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政府收入分配管理調(diào)節(jié)

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政府收入分配管理調(diào)節(jié)

摘要當(dāng)前收入分配差距問(wèn)題引起理論界、實(shí)際部門(mén)和民間的普遍關(guān)注,來(lái)自不同方面的、要求調(diào)節(jié)收入分配差距的呼聲日益高漲,本文試圖對(duì)政府調(diào)節(jié)收入分配差距過(guò)程中可能產(chǎn)生的影響進(jìn)行理論層面的探討,主要涉及政府與市場(chǎng)邊界的模糊、效率損失、赤字效應(yīng)以及政府失靈等方面,力求避免政府在施行調(diào)節(jié)中可能出現(xiàn)的偏差,并期望對(duì)深化認(rèn)識(shí)和推動(dòng)實(shí)踐有所補(bǔ)益。

關(guān)鍵詞收入分配調(diào)節(jié)政府

一、問(wèn)題的提出

改革開(kāi)放以前,中國(guó)可謂是一個(gè)均等化程度相當(dāng)高的社會(huì)。1979年前后,城市的基尼系數(shù)在0.2以下,農(nóng)村的基尼系數(shù)在0.21-0.24之間,而在許多發(fā)展中國(guó)家,前者的水平在0.37-0.43之間,后者的水平在0.34-0.40之間(趙人偉,2002),比照之下,中國(guó)的收入分配十分平均,以至于產(chǎn)生了激勵(lì)不足和低效率等問(wèn)題。然而改革開(kāi)放以后,隨著市場(chǎng)取向改革的逐步深入,在激發(fā)各經(jīng)濟(jì)主體的積極性和創(chuàng)造性、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和發(fā)展取得顯著成績(jī)的同時(shí),收入差距在總體上呈現(xiàn)出不斷擴(kuò)大之勢(shì),尤其是進(jìn)入90年代中后期以后,這一趨勢(shì)益發(fā)顯著。僅就城鄉(xiāng)居民收入而言,根據(jù)中國(guó)社會(huì)科學(xué)院經(jīng)濟(jì)所的調(diào)查,城鄉(xiāng)居民人均實(shí)際收入的比率1978年為2.36,1985年下降到2.14,1987年擴(kuò)大到2.38,1995年擴(kuò)大到2.79,到2001年城鄉(xiāng)人均收入比率高達(dá)2.899,差距十分懸殊。而世界大多數(shù)國(guó)家城鄉(xiāng)收入的比率為1.5,超過(guò)2的極為罕見(jiàn)(趙人偉,2002)。另有學(xué)者研究表明,按不變價(jià)格計(jì)算,2000年城鎮(zhèn)居民家庭人均可支配收入比1997年提高了23個(gè)百分點(diǎn),而農(nóng)村居民家庭人均純收入僅提高了10.5個(gè)百分點(diǎn),城鄉(xiāng)居民家庭人均收入差距為建國(guó)50年來(lái)最高峰(楊斌,2002)。再按通行的衡量收入分配的標(biāo)準(zhǔn)——基尼系數(shù)來(lái)看,目前對(duì)全國(guó)基尼系數(shù)的最低估計(jì)也在0.4以上,高的估計(jì)甚至接近0.5,已經(jīng)超過(guò)國(guó)際認(rèn)定的警戒線水平。種種跡象表明,收入分配差距的拉大已是不爭(zhēng)的事實(shí)。當(dāng)前理論界、政府部門(mén)和民間普遍對(duì)收入分配問(wèn)題十分關(guān)注,來(lái)自不同方面要求調(diào)節(jié)收入分配差距的呼聲也日益高漲,本文試圖對(duì)政府調(diào)節(jié)收入分配差距過(guò)程中可能產(chǎn)生的影響進(jìn)行初步的探討,力求避免政府在施行調(diào)節(jié)時(shí)可能出現(xiàn)的矯枉過(guò)正,可望對(duì)深化認(rèn)識(shí)和推動(dòng)實(shí)踐有所補(bǔ)益。

