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在人口、資源、環(huán)境相互協(xié)調(diào)、良性循環(huán)的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)進(jìn)步是中國(guó)西部貧困地區(qū)跨世紀(jì)發(fā)展面臨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)之一，在中央政府致力實(shí)施西部大開發(fā)戰(zhàn)略的宏觀背景下，分析研究貧困地區(qū)可持續(xù)發(fā)展的基本方式和途徑，對(duì)于促進(jìn)西部貧困地區(qū)的資源開發(fā)與轉(zhuǎn)換過程、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和生態(tài)環(huán)境的改善乃至跨世紀(jì)穩(wěn)定脫貧與可持續(xù)發(fā)展具有重要的意義。

1貧困與可持續(xù)發(fā)展

從某種意義上說，貧困問題是一個(gè)生態(tài)環(huán)境問題，貧困狀況的發(fā)生和貧困程度的大小與生態(tài)環(huán)境狀況存在著極為密切的關(guān)系，貧困與生態(tài)環(huán)境退化的惡性循環(huán)是造成貧困落后地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)非持續(xù)發(fā)展的重要原因。美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家邁克爾?P?托達(dá)羅（MichealP．To－daro）在《經(jīng)濟(jì)發(fā)展與第三世界》中曾經(jīng)提出地域差異理論來解釋貧窮國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢的原因。他指出：“從整體來看，當(dāng)今第三世界國(guó)家所擁有的自然資源要少于目前發(fā)達(dá)國(guó)家開始他們現(xiàn)代增長(zhǎng)時(shí)所擁有的資源。除了少數(shù)幾個(gè)第三世界國(guó)家擁有世界需求日益擴(kuò)大的大量石油、其它礦產(chǎn)品和原材料資源外，大多數(shù)欠發(fā)達(dá)國(guó)家，如幾乎占世界人口1／3的亞洲國(guó)家，自然資源都很貧乏”。同時(shí)，惡劣的氣候條件也是直接影響生產(chǎn)條件的一個(gè)明顯的因素，大多數(shù)貧窮國(guó)家氣候的極度炎熱和潮濕會(huì)毀壞土質(zhì)，使許多自然產(chǎn)品迅速地貶值。最重要的一點(diǎn)是，極度的炎熱和潮濕不僅使勞動(dòng)者感到不舒服，而且使他們的健康狀況下降，減低他們從事緊張的體力勞動(dòng)的欲望，從而普遍降低他們的勞動(dòng)生；產(chǎn)率水平和生產(chǎn)效率?！?/p>

國(guó)外大量研究表明，最貧困的人口生活在世界上恢復(fù)能力最低、環(huán)境破壞最嚴(yán)重的地區(qū)，由于窮人比富人更加依賴于自然資源，如果他們沒有可能得到其他資源的話，他們或許會(huì)更快地消耗自然資源。且975年世界銀行行長(zhǎng)羅伯特?麥克納馬拉（Rehert．McNamara）在向該行董事會(huì)所作的一次講話中指出：“絕對(duì)貧困指一種生活條件，它受到文盲、營(yíng)養(yǎng)不良、疾病、嬰兒死亡率和預(yù)期壽命的嚴(yán)重限制，而使受害者出生時(shí)帶來的基因的潛力不能得到發(fā)揮。實(shí)際上這是一種處于生存邊緣的生活”。世界環(huán)境委員會(huì)1987年對(duì)非洲撒哈拉地區(qū)的貧困現(xiàn)象進(jìn)行了極具說服力的論述：“沒有比任何一個(gè)地區(qū)承受著這種貧困一環(huán)境退化一進(jìn)一步貧困的惡性循環(huán)的痛苦更悲慘的了”。

世界銀行在《貧困與對(duì)策》（1992年減緩貧困手冊(cè)）中對(duì)影響貧窮國(guó)家資產(chǎn)積累的各種政策進(jìn)行了分析，它在環(huán)境政策中指出：“貧困與環(huán)境有密切關(guān)系。這種關(guān)系是雙向的：貧困影響環(huán)境，環(huán)境也影響貧困。這里有兩個(gè)問題值得特別注意：低收入與眼光短淺間的明顯關(guān)系以及貧困與生存風(fēng)險(xiǎn)間的聯(lián)系?！毖酃舛虦\使人們更快地挖掘環(huán)境資源，而不像社會(huì)可能愿意的那樣利用資源，并且會(huì)失去對(duì)土地資源進(jìn)行投資的激勵(lì)，這種投資需要若干年才會(huì)產(chǎn)生報(bào)酬，但短視并非窮人的本性與專利；相反，這是市場(chǎng)、政策和體制失敗的結(jié)果，其中有些是與貧困相聯(lián)的。環(huán)境與貧困惡性循環(huán)最直接結(jié)果是窮人的健康受到極大的影響，“主要是由于飲用和洗浴受污染的水而得奇生蟲和傳染病以及由于做飯和取暖燃料造成室內(nèi)空氣污染而導(dǎo)致呼吸道疾病。在城市地區(qū)，窮人較少獲得清潔水，負(fù)擔(dān)不起清潔燃料和高質(zhì)量的住房條件，室內(nèi)空氣污染高。這些環(huán)境公害對(duì)健康和生產(chǎn)力的影響是嚴(yán)重的。它將永久地伴隨著貧困?！?994年9月，聯(lián)合國(guó)人口與發(fā)展會(huì)議報(bào)告指出：“隨貧困而來的往往是失業(yè)、營(yíng)養(yǎng)不良、文盲、婦女地位低下、易受環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)、獲得社會(huì)和保健服務(wù)的機(jī)會(huì)有限，包括生殖保健服務(wù)，其中又包括計(jì)劃生育。所有這些因素造成了高生育率、高發(fā)病率、高死亡率，以及低經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)力。同時(shí)，貧困也同人口分布不均、不能持續(xù)利用和公平分配土地、水等自然資源以及環(huán)境嚴(yán)重退化有密切的關(guān)系。聯(lián)合國(guó)人口與發(fā)展會(huì)議報(bào)告表明，貧困的普遍化同人口增長(zhǎng)、經(jīng)濟(jì)落后、資源匱乏、環(huán)境惡化，生活質(zhì)量下降等形成惡性循環(huán)，從而增加了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的非可持續(xù)性。

貧困是貧困地區(qū)最普遍的社會(huì)經(jīng)濟(jì)特征，貧困的大面積存在及消極影響是貧困地區(qū)缺乏可持續(xù)發(fā)展能力的最基本原因。在貧困地區(qū)，可持續(xù)發(fā)展面臨的首要問題就是如何迅速、有效地緩解貧困、并逐步消除貧困。鄧小平同志所說的“貧窮不是社會(huì)主義”，就是抬物質(zhì)、經(jīng)濟(jì)的貧困和精神、文化的貧困以及因貧困而對(duì)生態(tài)環(huán)境的破壞是不符合社會(huì)主義的本質(zhì)的。我國(guó)作為發(fā)展中的社會(huì)主義國(guó)家，實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，本身就體現(xiàn)了社會(huì)主義的本質(zhì)，這就是說可持續(xù)發(fā)展是反貧困的，消除貧困是可持續(xù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要目標(biāo)，也是可持續(xù)社會(huì)發(fā)展的基本目標(biāo)。世界發(fā)展中國(guó)家的發(fā)展歷史表明，貧困的存在引起生態(tài)環(huán)境惡化，而生態(tài)環(huán)境惡化又導(dǎo)致貧困加劇。因此，可持續(xù)發(fā)展的核心是發(fā)展，只有通過廣泛的經(jīng)濟(jì)發(fā)展才能最終消除貧困。但是，發(fā)展經(jīng)濟(jì)、增加社會(huì)財(cái)富還不是消除貧困的充分條件，消除貧困必須在貧困地區(qū)人口、資源、環(huán)境、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的基礎(chǔ)上進(jìn)行，其中以人口的嚴(yán)格控制、生態(tài)環(huán)境的保護(hù)和資源的可持續(xù)利用為重要前提。

