市場化改革的具體體現(xiàn)。正是這種市場化的改革,從根本上動搖了傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制一統(tǒng)天下的格局,改變了經(jīng)濟(jì)社會運(yùn)行中僵化、停滯的局面,也為市場經(jīng)濟(jì)體制目標(biāo)的提出掃清了種種障礙。從這個(gè)意義上說,中國改革開放的20年,實(shí)際上就是市場化改革不斷深化、發(fā)展的20年。在市場化的改革中,一個(gè)核心的問題是按照市場運(yùn)行的客觀要求確立市場機(jī)制,也就是說,要按照公開、平等、競爭、擇優(yōu)的原則,實(shí)現(xiàn)市場的公平交易,維護(hù)各市場主體的利益。市場機(jī)制的形成和確立,不僅改變了人們的價(jià)值觀,增強(qiáng)了社會的活力,而且在推動公共管理社會化方面也有重要意義。因?yàn)檎谕苿庸补芾砩鐣?、特別是公共服務(wù)市場化方面,是不可能離開市場運(yùn)作機(jī)制的,一方面,政府可以運(yùn)用市場機(jī)制的杠桿,在更大的范圍內(nèi)選擇公共事務(wù)的具體承擔(dān)者,節(jié)約財(cái)政開支,提高行政效率;另一方面可以擴(kuò)大公共管理的范圍,提高公共管理社會化的水平。應(yīng)當(dāng)說,中國在市場化改革中所形成的市場機(jī)制,為政府大規(guī)模地推進(jìn)公共管理社會化提供了重要的手段。
3•政府機(jī)構(gòu)改革與職能轉(zhuǎn)變,為公共管理社會化創(chuàng)造了體制條件。如果說中國社會發(fā)育程度的提高、市場機(jī)制的確立為政府推行公共管理社會化營造出有利的外部環(huán)境,那么,中國政府適應(yīng)現(xiàn)代化建設(shè)的客觀要求自身所進(jìn)行的一系列變革,以及這種變革對轉(zhuǎn)變政府職能任務(wù)的提出與實(shí)踐,既成為公共管理社會化的直接動因,也為公共管理的社會化創(chuàng)造了體制條件。眾所周知,中國從改革開放之初,就邁上了行政改革的漫長道路。不過,中國行政改革起始階段,并不是首先從體制本身切入的,而是從政策調(diào)整開始的。用強(qiáng)化舊體制執(zhí)行新政策,是1982年以前行政改革的基本特征。但是,當(dāng)新政策的巨大能量釋放到一定程度并與傳統(tǒng)的計(jì)劃體制的內(nèi)在沖突加劇時(shí),行政體制改革的任務(wù)才被歷史地提上了議事日程。否則我們就難以理解為什么在改革開放之初短短四年多的時(shí)間里,國務(wù)院的機(jī)構(gòu)由1977年的53個(gè),迅速膨脹到100個(gè),這些增加的部門絕大多數(shù)是管理經(jīng)濟(jì)的部門。因此,從1982年起,我們不得不對政府的行政管理體制進(jìn)行大規(guī)模的改革。但是現(xiàn)在看來,這次機(jī)構(gòu)改革盡管各級政府的部門有了較大幅度的減少,其他方面也取得了一定的成效,如國務(wù)院的部門由100個(gè)減少到61個(gè),但從整體上看,仍然是數(shù)量增減型的。在當(dāng)時(shí)中國改革的重心主要在農(nóng)村、經(jīng)濟(jì)體制改革還沒有全面展開以及仍然堅(jiān)持計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的情況下,這一改革是不可能真正觸動舊體制的。
1984年后,情況則有了很大變化。一方面中國改革的重心已由農(nóng)村轉(zhuǎn)向了城市,城市的改革遠(yuǎn)比農(nóng)村復(fù)雜得多;另一方面隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的全面展開和不斷深入,我們不僅認(rèn)識到了發(fā)展社會主義商品經(jīng)濟(jì)的必要性,而且開始意識到適應(yīng)商品經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要,還有一個(gè)轉(zhuǎn)變政府職能的問題,也就是說政府管理的職能、方式也要隨之變化。