二、政府調(diào)節(jié)收入分配可能產(chǎn)生的影響

理論上政府存在的理由被認(rèn)為是彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈,然而實(shí)際的情況也可能是:市場(chǎng)導(dǎo)致缺乏效率和不公平,但政府干預(yù)不一定必然會(huì)帶來(lái)情況的改善。斯蒂格勒曾將這種推論比喻為皇帝對(duì)兩個(gè)樂(lè)手的比賽做出這樣的判決:只聽(tīng)了第一個(gè)樂(lè)手的演奏(感到不滿意)就把獎(jiǎng)杯授予第二個(gè)樂(lè)手(阿特金森、斯蒂格利茨,1994)。政府再分配的目標(biāo)旨在實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平,借助的政策手段主要有兩大類:一類是運(yùn)用政府的強(qiáng)制權(quán)力來(lái)征稅和進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付,以弱化甚至消除競(jìng)爭(zhēng)博弈的后果;另一類是通過(guò)直接干預(yù)立足于私人產(chǎn)權(quán)的競(jìng)爭(zhēng)基礎(chǔ),通過(guò)影響財(cái)務(wù)資本、物質(zhì)資本和人力資本的積累,通過(guò)干預(yù)締約自由,改變市場(chǎng)的運(yùn)行(柯武剛、史漫飛,2000)。通過(guò)上述途徑政府究竟能否實(shí)現(xiàn)預(yù)期的目標(biāo),獲得所要追求的公平?是否存在與公平目標(biāo)相伴生的其他副產(chǎn)品?事實(shí)上,政府所能獲得的社會(huì)公平只是相對(duì)的,即使在那些實(shí)現(xiàn)了“從搖籃到墳?zāi)埂比姹U系母吒@麌?guó)家,乞討者也不鮮見(jiàn),而不公平卻是絕對(duì)的。甚至更有激進(jìn)者認(rèn)為旨在消除不公平的政府政策反而可能帶來(lái)更大的不公平,幫助窮人的舉措往往會(huì)使利益流向富人,惡化收入分配。但無(wú)論如何,政府再分配產(chǎn)生某些與政策設(shè)計(jì)初衷相悖的、不合意的副產(chǎn)品是完全可能的。

㈠再分配可能模糊政府與市場(chǎng)的邊界

自從古典學(xué)派以來(lái),市場(chǎng)機(jī)制被認(rèn)為是配置資源的最有效方式,能夠自動(dòng)實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利的最大化。政府的作用被限定在類似“守夜人”的較小范圍之內(nèi)。直到20世紀(jì)30年代大蕭條之后,凱恩斯主義風(fēng)靡一時(shí),政府的作用被重新發(fā)現(xiàn),用以矯正經(jīng)濟(jì)生活中頻頻出現(xiàn)的市場(chǎng)失靈。然而,多年的實(shí)踐表明政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)生活同樣會(huì)出現(xiàn)政府失靈。在這方面發(fā)展中國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)尤其值得汲取,“政府非但未能發(fā)展出市場(chǎng)機(jī)制,反而使市場(chǎng)扭曲和市場(chǎng)失靈比以前更為嚴(yán)重”(文貫中,2002)。這是政府對(duì)市場(chǎng)不適當(dāng)替代的歷史教訓(xùn),其代價(jià)不可謂不高昂,80年代被稱為拉美國(guó)家“失去的十年”與之不無(wú)關(guān)系。

政府替代市場(chǎng)的前提條件是存在市場(chǎng)失靈,如果不滿足這一條件,政府就不應(yīng)介入經(jīng)濟(jì)生活而應(yīng)交由市場(chǎng)負(fù)責(zé)。何況政府有擴(kuò)大自身權(quán)力的內(nèi)在傾向和偏好,一旦介入,退出就變得十分艱難。對(duì)中國(guó)來(lái)說(shuō),由于傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)體制的慣性作用,有選擇地退出對(duì)政府而言是難度較大的,而對(duì)經(jīng)濟(jì)生活進(jìn)行干預(yù)和控制幾乎是駕輕就熟的,因此以市場(chǎng)為導(dǎo)向就是要確保政府堅(jiān)決地從不屬于自己的領(lǐng)域撤出。而建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制,轉(zhuǎn)變政府職能的改革就是“把原來(lái)的一個(gè)無(wú)限的和無(wú)效的政府轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€(gè)有限的和有效的政府”(錢(qián)穎一,2000,轉(zhuǎn)引自文貫中,2002)。政府再分配所借助的兩大類手段,無(wú)論是改變市場(chǎng)結(jié)果的,還是改變市場(chǎng)運(yùn)行的,均會(huì)對(duì)市場(chǎng)活動(dòng)本身產(chǎn)生不可避免的、致命的影響。比如以稅收進(jìn)行再分配,既有可能達(dá)到預(yù)期的目標(biāo),促進(jìn)收入公平分配和資源合理配置,也有可能扭曲資源配置,干擾經(jīng)濟(jì)有效運(yùn)行??梢?jiàn),任由政府揮舞再分配的權(quán)柄,可能是不恰當(dāng)?shù)摹⒓惫淖龇?。雖然我們并不否認(rèn)收入分配差距確需政府出面予以調(diào)節(jié),但如果以為依賴政府、以政府替代市場(chǎng)就能畢其功于一役,這種浪漫主義實(shí)不可取。