2西部貧困地區(qū)可持續(xù)發(fā)展的障礙因素

2．1地質(zhì)地貌復(fù)雜，自然災(zāi)害頻繁

我國(guó)西部貧困地區(qū)主要分布在高原山區(qū)、沙漠荒漠地區(qū)、喀斯特環(huán)境危急區(qū)、黃土高原水土流失嚴(yán)重地區(qū)。由于分布廣泛又相對(duì)集中連片的貧困地區(qū)自然、生態(tài)、氣候、植被、資源等情況千差萬別，各區(qū)域貧困形成的原因、貧困的運(yùn)行機(jī)制及貧困人口的特征狀況各不相同，但其共同的特征是地質(zhì)地貌復(fù)雜、自然災(zāi)害頻繁發(fā)生、生存環(huán)境條件極為惡劣。西部地區(qū)除青藏高原外，大多分布在我國(guó)第二地形的中低山地，一部分在中部丘陵山區(qū)，地貌種類多樣，惡劣地形較多，如西北黃土高原的沙漠、沙化地貌和黃土粘土荒漠地貌，西南的武陵山區(qū)和桂西北山區(qū)強(qiáng)烈發(fā)育的喀斯特地貌，青藏高原和橫斷山區(qū)的寒凍風(fēng)化地貌等。同時(shí)，西部地區(qū)還集中了我國(guó)主要的大山、高原、沙漠、戈壁、裸巖。冰川以及永久性積雪地域等，構(gòu)成了西部地區(qū)地質(zhì)地貌的復(fù)雜性和特殊性，西部地區(qū)80％以上的貧困縣分布在這樣一個(gè)特殊的自然環(huán)境中。

西部地區(qū)是我國(guó)自然災(zāi)害發(fā)生率最高的地區(qū)，一般常見的有洪、旱、霜、雹、震。病多種自然災(zāi)害。解放以后的50年間，西部地區(qū)平均每年受災(zāi)面積達(dá)600多萬hm2，約占西部耕地總面積的1／5。近10年中，西部地區(qū)平均每年受災(zāi)面積達(dá)0．077億hm2，其中旱災(zāi)占80％，青海、新疆的草原面積有一半干旱缺水，受災(zāi)退化，風(fēng)沙、冰雹、低溫、霜凍等災(zāi)害也經(jīng)常威脅西部的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和牧業(yè)生產(chǎn)。

2．2自然生態(tài)環(huán)境失調(diào)

生態(tài)環(huán)境脆弱是西部貧困地區(qū)自然環(huán)境的基本特點(diǎn)。生態(tài)脆弱、自然災(zāi)害頻繁、生存環(huán)境惡劣既不利于人類居住，又不利于貧困人口賴以解決溫飽問題的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，這既是貧困地區(qū)貧困落后的重要原因，又是一些貧困人口初步脫貧以后，又大面積返貧的根源。此外，我國(guó)貧困地區(qū)大多地處生態(tài)敏感地帶，即介于兩種或兩種以上具有明顯差異生態(tài)環(huán)境的過渡帶和交錯(cuò)帶。其最典型的特征是對(duì)環(huán)境因子變動(dòng)的敏感性強(qiáng)，因其環(huán)境或景觀的變化則會(huì)導(dǎo)致土地生產(chǎn)力的明顯下降乃至喪失。中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所的一項(xiàng)研究報(bào)告表明，據(jù)《中國(guó)21世紀(jì)議程》提供的資料，我國(guó)的荒漠化很嚴(yán)重，已占到國(guó)土面積的8％。其中風(fēng)沙和水土流失引起的荒漠化各占一半，全國(guó)約有1．7億人口受到荒漠化的危害和威脅，約有2100萬hm2農(nóng)田遭受荒漠化的嚴(yán)重影響，全國(guó)水土流失面積達(dá)179萬km2，每年流失土壤達(dá)50億t，另外，大面積的草場(chǎng)由于荒漠化造成牧草嚴(yán)重退化，載畜量下降，而這些生態(tài)環(huán)境嚴(yán)重失調(diào)地區(qū)主要就位于西部地區(qū)。從現(xiàn)實(shí)狀況來看，幾乎所有的西部貧困縣都面臨著生態(tài)惡化的嚴(yán)重局面，其中不少貧困縣又位于生態(tài)影響波及面很大的區(qū)域，如在長(zhǎng)江上游的水土流失敏感區(qū)就有135個(gè)縣是貧困縣，占全國(guó)貧困縣總數(shù)的22．8％。

2．3土地沙漠化趨勢(shì)加劇

生態(tài)環(huán)境破壞、自然災(zāi)害頻繁、水土流失嚴(yán)重直接導(dǎo)致土地按漠化趨勢(shì)加劇。據(jù)統(tǒng)計(jì)，西部11省（市）。自治區(qū)沙漠面積為128萬km2，其中沙漠化土地12萬km2，其中因?yàn)E墾、過牧、強(qiáng)度樵采、工礦交通破壞造成的占85％，而這些沙化土地主要集中在西部的干旱區(qū)。由于不適當(dāng)?shù)拈_墾和超載濫牧，西部地區(qū)草原沙化、堿化、退化的趨勢(shì)日益明顯，新疆草場(chǎng)面積由解放初的0．507億hm2減到1996年的0．36億hm2，并且西部許多地區(qū)草場(chǎng)單位面積產(chǎn)草量下降、毒草雜草增長(zhǎng)、草場(chǎng)退化，生態(tài)平衡遭到破壞。建國(guó)50年來，西部地區(qū)草原畝均干草生產(chǎn)量已下降40％，有0．13億hm草地已轉(zhuǎn)變成沙漠或戈壁，還有0．13億hm2草地正在受風(fēng)沙危害，堿化草場(chǎng)面積亦超過0．07億hm2。建國(guó)以來西部草原區(qū)的牲畜頭數(shù)增加2倍，優(yōu)良草原又遭到大量開墾破壞，加上草原建設(shè)跟不上去，造成草原的退化、堿化、沙化面積日益擴(kuò)大。強(qiáng)度樵采、過度耕種以及超載放牧形成的沙漠化、荒漠化正在不斷地動(dòng)搖和摧毀貧困地區(qū)人民生存與發(fā)展的基礎(chǔ)。

2.4人口超載且素質(zhì)低下

人口增長(zhǎng)過快和人口素質(zhì)的普遍低下是西部貧困地區(qū)資源開發(fā)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的基本障礙。解放以后，隨著人民生活狀況的相應(yīng)改善，醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展，人口死亡率大為下降，人口增長(zhǎng)明顯加快，有的省、自治區(qū)每年以3％的速度遞增，在過去的兩次生育高峰期間，西部大部分省區(qū)的生育峰值都很高，且持續(xù)時(shí)間較長(zhǎng)，有的省、自治區(qū)在解放后的50年中，生育高峰持續(xù)長(zhǎng)達(dá)20年之久。據(jù)聯(lián)合國(guó)教科文組織1997年對(duì)人煙稀少的西藏自治區(qū)估算，西藏人口超載100萬，占西藏總?cè)丝诘?9．30％，又據(jù)中科院1997年在《中國(guó)土地資源生產(chǎn)潛力及其人口承載力》的研究，云南、貴州、西藏、甘肅、青海均為土地承載超載區(qū)，四川、新疆、陜西汽復(fù)為土地承載力臨界區(qū)。寧夏回族自治區(qū)1985年人口密度為每平方公里61．3人，而到1996年則增至每平方公里100．6人，即使在干旱半干旱的寧南山區(qū)，人口密度也達(dá)每平方公里76人，其中特困地區(qū)固原地區(qū)人口密度為110人，是聯(lián)合國(guó)按漠化會(huì)議確定的干旱半干旱地區(qū)臨界值7～20人的幾倍。

