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[摘要]教師輪崗制是促進(jìn)教育均衡的一項(xiàng)新舉措，但其在實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)了政策未得到有效執(zhí)行以及輪崗教師存在后顧之憂(yōu)兩大亟待解決的問(wèn)題。這與政策目標(biāo)超出政策能力限度、政策相關(guān)者利益沖突、政策實(shí)施缺乏人文關(guān)懷以及教育行政部門(mén)督查、糾偏不足密切相關(guān)。只有完善政策體系、構(gòu)建利益沖突消解機(jī)制、暢通溝通渠道、健全政策督查與糾偏機(jī)制以及進(jìn)行教師人事制度改革才能保證該項(xiàng)教育政策取得預(yù)期效果，保證政策目標(biāo)最終實(shí)現(xiàn)。

[關(guān)鍵詞]中小學(xué)；教育均衡；教師輪崗制

義務(wù)教育均衡發(fā)展和教育公平一直是我們追求的目標(biāo)，但由于受歷史、政策、經(jīng)濟(jì)等因素的影響，我國(guó)中小學(xué)教育在區(qū)域、城鄉(xiāng)、學(xué)校之間存在非均衡發(fā)展問(wèn)題。中小學(xué)教育絕大部分處于義務(wù)教育階段，義務(wù)教育非均衡發(fā)展最直接的后果是侵害了一部分學(xué)生平等接受義務(wù)教育的權(quán)利，這顯然違背了我國(guó)義務(wù)教育法基本指導(dǎo)思想，不利于教育公平的實(shí)現(xiàn)。教師輪崗制(又稱(chēng)教師交流制或教師輪換制)正是一些地方教育行政部門(mén)為了遏制“擇校熱”，促進(jìn)中小學(xué)教育均衡發(fā)展所采取的一項(xiàng)新舉措。它是指為了促進(jìn)教師成長(zhǎng)和教育均衡，縣級(jí)及以上教育行政部門(mén)有計(jì)劃地組織其所屬行政區(qū)域內(nèi)的教師，在不同學(xué)校間進(jìn)行定期或不定期交流任教的制度。應(yīng)該說(shuō)，教師輪崗制的實(shí)施在平衡教師資源、促進(jìn)教育均衡等方面取得了部分預(yù)期效果，但是，其在實(shí)施過(guò)程中也不可避免地出現(xiàn)了一些亟待解決的問(wèn)題。

一、中小學(xué)教師輪崗制實(shí)施中存在的主要問(wèn)題

教師輪崗制非國(guó)人創(chuàng)舉，日本、韓國(guó)等國(guó)早已實(shí)施此制度數(shù)十年。但是，由于我們對(duì)這個(gè)“舶來(lái)品”的研究還不夠深入，再加上教育非均衡問(wèn)題的歷史性以及我國(guó)國(guó)情的復(fù)雜性，我國(guó)教師輪崗制的實(shí)施狀況的確有些不盡如人意。中小學(xué)教師輪崗制在實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題主要表現(xiàn)為以下兩方面。

(一)政策未得到有效執(zhí)行

一項(xiàng)教育政策要得到有效執(zhí)行，需要政策執(zhí)行者具有較高的素養(yǎng)，能深刻領(lǐng)悟教育政策精神，切實(shí)擔(dān)負(fù)起執(zhí)行該項(xiàng)教育政策的責(zé)任。但在實(shí)際當(dāng)中，政策執(zhí)行者往往是利益關(guān)系人，當(dāng)一項(xiàng)教育政策對(duì)其自身利益造成威脅時(shí)，這種內(nèi)在的沖突往往使政策執(zhí)行者阻礙政策的執(zhí)行，從而影響政策的執(zhí)行效果。如：在對(duì)某市教師輪崗政策實(shí)施情況進(jìn)行調(diào)查中，我們發(fā)現(xiàn)一些優(yōu)質(zhì)學(xué)校的校長(zhǎng)沒(méi)有將真正的骨干教師交流出去，他們總是千方百計(jì)地將“挑大梁”的班主任或者學(xué)科教師留下，而將教學(xué)水平一般或者富余的學(xué)科教師交流出去。另外，一些被選派的輪崗教師也并非真心想幫助薄弱學(xué)校發(fā)展，而僅僅借機(jī)將這一政策當(dāng)作撈取金錢(qián)的手段；還有一些被選派的輪崗教師根本不達(dá)標(biāo)、也不對(duì)口，這也迫使薄弱學(xué)校不得不在接收輪崗教師上持一種“謹(jǐn)慎歡迎”的態(tài)度。

(二)輪崗教師存在后顧之憂(yōu)