㈡再分配的效率損失

之所以存在再分配的效率損失是因?yàn)槎愂盏慕?jīng)濟(jì)效應(yīng),稅收會(huì)影響經(jīng)濟(jì)主體行為的選擇。比如由于存在高收入者邊際儲(chǔ)蓄傾向較高的假定,對(duì)高收入者征稅會(huì)減少儲(chǔ)蓄;又如實(shí)行累進(jìn)程度較高的所得稅,家庭儲(chǔ)蓄行為就會(huì)受到抑制等等。從社會(huì)福利函數(shù)的角度看,旨在增進(jìn)公平的收入再分配可能產(chǎn)生的后果是:公平和效率都得到提升;公平和效率都未獲得;獲得公平的同時(shí)付出了效率損失;公平被排斥而得到效率??梢?jiàn)再分配并不必然帶來(lái)令人滿意的結(jié)果。再分配所導(dǎo)致的效率損失直觀地如圖1所示:圖例1、2、3分別表示社會(huì)最富有的20%的人口、中間階層人口和最窮的20%的人口占有總收入的情況。A圖中,最窮的20%的人口得到總收入中很少的一塊,而最富有的20%得到總收入的近乎一半。B圖所示是對(duì)收入再分配的設(shè)想,意在給窮人的那一塊稍大一些而給富人的那一塊稍小一些。而C圖表示的是由于再分配引起效率損失,整個(gè)蛋糕縮?。罕M管窮人得到了比較大的份額,但因?yàn)榈案饪s小得太多,窮人的境況并未得到改善而富人的境況變得更糟。圖2揭示出如果再分配不能解決激勵(lì)問(wèn)題,公平的代價(jià)就十分高昂,社會(huì)的效率損失很大,以至于有學(xué)者認(rèn)為,再分配性課稅是貧窮國(guó)家難以承受的奢侈行為(杰克遜,2002)。

㈢再分配的赤字效應(yīng)

政府再分配性課稅一般實(shí)行較高邊際稅率的、累進(jìn)程度較高的稅制,但高稅率不一定帶來(lái)高收入,這已被拉弗曲線所證明,稅基反而可能遭到侵蝕;與此同時(shí)政府轉(zhuǎn)移支付擴(kuò)大了支出,因而再分配過(guò)程中財(cái)政赤字似乎在劫難逃。福利國(guó)家在戰(zhàn)后公共支出不斷增長(zhǎng),有的國(guó)家財(cái)政支出占GDP的比重高達(dá)50-60%,赤字居高不下,已經(jīng)使政府騎虎難下,積重難返,其中一個(gè)重要的原因是政府組織再分配和公共福利的增長(zhǎng)。一方面是人口老齡化帶動(dòng)需求的不斷擴(kuò)大以及支出的剛性增長(zhǎng);另一方面是逐步累積的赤字,不斷攀升的債務(wù),政府由此陷入了左支右絀的尷尬之中難以自拔。

2002年中國(guó)預(yù)算赤字高達(dá)3098億元人民幣,在改革開(kāi)放后第一次逾越國(guó)際公認(rèn)的赤字警戒線。財(cái)政赤字從改革開(kāi)放初期占GDP的0.33%上升到1994年的1.22%,到1996-1997年停留在0.78%的水平。而從1998年以來(lái)赤字又呈現(xiàn)出攀升之勢(shì),積極財(cái)政政策實(shí)施第一年,赤字占GDP的比重急劇上升至1.16%,到1999年進(jìn)一步上升至2.14%,2000年則升至2.80%。按照2002年的預(yù)算將突破3%的警戒線。根據(jù)有關(guān)學(xué)者測(cè)算,1998-2001財(cái)政支出增長(zhǎng)率為19.8%,財(cái)政赤字增長(zhǎng)率達(dá)62.4%。按照預(yù)算2002年的赤字水平相當(dāng)于1997年582億元的432%,六年之間翻了兩番,年均增長(zhǎng)高達(dá)27%(趙曉,2002),增長(zhǎng)速度驚人。因此就目前的債務(wù)規(guī)模和赤字水平而論,政府實(shí)施再分配不僅將進(jìn)一步抬升業(yè)已居高不下的赤字水平,加劇財(cái)政風(fēng)險(xiǎn),同時(shí)表明除非進(jìn)行支出的結(jié)構(gòu)性調(diào)整,否則再分配的空間相當(dāng)有限。

㈣再分配可能弱化社會(huì)的隧道效應(yīng)