受特殊的自然環(huán)境、社會(huì)環(huán)境和歷史發(fā)展的影響，西部貧困地區(qū)人口發(fā)展的突出區(qū)域特征，除了人口增長(zhǎng)過快、人口超載以外，就是人口的文化素質(zhì)低下。1997年，全國(guó)15歲以上社會(huì)成員的文盲率為16．36％，西部貧困面較大的貴州為25．88％、云南為25．22％、青海為43．62％，寧夏為25．83％，西藏為54．08％，均大大高于全國(guó)的平均水平。1998年貴州482萬貧困人口中，只有27％的人具有小學(xué)文化程度，有l(wèi)／3以上的青年和中年文盲，在女性人口中文盲比例高達(dá)80％，瑤族的女性文盲率超過90％。由于教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生事業(yè)的落后，西部貧困地區(qū)人口素質(zhì)的提高面臨沉重壓力，這與西部貧困地區(qū)人口數(shù)量的迅速增長(zhǎng)以及二者的逆向發(fā)展構(gòu)成西部貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的突出障礙。

3西部貧困地區(qū)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略措施

在人口持續(xù)增長(zhǎng)和追求經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)下，資源、環(huán)境所承受的壓力越來越大，緊緊抓住西部大開發(fā)給貧困地區(qū)發(fā)展帶來的歷史機(jī)遇，致力尋求西部貧困地區(qū)資源開發(fā)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的基本方式與途徑已刻不容緩。

針對(duì)西部貧困地區(qū)的自然、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r，實(shí)施西部貧困地區(qū)可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略措施主要包括以下幾個(gè)方面：

3．1扶貧制度創(chuàng)新

在扶貧開發(fā)進(jìn)入全面攻堅(jiān)的歷史階段中，扶貧制度創(chuàng)新的根本目的就是要建立能夠保持貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)可持性的經(jīng)濟(jì)法律制度，不僅僅是指物質(zhì)生產(chǎn)領(lǐng)域的經(jīng)濟(jì)體制及其運(yùn)行機(jī)制的變革，而且包括扶貧組織體系、貧困人口自身的生產(chǎn)、精神生產(chǎn)和生態(tài)生產(chǎn)等領(lǐng)坡的體制及其運(yùn)行機(jī)制的變革，做到貧困地區(qū)物質(zhì)再生產(chǎn)、精神再生產(chǎn)、貧困人口自身再生產(chǎn)和生態(tài)再生產(chǎn)的相互適應(yīng)與相互協(xié)調(diào)，促進(jìn)物質(zhì)資本、人力資本、生態(tài)資本相互增殖，最終使貧困地區(qū)跨世紀(jì)的穩(wěn)定脫貧與經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展踏入健康有序的發(fā)展道路之中。扶持貧困人口是政府責(zé)無旁貸的重要職責(zé)，政府的扶貧職責(zé)必須具有制度保證，有專門的組織機(jī)構(gòu)和專門的經(jīng)費(fèi)，而且有一套相應(yīng)的法律和政策來指導(dǎo)和約束這些機(jī)構(gòu)的活動(dòng)和經(jīng)費(fèi)的使用。對(duì)于貧困地區(qū)政府來說，解決貧困人口的溫飽問題是一切工作的中心環(huán)節(jié)，這與經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)政府的行為取向有很大的差別，社會(huì)部門和國(guó)內(nèi)外機(jī)構(gòu)的扶貧行為也應(yīng)該在制度和法律的約束下進(jìn)行。在西部農(nóng)村反貧困戰(zhàn)略的實(shí)施中，致力探索貧困地區(qū)扶貧領(lǐng)導(dǎo)組織體系的創(chuàng)新、扶貧資金管理體制的調(diào)整與改革，小額信貸計(jì)劃、社會(huì)服務(wù)計(jì)劃和教育科技培訓(xùn)計(jì)劃的配套實(shí)施方式的基本目的就是力圖改變80年代到90年代中期救濟(jì)式扶貧和單一經(jīng)濟(jì)開發(fā)扶貧給貧困地區(qū)可持續(xù)發(fā)展帶來的消極影響，真正將扶貧從政府、部門和社會(huì)縱向的、行政性的扶貧方式轉(zhuǎn)變?yōu)橛烧?、部門、社會(huì)和貧困地區(qū)政府及廣大貧困人口共同參與的、可持續(xù)發(fā)展的反貧行為。

3．2嚴(yán)格控制人口增長(zhǎng)，提高人力資本投資水平

西部貧困地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展必須實(shí)行嚴(yán)格的計(jì)劃生育辦法，促進(jìn)人口控制與扶貧攻堅(jiān)協(xié)調(diào)發(fā)展，將計(jì)劃生育、人口控制目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)作為資金，技術(shù)、物資等方面扶貧的重要條件。采取堅(jiān)決措施控制有生理缺陷、弱智低能和身體障礙嚴(yán)重的人口再生產(chǎn)。大力完善以社會(huì)保險(xiǎn)制度為核心的社會(huì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)福利、公共醫(yī)療衛(wèi)生和優(yōu)撫安置制度，積極探索脫貧保險(xiǎn)制度，并在扶貧攻堅(jiān)中把完善社會(huì)保險(xiǎn)體系作為降低生育水平的新機(jī)制。

針對(duì)西部貧困地區(qū)文盲半文盲人口多、教育結(jié)構(gòu)不合理、職業(yè)技術(shù)教育功能弱的弊端，大幅度增加教育投資，在通過宏觀調(diào)控、完善中央各部委及社會(huì)各界的“教育扶貧工程”、“智力支邊”、“希望工程”、“幸福工程”、“春蕾計(jì)劃”、“光彩事業(yè)”等教育發(fā)展計(jì)劃的基礎(chǔ)上，建立以財(cái)政為主體的“西部貧困地區(qū)教育發(fā)展基金”，實(shí)施階段性的貧困地區(qū)掃盲計(jì)劃和其它教育援助計(jì)劃，集中資助、扶持、協(xié)調(diào)西部貧困地區(qū)的教育發(fā)展。西部各省、自治區(qū)地方政府也必須制定相應(yīng)的教育發(fā)展計(jì)劃并對(duì)貧困地區(qū)的區(qū)域發(fā)展政策作出調(diào)整，改變將脫貧速度和貧困規(guī)模減少作為貧困地區(qū)基層干部扶貧政績(jī)衡量指標(biāo)的作法，而把教育發(fā)展，適齡兒童的入學(xué)率、升學(xué)率和鞏固率以及成年勞動(dòng)力的受教育水平等作為考核貧困地區(qū)官員政績(jī)的重要考核指標(biāo)，從而真正把貧困地區(qū)的區(qū)域發(fā)展方向調(diào)整到以人力資本投資為主的發(fā)展道路上，把扶貧開發(fā)轉(zhuǎn)移到依靠科技進(jìn)步提高農(nóng)民素質(zhì)的軌道上來。