正是從這個(gè)意義上,我們說,1988年在改革開放以來進(jìn)行的第二次政府機(jī)構(gòu)改革中,中央提出轉(zhuǎn)變政府職能的任務(wù),不僅對后來的行政改革產(chǎn)生了深刻的影響,政府職能轉(zhuǎn)變與否成為衡量機(jī)構(gòu)改革成效的一個(gè)新的重要標(biāo)準(zhǔn),而且也成為行政體制改革由簡單的數(shù)量調(diào)整到體制創(chuàng)新的重要標(biāo)志了。當(dāng)然,提出轉(zhuǎn)變政府職能的任務(wù)并不等于政府職能就可以順利地轉(zhuǎn)變,這兩者之間還有很長的距離,隱含著深刻的矛盾。中國后來改革的實(shí)踐也完全證明了這一點(diǎn)。1993年以后的行政體制改革,應(yīng)該說是建立在全新的社會主義市場經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)之上的,這是與前兩次政府機(jī)構(gòu)改革完全不同的,這使轉(zhuǎn)變政府職能的問題更加突出。如果說在市場經(jīng)濟(jì)體制的目標(biāo)沒有提出之前,轉(zhuǎn)變政府職能的內(nèi)涵,主要是使政府管理適應(yīng)有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求,那么,在資源配置中起主導(dǎo)作用的市場經(jīng)濟(jì)條件下,對基本屬于計(jì)劃管理模式的政府管理職能轉(zhuǎn)變的力度,必然更大。再加上人們對象中國這種政府主導(dǎo)型的市場經(jīng)濟(jì)模式還缺乏深刻的理解,從而使這個(gè)問題變得更加復(fù)雜。這中間既有政府的宏觀調(diào)控問題,政府與企業(yè)的關(guān)系問題,政府與社會的關(guān)系問題,政府自身的行為問題,還有這幾者之間關(guān)系的配套改革問題等。正因?yàn)槿绱?政府職能轉(zhuǎn)變就顯得尤為緊迫和重要,也成為長期困擾我國改革與發(fā)展的重大難題和行政體制改革的重點(diǎn)。政府職能難以轉(zhuǎn)變的另一個(gè)問題是,政府職能究竟應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)向何處?在1998年以前的歷次機(jī)構(gòu)改革中雖然進(jìn)行了許多有益的探索,也取得了一些進(jìn)展,但似乎一直沒有形成統(tǒng)一的共識,以致影響了這方面的實(shí)踐。1998年的政府機(jī)構(gòu)改革明確提出,要把政府職能轉(zhuǎn)變到宏觀調(diào)控、社會管理、公共服務(wù)這三個(gè)方面來,從而使政府職能轉(zhuǎn)變的內(nèi)涵更加明確,對行政體制改革中政府職能的轉(zhuǎn)變,有著重要的指導(dǎo)意義。為了保證政府職能能夠順利轉(zhuǎn)換,這次政府機(jī)構(gòu)改革不僅大刀闊斧地精簡政府機(jī)構(gòu),將國務(wù)院的組成部門由40個(gè)精簡為29個(gè),撤銷了所有的工業(yè)經(jīng)濟(jì)管理部委,將其變?yōu)橛蓢医?jīng)貿(mào)委管理的國家局,規(guī)定所有的工業(yè)經(jīng)濟(jì)部門不再直接管理企業(yè),而且對國務(wù)院的所有部門的職能按照權(quán)責(zé)相一致的原則,進(jìn)行了大幅度的調(diào)整,規(guī)定相同或相近的職能交由一個(gè)部門管理,克服多頭管理和政出多門。據(jù)資料顯示:在這次政府機(jī)構(gòu)改革中,僅國務(wù)院各部門的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)就減少了四分之一,有200多項(xiàng)職能被下放給地方政府、企業(yè)或社會中介組織;有100多項(xiàng)職能在國務(wù)院各部門內(nèi)部進(jìn)行轉(zhuǎn)換;人員精簡了近50%。所有這些,不僅為政府職能轉(zhuǎn)變奠定了基礎(chǔ),而且也為推進(jìn)公共管理社會化創(chuàng)造了有利的體制條件。