赫希曼和羅思柴爾德(HirschmanandRothschild)把由于其他人經(jīng)濟(jì)地位改善而導(dǎo)致的個(gè)人效用的增加以及對(duì)更高的不平等程度的容忍稱為隧道效應(yīng)。引用的例子是:一隊(duì)汽車(chē)在隧道的一條行車(chē)道上被堵塞,而眼看旁邊車(chē)道上一連串汽車(chē)疾駛而過(guò),這種情況很可能會(huì)造成社會(huì)不安。這個(gè)比喻被用來(lái)解釋人們對(duì)經(jīng)濟(jì)不平等的忍耐程度的差異。個(gè)人的福利不僅取決于他現(xiàn)在的滿意(或收入)程度,而且取決于他預(yù)期的未來(lái)的滿意(或收入)程度??梢灶A(yù)見(jiàn)政府對(duì)再分配的偏好和頻繁使用會(huì)弱化社會(huì)既有的隧道效應(yīng),面對(duì)社會(huì)不公平,人們會(huì)更加缺乏容忍和耐心,而寄希望于再分配改善其處境,由此可能導(dǎo)致二者之間的惡性循環(huán),即:社會(huì)的隧道效應(yīng)越弱,出于政治的、經(jīng)濟(jì)的和社會(huì)安全等多方面的考慮,政府會(huì)越倚重再分配手段;而政府越倚重再分配手段,社會(huì)對(duì)再分配的期望也就越高,社會(huì)的隧道效應(yīng)就將更弱。而“如果一國(guó)的社會(huì)結(jié)構(gòu)的隧道效應(yīng)很微弱,對(duì)不平等的容忍程度很低,那么先增長(zhǎng)、后分配的戰(zhàn)略就不太可能獲得成功”(德布拉吉•瑞,2002)。

㈤再分配中的政府失靈

再分配政策設(shè)計(jì)的初衷并未實(shí)現(xiàn)或者只是部分地獲得成功,即是政府失靈的表現(xiàn)。例如一方面是政府的轉(zhuǎn)移支付,但另一方面預(yù)先設(shè)定的受惠對(duì)象并未獲得應(yīng)有的收益,甚至出現(xiàn)與政策設(shè)計(jì)初衷相悖的結(jié)果。

1.不完全信息(imperfectinformation):將分散的信息集中起來(lái),獲得完全的、真實(shí)的信息對(duì)政府來(lái)說(shuō)不僅十分困難,而且也不大可能。比如要將應(yīng)該獲得福利資助的人與那些不應(yīng)該獲得福利資助的人區(qū)別開(kāi)來(lái),就是一件讓政府大傷腦筋的事。

2.激勵(lì)與委托難題:作為委托人的公民如何有效抑制人機(jī)會(huì)主義、確保其代表公民利益而不謀取自己的特殊利益?這是一個(gè)令人頭痛的激勵(lì)難題,委托人不能保證人與自己的目標(biāo)完全一致,無(wú)法將人置于完全的監(jiān)督之下。人總是比委托人知道得更多,這種非對(duì)稱信息(AsymmetricInformation)的狀況也容易制造財(cái)政幻覺(jué)(fiscalillusion),即政府會(huì)盡力讓公民覺(jué)得所承受的負(fù)擔(dān)比實(shí)際的負(fù)擔(dān)輕,而提供給他們的公共物品和服務(wù)比實(shí)際價(jià)值大。

3.尋租、腐敗和低效率:由于再分配是利益重新分割的過(guò)程,因此行政官員、利益集團(tuán)在制定規(guī)則、實(shí)施政策方面有強(qiáng)大的動(dòng)力發(fā)揮各自的影響,體現(xiàn)自己的意圖并實(shí)現(xiàn)自己的利益。再分配默認(rèn)一個(gè)假定,即存在一個(gè)超然的能夠代表和發(fā)現(xiàn)全體公民利益的組織——政府,該假定是否可靠姑且不論,僅僅由于政府囿于信息的限制和難以克服的激勵(lì)難題,出現(xiàn)公共支出的低效率、尋租和腐敗不可避免。

三、結(jié)論

盡管當(dāng)前確有必要采取措施防止收入差距的繼續(xù)擴(kuò)大,適當(dāng)加大政府對(duì)收入分配的調(diào)節(jié)力度,但以下問(wèn)題必須引起我們的關(guān)注:1.引入政府干預(yù)應(yīng)該十分審慎,必須貫徹市場(chǎng)優(yōu)先的原則,惟有存在市場(chǎng)失靈,政府介入才成其為可能。堅(jiān)持適當(dāng)?shù)恼?guī)模,合理界定政府活動(dòng)的疆域,當(dāng)是明智的選擇。2.只有在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和發(fā)展中尋求解決收入分配差距,才有可能兼得公平和效率。3.政府應(yīng)著重促進(jìn)機(jī)會(huì)平等,創(chuàng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的秩序環(huán)境,增加教育投資(尤其是普及義務(wù)教育)。4.完善社會(huì)保障制度,為低收入階層提供基本的生活保障,增強(qiáng)社會(huì)的隧道效應(yīng)。5.建設(shè)公共財(cái)政體系,將財(cái)政收入、支出和管理納入法制化、科學(xué)化和透明化的軌道。6.頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳,就收入分配論收入分配是不恰當(dāng)?shù)?,?yīng)當(dāng)把收入分配差距問(wèn)題與依法行政和反腐敗緊密結(jié)合起來(lái)。

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