3．3科學(xué)、有序地推進(jìn)退耕還林試點(diǎn)工程

有計(jì)劃、有步驟地實(shí)施退耕還林試點(diǎn)工程，是西部大開發(fā)中西部貧困地區(qū)可持續(xù)發(fā)展最基本的戰(zhàn)略任務(wù)，在退耕還林試點(diǎn)工程中，西部貧困地區(qū)要堅(jiān)持一切從實(shí)際出發(fā)，按客觀規(guī)律辦事，量力而行，有所為、有所不為，切實(shí)解放思想、轉(zhuǎn)變觀念、徹底扭轉(zhuǎn)依靠退耕還林工程解決地區(qū)發(fā)展問題，畢其功于一役的思想觀念，將“等、跟、學(xué)”等被動(dòng)執(zhí)行。行政依附觀念轉(zhuǎn)為主動(dòng)思考、靈活調(diào)整、大膽創(chuàng)新觀念、將“等、靠、要”觀念轉(zhuǎn)為奮發(fā)拼搏，自力更生、廣開門路、敢為天下先的觀念，將在穩(wěn)定中求發(fā)展的觀念轉(zhuǎn)為以發(fā)展促穩(wěn)定的觀念。力求把退耕還林（草）試點(diǎn)工程同長(zhǎng)江、黃河上游天然林保護(hù)工程、生態(tài)建設(shè)工程有機(jī)結(jié)合起來，同調(diào)整優(yōu)化貧困地區(qū)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)結(jié)合起來，發(fā)展特色經(jīng)濟(jì)結(jié)合起來，與農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)變和小城鎮(zhèn)建設(shè)結(jié)合起來，與發(fā)展旅游業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)結(jié)合起來，與發(fā)展科技推廣服務(wù)體系結(jié)合起來，與提高廣大農(nóng)牧民科技文化水平結(jié)合起來，真正把退耕還林（草）試點(diǎn)工程納入整個(gè)區(qū)域的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展之中。

退耕還林（草）計(jì)劃指標(biāo)不能機(jī)械套用、簡(jiǎn)單分解，為退耕而退耕、為還林而還林，退耕還林要采取因地制宜、宜林則林、宜草則草、相互協(xié)調(diào)的方針。生態(tài)條件好，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)高、基礎(chǔ)設(shè)施完善、經(jīng)濟(jì)效益良好的坡耕地、河谷地不能盲目退耕。而水土流失嚴(yán)重的陡坡薄地，應(yīng)以營(yíng)造生態(tài)林為主，不能強(qiáng)行發(fā)展經(jīng)濟(jì)林，適宜發(fā)展經(jīng)濟(jì)林的坡耕地，要采取林下種苗和生物埂（籬）護(hù)坡等控制水土流失的措施，適合發(fā)展牧草的坡耕，要選擇多年生的優(yōu)質(zhì)牧草，在高海拔地區(qū)和退化嚴(yán)重的草場(chǎng)要廣泛推行封山綠化、退牧封草、休養(yǎng)生息等措施。切實(shí)研究解決退耕還林（草）試點(diǎn)工程實(shí)施過程中的若干問題，如退耕還林（草）試點(diǎn)工程中水利設(shè)施建設(shè)的配套問題、種苗基地建設(shè)的配套問題、草原牧區(qū)建設(shè)配套問題、資金使用與管理問題等等。切實(shí)解決試點(diǎn)工程運(yùn)作經(jīng)費(fèi)問題，還林管護(hù)問題，解決糧食調(diào)運(yùn)過程中的分類結(jié)算問題，銀行貸款利息問題，零售損耗問題，運(yùn)糧車過路（橋）問題、倉(cāng)庫(kù)容量問題以及退耕還林（草）以后農(nóng)牧民的教育培訓(xùn)問題，民族宗教問題、社會(huì)穩(wěn)定問題等等。拿出具體的、具有長(zhǎng)遠(yuǎn)意義的解決辦法。

3．4強(qiáng)化社會(huì)服務(wù)，改善社會(huì)環(huán)境

強(qiáng)化社會(huì)服務(wù)的基本內(nèi)容是根據(jù)貧困地區(qū)人口區(qū)域性分布特征，以絕對(duì)貧困人口為扶持對(duì)象，通過社會(huì)服務(wù)計(jì)劃實(shí)施區(qū)域性物質(zhì)援助，向絕對(duì)貧困人口提供糧食，衣物等最基本的生活必須品，以及人畜飲水、衛(wèi)生設(shè)施、健康服務(wù)和基本住房，以迅速緩解貧困，相應(yīng)促進(jìn)貧困地區(qū)社會(huì)發(fā)展結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。特別是增加貧困人口在醫(yī)療衛(wèi)生、營(yíng)養(yǎng)保健方面的投資，以提高貧困人口的健康和營(yíng)養(yǎng)水平。相應(yīng)地提高他們的可教育性和生產(chǎn)率，這既能賦予貧困人口脫離貧困所需要的資產(chǎn)，又能賦予他們免受身體之苦的直接福利收益，這種投資能達(dá)到效率與公平的高度統(tǒng)一。同時(shí)，強(qiáng)調(diào)絕對(duì)貧困人口直接參與社會(huì)服務(wù)計(jì)劃如基本農(nóng)田建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為其提供更多的經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)。并輔之一系列區(qū)域性政策措施保證貧困人口在參與經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)中實(shí)現(xiàn)收入增加，并不斷激發(fā)貧困人口產(chǎn)生新的需要和追求，從而逐步形成一種能夠使貧困人口發(fā)展自身潛能的發(fā)展模式，通過一系列的人力資本投資計(jì)劃改善貧困地區(qū)的人力資源開發(fā)基礎(chǔ)，有效提高扶貧投資效益及貧困人口自力更生的程度，為其穩(wěn)定脫貧奠定基礎(chǔ)。另一方面，以政府為主體向貧困人口提供良好的政策指導(dǎo)、信息服務(wù)、技術(shù)服務(wù)和組織管理等項(xiàng)目服務(wù)，以全方位改善實(shí)施貧困地區(qū)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境條件。其實(shí)施主要內(nèi)容是：制訂明確的社會(huì)服務(wù)計(jì)劃并通過宏觀政策誘導(dǎo)促進(jìn)社會(huì)資源向貧困地區(qū)社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目流動(dòng)，將社會(huì)援助的重點(diǎn)放在改善貧困地區(qū)人口基本住房、食物、人畜飲水、衛(wèi)生條件、疾病防治上來。增加對(duì)貧困地區(qū)基本衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施的經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助，提供專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)用于培訓(xùn)貧困鄉(xiāng)村醫(yī)務(wù)人員，建立和完善縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，援助貧困地區(qū)恢復(fù)農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)制度，同時(shí)制訂階段性的基本衛(wèi)生服務(wù)為主體的公共衛(wèi)生計(jì)劃如在地方病流行區(qū)和多發(fā)區(qū)實(shí)施地方病防治計(jì)劃，在干旱半干旱地區(qū)解決人畜飲水問題，在少數(shù)民族貧困地區(qū)實(shí)施生活環(huán)境改造工程以及廣泛的婦女保健計(jì)劃和兒童營(yíng)養(yǎng)計(jì)劃等等，并逐步建立和完善以社會(huì)保險(xiǎn)制度為核心的社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)福利、公共醫(yī)療衛(wèi)生和優(yōu)撫安置制度。

另一方面，圍繞扶貧制度創(chuàng)新，貧困地區(qū)政府必須按照《國(guó)家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃》的要求，制訂各種穩(wěn)定而有吸引力的政策，創(chuàng)造良好的政策壞境，切實(shí)轉(zhuǎn)換職能，使政府的社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理職能與直接生產(chǎn)者職能逐步分離，逐步減少通過財(cái)政資金直接進(jìn)行生產(chǎn)性建設(shè)投資，而將資金重點(diǎn)投放在教育、科技、文化、衛(wèi)生事業(yè)上，以及社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)保險(xiǎn)等福利事業(yè)上，努力改變貧困地區(qū)交通運(yùn)輸、郵電通訊等基礎(chǔ)設(shè)施的落后狀況，形成良好的社會(huì)環(huán)境。