教育的生態(tài)環(huán)境是以教育為中心，對(duì)教育的產(chǎn)生、存在和發(fā)展起制約和調(diào)控作用的多元的環(huán)境體系。穩(wěn)定、良好的教育生態(tài)環(huán)境有利于教師充分發(fā)揮自己的教學(xué)水平，一旦這種教育生態(tài)環(huán)境惡化，就會(huì)對(duì)教師的心理、工作等帶來(lái)影響，最終會(huì)影響教師教學(xué)水平的發(fā)揮。教師輪崗政策實(shí)施后，與之相連的輪崗教師的福利待遇問(wèn)題、職稱(chēng)評(píng)聘問(wèn)題、教師歸屬感問(wèn)題等卻沒(méi)有配套的法律予以保障或沒(méi)有得到快速而有效的解決，致使教師的教育生態(tài)環(huán)境惡化，部分教師由此產(chǎn)生憂(yōu)慮和抵觸心理，這就在一定程度上影響了教師工作的主動(dòng)性和積極性，這顯然違背了教師輪崗制的初衷。

二、中小學(xué)教師輪崗制實(shí)施中存在問(wèn)題的原因分析

中小學(xué)教師輪崗制未得到有效執(zhí)行以及輪崗教師存在的后顧之憂(yōu)是眾多因素綜合作用的必然結(jié)果。

(一)政策目標(biāo)超出政策能力限度

教育政策的能力限度是指教育政策力所能及的范圍和解決教育問(wèn)題所能達(dá)到的程度。教育政策能力存在著限度，能否認(rèn)識(shí)和把握教育政策的能力限度對(duì)教育政策的制訂與選擇、教育政策的執(zhí)行以及政策的結(jié)果都有著十分重要的影響。中小學(xué)教師輪崗制的最終目標(biāo)是想通過(guò)教師輪崗政策來(lái)解決中小學(xué)教育非均衡發(fā)展問(wèn)題。但是，正如前面所談到的，我國(guó)中小學(xué)教育出現(xiàn)的非均衡發(fā)展?fàn)顩r是由多種因素長(zhǎng)期作用的結(jié)果。改革開(kāi)放初期，為了盡快扭轉(zhuǎn)“”造成的專(zhuān)門(mén)人才青黃不接的局面，在教育投資有限的情況下，我國(guó)實(shí)施“重點(diǎn)學(xué)?！薄熬⑿徒逃钡日?，經(jīng)過(guò)20多年的“馬太效應(yīng)”式發(fā)展，最終造成了我國(guó)中小學(xué)教育的非均衡現(xiàn)狀?？梢?jiàn)，我國(guó)中小學(xué)教育非均衡發(fā)展的結(jié)果并不完全是由師資質(zhì)量造成的。因此，想僅僅依靠教師輪崗這個(gè)單一政策來(lái)遏制“擇校熱”、實(shí)現(xiàn)教育均衡發(fā)展，顯然是不夠的，這遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出教師輪崗政策的能力限度。因此，要想最終實(shí)現(xiàn)我國(guó)中小學(xué)教育的均衡發(fā)展，除了教師輪崗政策之外，還需要佐之以其他政策及保障措施。

(二)政策相關(guān)者利益沖突

一項(xiàng)教育政策之所以沒(méi)能得到有效執(zhí)行，很大一部分原因是由于該項(xiàng)教育政策利益相關(guān)者維護(hù)各自利益所致。教育行政部門(mén)、校長(zhǎng)、教師基于不同的利益考慮，他們的看法和做法是不相同的。教育行政部門(mén)站在全局的角度來(lái)布局，校長(zhǎng)則站在自己學(xué)校利益的角度來(lái)采取應(yīng)對(duì)措施，教師則會(huì)考慮自己各方面福利待遇的得失。各自的利益交織在一起，使得情況變得復(fù)雜，進(jìn)而導(dǎo)致教育政策執(zhí)行過(guò)程中的政策失真現(xiàn)象，最終導(dǎo)致該項(xiàng)教育政策不能被有效執(zhí)行。另外，政策執(zhí)行者與政策制訂者之間的利益沖突往往是政策得不到有效執(zhí)行最為重要的根源。政策執(zhí)行者通常身兼執(zhí)行者和目標(biāo)群體雙重角色，他們經(jīng)常處于整體利益和局部利益，國(guó)家利益、集體利益和個(gè)人利益的矛盾中。當(dāng)某項(xiàng)政策給執(zhí)行者帶來(lái)利益上的損失，或使其面臨更大的困難時(shí)，缺乏崗位責(zé)任意識(shí)或這種意識(shí)不強(qiáng)的執(zhí)行者，為盡可能維護(hù)局部的乃至個(gè)體的自身利益，就會(huì)采取各種對(duì)策和行動(dòng)，而使政策不能被有效執(zhí)行。