此外，貧困地區(qū)社會(huì)環(huán)境的改善還必須加強(qiáng)社會(huì)控制調(diào)節(jié)機(jī)制。一般說來，貧困地區(qū)社會(huì)調(diào)節(jié)機(jī)制以自治為主要形式，但是，在貧困地區(qū)社會(huì)成員自治能力和民主意識(shí)的自然程度還不高的現(xiàn)實(shí)條件下，國(guó)家政府的調(diào)節(jié)和控制尤為重要。經(jīng)濟(jì)體制改革，使傳統(tǒng)的行政性調(diào)節(jié)和控制機(jī)制發(fā)生了變化，控制機(jī)關(guān)與社會(huì)成員間的垂直型領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系相對(duì)松散，政府職能也逐步由通過指令性計(jì)劃控制轉(zhuǎn)向通過經(jīng)濟(jì)手段。法律手段和行政手段進(jìn)行間接控制，這樣使原有的調(diào)節(jié)和控制職能日益弱化，同時(shí)新的適應(yīng)貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)開發(fā)、社會(huì)發(fā)展的調(diào)節(jié)、控制機(jī)制還未形成，或很不完善，又產(chǎn)生一些新的社會(huì)問題，如人口增長(zhǎng)失控，勞動(dòng)力素質(zhì)下降，婦女地位下降，以及宗法關(guān)系加強(qiáng)、封建迷信盛行、陳規(guī)陋習(xí)蔓延、犯罪率上升等。因此，加強(qiáng)社會(huì)調(diào)節(jié)控制機(jī)制的建立是貧困地區(qū)社會(huì)環(huán)境改善的重要內(nèi)容。

3．1扶貧制度創(chuàng)新

在扶貧開發(fā)進(jìn)入全面攻堅(jiān)的歷史階段中，扶貧制度創(chuàng)新的根本目的就是要建立能夠保持貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)可持性的經(jīng)濟(jì)法律制度，不僅僅是指物質(zhì)生產(chǎn)領(lǐng)域的經(jīng)濟(jì)體制及其運(yùn)行機(jī)制的變革，而且包括扶貧組織體系、貧困人口自身的生產(chǎn)、精神生產(chǎn)和生態(tài)生產(chǎn)等領(lǐng)坡的體制及其運(yùn)行機(jī)制的變革，做到貧困地區(qū)物質(zhì)再生產(chǎn)、精神再生產(chǎn)、貧困人口自身再生產(chǎn)和生態(tài)再生產(chǎn)的相互適應(yīng)與相互協(xié)調(diào)，促進(jìn)物質(zhì)資本、人力資本、生態(tài)資本相互增殖，最終使貧困地區(qū)跨世紀(jì)的穩(wěn)定脫貧與經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展踏入健康有序的發(fā)展道路之中。扶持貧困人口是政府責(zé)無旁貸的重要職責(zé)，政府的扶貧職責(zé)必須具有制度保證，有專門的組織機(jī)構(gòu)和專門的經(jīng)費(fèi)，而且有一套相應(yīng)的法律和政策來指導(dǎo)和約束這些機(jī)構(gòu)的活動(dòng)和經(jīng)費(fèi)的使用。對(duì)于貧困地區(qū)政府來說，解決貧困人口的溫飽問題是一切工作的中心環(huán)節(jié)，這與經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)政府的行為取向有很大的差別，社會(huì)部門和國(guó)內(nèi)外機(jī)構(gòu)的扶貧行為也應(yīng)該在制度和法律的約束下進(jìn)行。在西部農(nóng)村反貧困戰(zhàn)略的實(shí)施中，致力探索貧困地區(qū)扶貧領(lǐng)導(dǎo)組織體系的創(chuàng)新、扶貧資金管理體制的調(diào)整與改革，小額信貸計(jì)劃、社會(huì)服務(wù)計(jì)劃和教育科技培訓(xùn)計(jì)劃的配套實(shí)施方式的基本目的就是力圖改變80年代到90年代中期救濟(jì)式扶貧和單一經(jīng)濟(jì)開發(fā)扶貧給貧困地區(qū)可持續(xù)發(fā)展帶來的消極影響，真正將扶貧從政府、部門和社會(huì)縱向的、行政性的扶貧方式轉(zhuǎn)變?yōu)橛烧?、部門、社會(huì)和貧困地區(qū)政府及廣大貧困人口共同參與的、可持續(xù)發(fā)展的反貧行為。

3．2嚴(yán)格控制人口增長(zhǎng)，提高人力資本投資水平

西部貧困地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展必須實(shí)行嚴(yán)格的計(jì)劃生育辦法，促進(jìn)人口控制與扶貧攻堅(jiān)協(xié)調(diào)發(fā)展，將計(jì)劃生育、人口控制目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)作為資金，技術(shù)、物資等方面扶貧的重要條件。采取堅(jiān)決措施控制有生理缺陷、弱智低能和身體障礙嚴(yán)重的人口再生產(chǎn)。大力完善以社會(huì)保險(xiǎn)制度為核心的社會(huì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)福利、公共醫(yī)療衛(wèi)生和優(yōu)撫安置制度，積極探索脫貧保險(xiǎn)制度，并在扶貧攻堅(jiān)中把完善社會(huì)保險(xiǎn)體系作為降低生育水平的新機(jī)制。

針對(duì)西部貧困地區(qū)文盲半文盲人口多、教育結(jié)構(gòu)不合理、職業(yè)技術(shù)教育功能弱的弊端，大幅度增加教育投資，在通過宏觀調(diào)控、完善中央各部委及社會(huì)各界的“教育扶貧工程”、“智力支邊”、“希望工程”、“幸福工程”、“春蕾計(jì)劃”、“光彩事業(yè)”等教育發(fā)展計(jì)劃的基礎(chǔ)上，建立以財(cái)政為主體的“西部貧困地區(qū)教育發(fā)展基金”，實(shí)施階段性的貧困地區(qū)掃盲計(jì)劃和其它教育援助計(jì)劃，集中資助、扶持、協(xié)調(diào)西部貧困地區(qū)的教育發(fā)展。西部各省、自治區(qū)地方政府也必須制定相應(yīng)的教育發(fā)展計(jì)劃并對(duì)貧困地區(qū)的區(qū)域發(fā)展政策作出調(diào)整，改變將脫貧速度和貧困規(guī)模減少作為貧困地區(qū)基層干部扶貧政績(jī)衡量指標(biāo)的作法，而把教育發(fā)展，適齡兒童的入學(xué)率、升學(xué)率和鞏固率以及成年勞動(dòng)力的受教育水平等作為考核貧困地區(qū)官員政績(jī)的重要考核指標(biāo)，從而真正把貧困地區(qū)的區(qū)域發(fā)展方向調(diào)整到以人力資本投資為主的發(fā)展道路上，把扶貧開發(fā)轉(zhuǎn)移到依靠科技進(jìn)步提高農(nóng)民素質(zhì)的軌道上來。

3．3科學(xué)、有序地推進(jìn)退耕還林試點(diǎn)工程

有計(jì)劃、有步驟地實(shí)施退耕還林試點(diǎn)工程，是西部大開發(fā)中西部貧困地區(qū)可持續(xù)發(fā)展最基本的戰(zhàn)略任務(wù)，在退耕還林試點(diǎn)工程中，西部貧困地區(qū)要堅(jiān)持一切從實(shí)際出發(fā)，按客觀規(guī)律辦事，量力而行，有所為、有所不為，切實(shí)解放思想、轉(zhuǎn)變觀念、徹底扭轉(zhuǎn)依靠退耕還林工程解決地區(qū)發(fā)展問題，畢其功于一役的思想觀念，將“等、跟、學(xué)”等被動(dòng)執(zhí)行。行政依附觀念轉(zhuǎn)為主動(dòng)思考、靈活調(diào)整、大膽創(chuàng)新觀念、將“等、靠、要”觀念轉(zhuǎn)為奮發(fā)拼搏，自力更生、廣開門路、敢為天下先的觀念，將在穩(wěn)定中求發(fā)展的觀念轉(zhuǎn)為以發(fā)展促穩(wěn)定的觀念。力求把退耕還林（草）試點(diǎn)工程同長(zhǎng)江、黃河上游天然林保護(hù)工程、生態(tài)建設(shè)工程有機(jī)結(jié)合起來，同調(diào)整優(yōu)化貧困地區(qū)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)結(jié)合起來，發(fā)展特色經(jīng)濟(jì)結(jié)合起來，與農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)變和小城鎮(zhèn)建設(shè)結(jié)合起來，與發(fā)展旅游業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)結(jié)合起來，與發(fā)展科技推廣服務(wù)體系結(jié)合起來，與提高廣大農(nóng)牧民科技文化水平結(jié)合起來，真正把退耕還林（草）試點(diǎn)工程納入整個(gè)區(qū)域的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展之中。

退耕還林（草）計(jì)劃指標(biāo)不能機(jī)械套用、簡(jiǎn)單分解，為退耕而退耕、為還林而還林，退耕還林要采取因地制宜、宜林則林、宜草則草、相互協(xié)調(diào)的方針。生態(tài)條件好，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)高、基礎(chǔ)設(shè)施完善、經(jīng)濟(jì)效益良好的坡耕地、河谷地不能盲目退耕。而水土流失嚴(yán)重的陡坡薄地，應(yīng)以營(yíng)造生態(tài)林為主，不能強(qiáng)行發(fā)展經(jīng)濟(jì)林，適宜發(fā)展經(jīng)濟(jì)林的坡耕地，要采取林下種苗和生物埂（籬）護(hù)坡等控制水土流失的措施，適合發(fā)展牧草的坡耕，要選擇多年生的優(yōu)質(zhì)牧草，在高海拔地區(qū)和退化嚴(yán)重的草場(chǎng)要廣泛推行封山綠化、退牧封草、休養(yǎng)生息等措施。切實(shí)研究解決退耕還林（草）試點(diǎn)工程實(shí)施過程中的若干問題，如退耕還林（草）試點(diǎn)工程中水利設(shè)施建設(shè)的配套問題、種苗基地建設(shè)的配套問題、草原牧區(qū)建設(shè)配套問題、資金使用與管理問題等等。切實(shí)解決試點(diǎn)工程運(yùn)作經(jīng)費(fèi)問題，還林管護(hù)問題，解決糧食調(diào)運(yùn)過程中的分類結(jié)算問題，銀行貸款利息問題，零售損耗問題，運(yùn)糧車過路（橋）問題、倉(cāng)庫(kù)容量問題以及退耕還林（草）以后農(nóng)牧民的教育培訓(xùn)問題，民族宗教問題、社會(huì)穩(wěn)定問題等等。拿出具體的、具有長(zhǎng)遠(yuǎn)意義的解決辦法。

3．4強(qiáng)化社會(huì)服務(wù)，改善社會(huì)環(huán)境

強(qiáng)化社會(huì)服務(wù)的基本內(nèi)容是根據(jù)貧困地區(qū)人口區(qū)域性分布特征，以絕對(duì)貧困人口為扶持對(duì)象，通過社會(huì)服務(wù)計(jì)劃實(shí)施區(qū)域性物質(zhì)援助，向絕對(duì)貧困人口提供糧食，衣物等最基本的生活必須品，以及人畜飲水、衛(wèi)生設(shè)施、健康服務(wù)和基本住房，以迅速緩解貧困，相應(yīng)促進(jìn)貧困地區(qū)社會(huì)發(fā)展結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。特別是增加貧困人口在醫(yī)療衛(wèi)生、營(yíng)養(yǎng)保健方面的投資，以提高貧困人口的健康和營(yíng)養(yǎng)水平。相應(yīng)地提高他們的可教育性和生產(chǎn)率，這既能賦予貧困人口脫離貧困所需要的資產(chǎn)，又能賦予他們免受身體之苦的直接福利收益，這種投資能達(dá)到效率與公平的高度統(tǒng)一。同時(shí)，強(qiáng)調(diào)絕對(duì)貧困人口直接參與社會(huì)服務(wù)計(jì)劃如基本農(nóng)田建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為其提供更多的經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)。并輔之一系列區(qū)域性政策措施保證貧困人口在參與經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)中實(shí)現(xiàn)收入增加，并不斷激發(fā)貧困人口產(chǎn)生新的需要和追求，從而逐步形成一種能夠使貧困人口發(fā)展自身潛能的發(fā)展模式，通過一系列的人力資本投資計(jì)劃改善貧困地區(qū)的人力資源開發(fā)基礎(chǔ)，有效提高扶貧投資效益及貧困人口自力更生的程度，為其穩(wěn)定脫貧奠定基礎(chǔ)。另一方面，以政府為主體向貧困人口提供良好的政策指導(dǎo)、信息服務(wù)、技術(shù)服務(wù)和組織管理等項(xiàng)目服務(wù)，以全方位改善實(shí)施貧困地區(qū)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境條件。其實(shí)施主要內(nèi)容是：制訂明確的社會(huì)服務(wù)計(jì)劃并通過宏觀政策誘導(dǎo)促進(jìn)社會(huì)資源向貧困地區(qū)社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目流動(dòng)，將社會(huì)援助的重點(diǎn)放在改善貧困地區(qū)人口基本住房、食物、人畜飲水、衛(wèi)生條件、疾病防治上來。增加對(duì)貧困地區(qū)基本衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施的經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助，提供專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)用于培訓(xùn)貧困鄉(xiāng)村醫(yī)務(wù)人員，建立和完善縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，援助貧困地區(qū)恢復(fù)農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)制度，同時(shí)制訂階段性的基本衛(wèi)生服務(wù)為主體的公共衛(wèi)生計(jì)劃如在地方病流行區(qū)和多發(fā)區(qū)實(shí)施地方病防治計(jì)劃，在干旱半干旱地區(qū)解決人畜飲水問題，在少數(shù)民族貧困地區(qū)實(shí)施生活環(huán)境改造工程以及廣泛的婦女保健計(jì)劃和兒童營(yíng)養(yǎng)計(jì)劃等等，并逐步建立和完善以社會(huì)保險(xiǎn)制度為核心的社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)福利、公共醫(yī)療衛(wèi)生和優(yōu)撫安置制度。

另一方面，圍繞扶貧制度創(chuàng)新，貧困地區(qū)政府必須按照《國(guó)家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃》的要求，制訂各種穩(wěn)定而有吸引力的政策，創(chuàng)造良好的政策壞境，切實(shí)轉(zhuǎn)換職能，使政府的社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理職能與直接生產(chǎn)者職能逐步分離，逐步減少通過財(cái)政資金直接進(jìn)行生產(chǎn)性建設(shè)投資，而將資金重點(diǎn)投放在教育、科技、文化、衛(wèi)生事業(yè)上，以及社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)保險(xiǎn)等福利事業(yè)上，努力改變貧困地區(qū)交通運(yùn)輸、郵電通訊等基礎(chǔ)設(shè)施的落后狀況，形成良好的社會(huì)環(huán)境。

此外，貧困地區(qū)社會(huì)環(huán)境的改善還必須加強(qiáng)社會(huì)控制調(diào)節(jié)機(jī)制。一般說來，貧困地區(qū)社會(huì)調(diào)節(jié)機(jī)制以自治為主要形式，但是，在貧困地區(qū)社會(huì)成員自治能力和民主意識(shí)的自然程度還不高的現(xiàn)實(shí)條件下，國(guó)家政府的調(diào)節(jié)和控制尤為重要。經(jīng)濟(jì)體制改革，使傳統(tǒng)的行政性調(diào)節(jié)和控制機(jī)制發(fā)生了變化，控制機(jī)關(guān)與社會(huì)成員間的垂直型領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系相對(duì)松散，政府職能也逐步由通過指令性計(jì)劃控制轉(zhuǎn)向通過經(jīng)濟(jì)手段。法律手段和行政手段進(jìn)行間接控制，這樣使原有的調(diào)節(jié)和控制職能日益弱化，同時(shí)新的適應(yīng)貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)開發(fā)、社會(huì)發(fā)展的調(diào)節(jié)、控制機(jī)制還未形成，或很不完善，又產(chǎn)生一些新的社會(huì)問題，如人口增長(zhǎng)失控，勞動(dòng)力素質(zhì)下降，婦女地位下降，以及宗法關(guān)系加強(qiáng)、封建迷信盛行、陳規(guī)陋習(xí)蔓延、犯罪率上升等。因此，加強(qiáng)社會(huì)調(diào)節(jié)控制機(jī)制的建立是貧困地區(qū)社會(huì)環(huán)境改善的重要內(nèi)容。