(三)政策實(shí)施缺乏人文關(guān)懷

針對(duì)這樣一項(xiàng)涉及眾多人事變更的改革，政策實(shí)施者應(yīng)該堅(jiān)持以人為本的精神，深入細(xì)致地做好思想動(dòng)員工作；積極營(yíng)造氛圍，引導(dǎo)廣大教師更新觀念，自覺(jué)自愿地參與輪崗；要注重輪崗的意義和效果，特別要注意方式方法，體現(xiàn)人文關(guān)懷。但是，我們?cè)谡{(diào)查中發(fā)現(xiàn)，有些政策實(shí)施者在實(shí)際工作中對(duì)輪崗教師缺乏基本的人文關(guān)懷，如：有些地方采用抓鬮的方法來(lái)決定輪崗教師，抓到的教師必須去，缺乏對(duì)教師實(shí)際困難的考慮。這就使得輪崗的教師心灰意冷，即使勉強(qiáng)到了新單位，也談不上什么工作熱情，最終影響其教學(xué)水平的發(fā)揮。這樣的輪崗很難達(dá)到政策的預(yù)期效果，同時(shí)也對(duì)政策的執(zhí)行帶來(lái)不少阻力。

(四)教育行政部門(mén)督查、糾偏不足

任何一項(xiàng)教育政策在實(shí)施過(guò)程中總會(huì)遇到一些阻力，使該項(xiàng)教育政策偏離原來(lái)方向執(zhí)行。一個(gè)科學(xué)、完善的教育政策體系必然要有教育政策的監(jiān)督、檢查和糾偏機(jī)制。當(dāng)一項(xiàng)教育政策沒(méi)有得到正確、有效執(zhí)行時(shí)，相關(guān)人員能及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，采取對(duì)策，進(jìn)行糾偏，使其按照預(yù)定方向執(zhí)行，最終實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。然而，我國(guó)一些地方的教師輪崗政策卻缺少這樣的監(jiān)查糾偏機(jī)制。我們?cè)谡{(diào)查時(shí)發(fā)現(xiàn)，有些地方的教育行政部門(mén)在實(shí)施教師輪崗制時(shí)，對(duì)于政策實(shí)施中出現(xiàn)的問(wèn)題，沒(méi)有一套及時(shí)、有效的反饋糾偏機(jī)制，因而造成部分教師抵觸情緒較為強(qiáng)烈，影響政策的執(zhí)行效果。例如：有些教師反映，自己已經(jīng)完成了輪崗，可是職稱(chēng)評(píng)定時(shí)卻并沒(méi)有體現(xiàn)原來(lái)說(shuō)的優(yōu)先考慮；還有些教師反映，輪崗政策的確是實(shí)施了，可是原先承諾的與之相關(guān)的交通費(fèi)補(bǔ)貼、生活費(fèi)補(bǔ)貼卻遲遲不能予以解決；等等。

三、解決問(wèn)題的對(duì)策

通過(guò)以上分析，我們認(rèn)為，教師輪崗政策在實(shí)施過(guò)程中需要加強(qiáng)以下幾方面的建設(shè)，才能保證其取得預(yù)期效果，保證目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

(一)加強(qiáng)專(zhuān)家調(diào)研和論證工作，完善政策體系

專(zhuān)家調(diào)研和論證是教育政策制訂的前提性工作，對(duì)教育政策的制訂、實(shí)施和政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)具有重要意義。因此，要想提高教師輪崗政策的實(shí)效性，就需要組建一支研究教師輪崗政策的專(zhuān)家隊(duì)伍，深入學(xué)校、深入基層，搞清問(wèn)題形成的來(lái)龍去脈，并進(jìn)行論證分析，最終形成一系列有價(jià)值、能夠指導(dǎo)教育改革發(fā)展的調(diào)研成果，使問(wèn)題得到有效解決。其實(shí)，解決我國(guó)中小學(xué)教育非均衡發(fā)展問(wèn)題的根本在于區(qū)域、城鄉(xiāng)、校際之間教育資源的均衡化。要想從根本上解決我國(guó)中小學(xué)教育的非均衡發(fā)展問(wèn)題，必須有一套完善的政策體系和一系列法律法規(guī)作保障。而中小學(xué)教育要均衡主要是政府的責(zé)任，政府要在政策上思考定位。因此，推行教師輪崗制的地方政府應(yīng)從完善政策體系出發(fā)，制訂一系列與教師輪崗政策相配套的政策措施，如財(cái)政投資、資金管理辦法以及法律保障等政策措施。