3．1扶貧制度創(chuàng)新

在扶貧開發(fā)進(jìn)入全面攻堅(jiān)的歷史階段中，扶貧制度創(chuàng)新的根本目的就是要建立能夠保持貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)可持性的經(jīng)濟(jì)法律制度，不僅僅是指物質(zhì)生產(chǎn)領(lǐng)域的經(jīng)濟(jì)體制及其運(yùn)行機(jī)制的變革，而且包括扶貧組織體系、貧困人口自身的生產(chǎn)、精神生產(chǎn)和生態(tài)生產(chǎn)等領(lǐng)坡的體制及其運(yùn)行機(jī)制的變革，做到貧困地區(qū)物質(zhì)再生產(chǎn)、精神再生產(chǎn)、貧困人口自身再生產(chǎn)和生態(tài)再生產(chǎn)的相互適應(yīng)與相互協(xié)調(diào)，促進(jìn)物質(zhì)資本、人力資本、生態(tài)資本相互增殖，最終使貧困地區(qū)跨世紀(jì)的穩(wěn)定脫貧與經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展踏入健康有序的發(fā)展道路之中。扶持貧困人口是政府責(zé)無旁貸的重要職責(zé)，政府的扶貧職責(zé)必須具有制度保證，有專門的組織機(jī)構(gòu)和專門的經(jīng)費(fèi)，而且有一套相應(yīng)的法律和政策來指導(dǎo)和約束這些機(jī)構(gòu)的活動(dòng)和經(jīng)費(fèi)的使用。對(duì)于貧困地區(qū)政府來說，解決貧困人口的溫飽問題是一切工作的中心環(huán)節(jié)，這與經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)政府的行為取向有很大的差別，社會(huì)部門和國(guó)內(nèi)外機(jī)構(gòu)的扶貧行為也應(yīng)該在制度和法律的約束下進(jìn)行。在西部農(nóng)村反貧困戰(zhàn)略的實(shí)施中，致力探索貧困地區(qū)扶貧領(lǐng)導(dǎo)組織體系的創(chuàng)新、扶貧資金管理體制的調(diào)整與改革，小額信貸計(jì)劃、社會(huì)服務(wù)計(jì)劃和教育科技培訓(xùn)計(jì)劃的配套實(shí)施方式的基本目的就是力圖改變80年代到90年代中期救濟(jì)式扶貧和單一經(jīng)濟(jì)開發(fā)扶貧給貧困地區(qū)可持續(xù)發(fā)展帶來的消極影響，真正將扶貧從政府、部門和社會(huì)縱向的、行政性的扶貧方式轉(zhuǎn)變?yōu)橛烧?、部門、社會(huì)和貧困地區(qū)政府及廣大貧困人口共同參與的、可持續(xù)發(fā)展的反貧行為。

3．2嚴(yán)格控制人口增長(zhǎng)，提高人力資本投資水平

西部貧困地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展必須實(shí)行嚴(yán)格的計(jì)劃生育辦法，促進(jìn)人口控制與扶貧攻堅(jiān)協(xié)調(diào)發(fā)展，將計(jì)劃生育、人口控制目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)作為資金，技術(shù)、物資等方面扶貧的重要條件。采取堅(jiān)決措施控制有生理缺陷、弱智低能和身體障礙嚴(yán)重的人口再生產(chǎn)。大力完善以社會(huì)保險(xiǎn)制度為核心的社會(huì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)福利、公共醫(yī)療衛(wèi)生和優(yōu)撫安置制度，積極探索脫貧保險(xiǎn)制度，并在扶貧攻堅(jiān)中把完善社會(huì)保險(xiǎn)體系作為降低生育水平的新機(jī)制。

針對(duì)西部貧困地區(qū)文盲半文盲人口多、教育結(jié)構(gòu)不合理、職業(yè)技術(shù)教育功能弱的弊端，大幅度增加教育投資，在通過宏觀調(diào)控、完善中央各部委及社會(huì)各界的“教育扶貧工程”、“智力支邊”、“希望工程”、“幸福工程”、“春蕾計(jì)劃”、“光彩事業(yè)”等教育發(fā)展計(jì)劃的基礎(chǔ)上，建立以財(cái)政為主體的“西部貧困地區(qū)教育發(fā)展基金”，實(shí)施階段性的貧困地區(qū)掃盲計(jì)劃和其它教育援助計(jì)劃，集中資助、扶持、協(xié)調(diào)西部貧困地區(qū)的教育發(fā)展。西部各省、自治區(qū)地方政府也必須制定相應(yīng)的教育發(fā)展計(jì)劃并對(duì)貧困地區(qū)的區(qū)域發(fā)展政策作出調(diào)整，改變將脫貧速度和貧困規(guī)模減少作為貧困地區(qū)基層干部扶貧政績(jī)衡量指標(biāo)的作法，而把教育發(fā)展，適齡兒童的入學(xué)率、升學(xué)率和鞏固率以及成年勞動(dòng)力的受教育水平等作為考核貧困地區(qū)官員政績(jī)的重要考核指標(biāo)，從而真正把貧困地區(qū)的區(qū)域發(fā)展方向調(diào)整到以人力資本投資為主的發(fā)展道路上，把扶貧開發(fā)轉(zhuǎn)移到依靠科技進(jìn)步提高農(nóng)民素質(zhì)的軌道上來。

3．3科學(xué)、有序地推進(jìn)退耕還林試點(diǎn)工程

有計(jì)劃、有步驟地實(shí)施退耕還林試點(diǎn)工程，是西部大開發(fā)中西部貧困地區(qū)可持續(xù)發(fā)展最基本的戰(zhàn)略任務(wù)，在退耕還林試點(diǎn)工程中，西部貧困地區(qū)要堅(jiān)持一切從實(shí)際出發(fā)，按客觀規(guī)律辦事，量力而行，有所為、有所不為，切實(shí)解放思想、轉(zhuǎn)變觀念、徹底扭轉(zhuǎn)依靠退耕還林工程解決地區(qū)發(fā)展問題，畢其功于一役的思想觀念，將“等、跟、學(xué)”等被動(dòng)執(zhí)行。行政依附觀念轉(zhuǎn)為主動(dòng)思考、靈活調(diào)整、大膽創(chuàng)新觀念、將“等、靠、要”觀念轉(zhuǎn)為奮發(fā)拼搏，自力更生、廣開門路、敢為天下先的觀念，將在穩(wěn)定中求發(fā)展的觀念轉(zhuǎn)為以發(fā)展促穩(wěn)定的觀念。力求把退耕還林（草）試點(diǎn)工程同長(zhǎng)江、黃河上游天然林保護(hù)工程、生態(tài)建設(shè)工程有機(jī)結(jié)合起來，同調(diào)整優(yōu)化貧困地區(qū)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)結(jié)合起來，發(fā)展特色經(jīng)濟(jì)結(jié)合起來，與農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)變和小城鎮(zhèn)建設(shè)結(jié)合起來，與發(fā)展旅游業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)結(jié)合起來，與發(fā)展科技推廣服務(wù)體系結(jié)合起來，與提高廣大農(nóng)牧民科技文化水平結(jié)合起來，真正把退耕還林（草）試點(diǎn)工程納入整個(gè)區(qū)域的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展之中。

退耕還林（草）計(jì)劃指標(biāo)不能機(jī)械套用、簡(jiǎn)單分解，為退耕而退耕、為還林而還林，退耕還林要采取因地制宜、宜林則林、宜草則草、相互協(xié)調(diào)的方針。生態(tài)條件好，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)高、基礎(chǔ)設(shè)施完善、經(jīng)濟(jì)效益良好的坡耕地、河谷地不能盲目退耕。而水土流失嚴(yán)重的陡坡薄地，應(yīng)以營(yíng)造生態(tài)林為主，不能強(qiáng)行發(fā)展經(jīng)濟(jì)林，適宜發(fā)展經(jīng)濟(jì)林的坡耕地，要采取林下種苗和生物?。ɑh）護(hù)坡等控制水土流失的措施，適合發(fā)展牧草的坡耕，要選擇多年生的優(yōu)質(zhì)牧草，在高海拔地區(qū)和退化嚴(yán)重的草場(chǎng)要廣泛推行封山綠化、退牧封草、休養(yǎng)生息等措施。切實(shí)研究解決退耕還林（草）試點(diǎn)工程實(shí)施過程中的若干問題，如退耕還林（草）試點(diǎn)工程中水利設(shè)施建設(shè)的配套問題、種苗基地建設(shè)的配套問題、草原牧區(qū)建設(shè)配套問題、資金使用與管理問題等等。切實(shí)解決試點(diǎn)工程運(yùn)作經(jīng)費(fèi)問題，還林管護(hù)問題，解決糧食調(diào)運(yùn)過程中的分類結(jié)算問題，銀行貸款利息問題，零售損耗問題，運(yùn)糧車過路（橋）問題、倉(cāng)庫(kù)容量問題以及退耕還林（草）以后農(nóng)牧民的教育培訓(xùn)問題，民族宗教問題、社會(huì)穩(wěn)定問題等等。拿出具體的、具有長(zhǎng)遠(yuǎn)意義的解決辦法。

3．4強(qiáng)化社會(huì)服務(wù)，改善社會(huì)環(huán)境

強(qiáng)化社會(huì)服務(wù)的基本內(nèi)容是根據(jù)貧困地區(qū)人口區(qū)域性分布特征，以絕對(duì)貧困人口為扶持對(duì)象，通過社會(huì)服務(wù)計(jì)劃實(shí)施區(qū)域性物質(zhì)援助，向絕對(duì)貧困人口提供糧食，衣物等最基本的生活必須品，以及人畜飲水、衛(wèi)生設(shè)施、健康服務(wù)和基本住房，以迅速緩解貧困，相應(yīng)促進(jìn)貧困地區(qū)社會(huì)發(fā)展結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。特別是增加貧困人口在醫(yī)療衛(wèi)生、營(yíng)養(yǎng)保健方面的投資，以提高貧困人口的健康和營(yíng)養(yǎng)水平。相應(yīng)地提高他們的可教育性和生產(chǎn)率，這既能賦予貧困人口脫離貧困所需要的資產(chǎn)，又能賦予他們免受身體之苦的直接福利收益，這種投資能達(dá)到效率與公平的高度統(tǒng)一。同時(shí)，強(qiáng)調(diào)絕對(duì)貧困人口直接參與社會(huì)服務(wù)計(jì)劃如基本農(nóng)田建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為其提供更多的經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)。并輔之一系列區(qū)域性政策措施保證貧困人口在參與經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)中實(shí)現(xiàn)收入增加，并不斷激發(fā)貧困人口產(chǎn)生新的需要和追求，從而逐步形成一種能夠使貧困人口發(fā)展自身潛能的發(fā)展模式，通過一系列的人力資本投資計(jì)劃改善貧困地區(qū)的人力資源開發(fā)基礎(chǔ)，有效提高扶貧投資效益及貧困人口自力更生的程度，為其穩(wěn)定脫貧奠定基礎(chǔ)。另一方面，以政府為主體向貧困人口提供良好的政策指導(dǎo)、信息服務(wù)、技術(shù)服務(wù)和組織管理等項(xiàng)目服務(wù)，以全方位改善實(shí)施貧困地區(qū)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境條件。其實(shí)施主要內(nèi)容是：制訂明確的社會(huì)服務(wù)計(jì)劃并通過宏觀政策誘導(dǎo)促進(jìn)社會(huì)資源向貧困地區(qū)社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目流動(dòng)，將社會(huì)援助的重點(diǎn)放在改善貧困地區(qū)人口基本住房、食物、人畜飲水、衛(wèi)生條件、疾病防治上來。增加對(duì)貧困地區(qū)基本衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施的經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助，提供專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)用于培訓(xùn)貧困鄉(xiāng)村醫(yī)務(wù)人員，建立和完善縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，援助貧困地區(qū)恢復(fù)農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)制度，同時(shí)制訂階段性的基本衛(wèi)生服務(wù)為主體的公共衛(wèi)生計(jì)劃如在地方病流行區(qū)和多發(fā)區(qū)實(shí)施地方病防治計(jì)劃，在干旱半干旱地區(qū)解決人畜飲水問題，在少數(shù)民族貧困地區(qū)實(shí)施生活環(huán)境改造工程以及廣泛的婦女保健計(jì)劃和兒童營(yíng)養(yǎng)計(jì)劃等等，并逐步建立和完善以社會(huì)保險(xiǎn)制度為核心的社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)福利、公共醫(yī)療衛(wèi)生和優(yōu)撫安置制度。

另一方面，圍繞扶貧制度創(chuàng)新，貧困地區(qū)政府必須按照《國(guó)家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃》的要求，制訂各種穩(wěn)定而有吸引力的政策，創(chuàng)造良好的政策壞境，切實(shí)轉(zhuǎn)換職能，使政府的社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理職能與直接生產(chǎn)者職能逐步分離，逐步減少通過財(cái)政資金直接進(jìn)行生產(chǎn)性建設(shè)投資，而將資金重點(diǎn)投放在教育、科技、文化、衛(wèi)生事業(yè)上，以及社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)保險(xiǎn)等福利事業(yè)上，努力改變貧困地區(qū)交通運(yùn)輸、郵電通訊等基礎(chǔ)設(shè)施的落后狀況，形成良好的社會(huì)環(huán)境。

此外，貧困地區(qū)社會(huì)環(huán)境的改善還必須加強(qiáng)社會(huì)控制調(diào)節(jié)機(jī)制。一般說來，貧困地區(qū)社會(huì)調(diào)節(jié)機(jī)制以自治為主要形式，但是，在貧困地區(qū)社會(huì)成員自治能力和民主意識(shí)的自然程度還不高的現(xiàn)實(shí)條件下，國(guó)家政府的調(diào)節(jié)和控制尤為重要。經(jīng)濟(jì)體制改革，使傳統(tǒng)的行政性調(diào)節(jié)和控制機(jī)制發(fā)生了變化，控制機(jī)關(guān)與社會(huì)成員間的垂直型領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系相對(duì)松散，政府職能也逐步由通過指令性計(jì)劃控制轉(zhuǎn)向通過經(jīng)濟(jì)手段。法律手段和行政手段進(jìn)行間接控制，這樣使原有的調(diào)節(jié)和控制職能日益弱化，同時(shí)新的適應(yīng)貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)開發(fā)、社會(huì)發(fā)展的調(diào)節(jié)、控制機(jī)制還未形成，或很不完善，又產(chǎn)生一些新的社會(huì)問題，如人口增長(zhǎng)失控，勞動(dòng)力素質(zhì)下降，婦女地位下降，以及宗法關(guān)系加強(qiáng)、封建迷信盛行、陳規(guī)陋習(xí)蔓延、犯罪率上升等。因此，加強(qiáng)社會(huì)調(diào)節(jié)控制機(jī)制的建立是貧困地區(qū)社會(huì)環(huán)境改善的重要內(nèi)容。