(二)構(gòu)建利益沖突消解機(jī)制，照顧各政策相關(guān)者利益

政策相關(guān)者為維護(hù)各自的既得利益不受損害，往往采取各種手段規(guī)避不利于自身的政策，因而有必要構(gòu)建利益沖突消解機(jī)制來(lái)補(bǔ)償政策相關(guān)者的利益損失。利益沖突消解機(jī)制就是使得矛盾化解的各項(xiàng)措施。例如，針對(duì)重點(diǎn)學(xué)校的教師不愿去薄弱學(xué)校的實(shí)際情況，可以采取以下措施：第一，優(yōu)質(zhì)學(xué)校教師到薄弱學(xué)校任教給予其物質(zhì)上的獎(jiǎng)勵(lì)；第二，在職稱(chēng)評(píng)定時(shí)，可以降低其評(píng)選條件；第三，到薄弱學(xué)校輪崗的教師在推先評(píng)優(yōu)、培養(yǎng)選拔等方面在同等條件下給予優(yōu)先考慮；第四，按照薄弱學(xué)校的交通、醫(yī)療等條件將其劃分為不同的級(jí)別，然后按其級(jí)別提供特殊津貼，當(dāng)這些輪崗教師重新調(diào)回重點(diǎn)學(xué)校時(shí)，特殊津貼自動(dòng)取消發(fā)放。

(三)暢通溝通渠道，注重以人為本

在教師輪崗政策實(shí)施過(guò)程中，政策執(zhí)行者應(yīng)該切實(shí)考慮每位輪崗教師的實(shí)際生活困難，暢通溝通渠道。比如，可以建立教師輪崗信箱，使教師的意愿能夠及時(shí)上達(dá)，將問(wèn)題化解在搖籃里。另外，在政策的具體實(shí)施中，執(zhí)行者應(yīng)該秉持以人為本的理念，避免采用非人性化的方式來(lái)應(yīng)付上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)交給的輪崗任務(wù)，避免教師將消極情緒帶到課堂上。在這方面我們可以借鑒日本的做法，日本的教師輪崗制除規(guī)定哪些教師必須輪崗?fù)猓瑢?duì)不應(yīng)輪崗教師也作了相應(yīng)的規(guī)定，如任教不滿(mǎn)3年的教師、57歲以上未滿(mǎn)60歲的教師、妊娠或休產(chǎn)假期間的教師等。

(四)建立健全政策督查與糾偏機(jī)制

健全的政策督查、糾偏機(jī)制是教育政策得到有效實(shí)施的保障環(huán)節(jié)，也是防止教育政策失真的重要手段。一項(xiàng)教育政策在實(shí)施過(guò)程中，由于認(rèn)識(shí)上的偏差，往往會(huì)出現(xiàn)政策執(zhí)行者錯(cuò)誤解讀現(xiàn)象；如果教育政策執(zhí)行者與制訂者之間存在利益沖突，那么教育政策的執(zhí)行就會(huì)出現(xiàn)偏離政策目標(biāo)的趨勢(shì)。因此，對(duì)于教育行政部門(mén)而言，加強(qiáng)教育政策的監(jiān)督、檢查，對(duì)出現(xiàn)的問(wèn)題及時(shí)加以糾正，保證民意上傳渠道的暢通，是保證教師輪崗制有效實(shí)施的重要環(huán)節(jié)之一。

(五)統(tǒng)一法律規(guī)定，改革教師人事制度

在法律上將教師的法律身份界定為公務(wù)員，不僅可以給長(zhǎng)期爭(zhēng)論不休的教師法律地位問(wèn)題一個(gè)說(shuō)法，而且可以進(jìn)一步理順教師與學(xué)校、教育行政部門(mén)以及學(xué)校與教育行政部門(mén)的關(guān)系。如果將教師身份界定為公務(wù)員，那么教師的管理權(quán)就理所當(dāng)然的收歸相應(yīng)的教育行政部門(mén)，使教師由“自由人”變?yōu)椤皣?guó)家人”，由教育行政部門(mén)統(tǒng)一管理、分配，這樣，教師輪崗就屬于公務(wù)員人事流動(dòng)，具有強(qiáng)制性。另外，輪崗教師工資由教育行政部門(mén)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行同工同酬，再輔以具體調(diào)節(jié)措施，從而可以徹底打消輪崗教師的后顧之憂(yōu)。

教師輪崗政策必然會(huì)觸及個(gè)人或局部的利益，也必然會(huì)導(dǎo)致一系列新問(wèn)題出現(xiàn)。因此，教師輪崗政策的實(shí)施是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，教師輪崗制成為長(zhǎng)效機(jī)制還有很長(zhǎng)的路要走。