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我國龐大的金融體系中，由城鄉(xiāng)信用社和規(guī)模較小的城市商業(yè)銀行所構(gòu)成的"小銀行"，正在面臨嚴(yán)峻的生存壓力，同時(shí)處在今后向何處去的關(guān)鍵十字路口。如果不能在今后數(shù)年內(nèi)解決好這些問題，盡快擺脫困境，將會后患無窮，甚至危及我國經(jīng)濟(jì)和金融的安全。

一、中小銀行面臨嚴(yán)峻的生存壓力

一個人們普遍認(rèn)同的分析是：部分中小銀行經(jīng)營狀況呈不斷惡化之勢。表現(xiàn)為資不抵債，巨額虧損，壞賬嚴(yán)重，管理松馳，個別已出現(xiàn)擠兌風(fēng)潮和流動性危機(jī)。當(dāng)然，就中小銀行潛在的金融風(fēng)險(xiǎn)來看，可以說只是整個金融業(yè)的一個縮影，但現(xiàn)實(shí)危險(xiǎn)性卻遠(yuǎn)比大銀行要大得多。因?yàn)槠駷橹梗筱y行最終仍是以國家信用作堅(jiān)強(qiáng)后盾的，而中小銀行則更多的要由自己來承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，無論就其實(shí)力，還是調(diào)劑資金的能力來講，爆發(fā)危機(jī)的可能性都要更大些。

另一個生存壓力在于，部分中小銀行將面對"洋銀行"和大銀行的雙重夾擊。加入WTO之后，我國整個金融業(yè)都將面臨外資銀行的競爭壓力。但相對而言，大銀行憑借其多年積累的厚實(shí)基礎(chǔ)和國家信用的支持．完全可以與外資銀行一爭高低。而中小銀行則根本無力與之抗衡。同時(shí)，作為外資銀行肯定不會與大銀行去爭奪高負(fù)債、低效益的國有大中企業(yè)的陣地，競爭的焦點(diǎn)將是最有活力的民營高科技企業(yè)和發(fā)展前景良好的中小企業(yè)，這恰恰是中小金融機(jī)構(gòu)傳統(tǒng)的優(yōu)質(zhì)客戶群體，因此，直接的交鋒將不可避免。當(dāng)然，第一階段的戰(zhàn)場將主要擺在中心城市，其后，才會逐步被及市地級以下中小金融機(jī)構(gòu)。但是，大銀行無論是基于應(yīng)對外資銀行挑戰(zhàn)要求，還是出于尋找新增長點(diǎn)的目的，都不會固守集中支持大中企業(yè)的策略，而會利用其網(wǎng)絡(luò)優(yōu)勢與中小銀行爭奪中小企業(yè)的市場。

第三個為人們所忽略，但卻極為關(guān)鍵的因素，是強(qiáng)制性制度變遷給中小銀行帶來的生存壓力。

人們知道，針對中小銀行風(fēng)險(xiǎn)加大的狀況，中央銀行采取了一系列措施，試圖通過強(qiáng)制性制度變遷來化解風(fēng)險(xiǎn)，消除隱患。包括：對農(nóng)村信用社的合作制改造，由人民銀行直接領(lǐng)導(dǎo)對農(nóng)村信用社的改革，層層組建行業(yè)自律體系；將縣級城市信用社劃歸農(nóng)村信用社，并按合作制原則重新規(guī)范；在地市級以上城市的城信社基礎(chǔ)上組建城市商業(yè)銀行；將農(nóng)村基金會納入農(nóng)村信用社系統(tǒng)等等。凡此種種，應(yīng)該說都對緩解金融風(fēng)險(xiǎn)起到了一定作用，但是，在改革思路上卻有值得商榷之處。因?yàn)?，城鄉(xiāng)信用社改革的前提是未將之視為真正的銀行、企業(yè)，而是視之為完成一定政策目標(biāo)的組織。在組織形式上采取了合作制而非規(guī)范股份制，在風(fēng)險(xiǎn)化解上采取了"捆在一起"共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，而非從根本上消除風(fēng)險(xiǎn)的方式。在改革方式上，采取了強(qiáng)制性"一刀切"政策，而非按市場化原則區(qū)別對待，因地制宜。由此帶來的問題是。中小銀行的生存壓力并未真正緩解，相反，有些情況正變得更為復(fù)雜。可以說，改革的政策風(fēng)險(xiǎn)，可能會進(jìn)一步加大其經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)，并使中小銀行在競爭中變得更為脆弱。

二、中小銀行綜合癥的病因透視

是什么原因造成中小銀行目前困境的呢？對此的分析已經(jīng)是連篇累續(xù)，但以下三方面卻值得認(rèn)真反思：

一是先天不足。中小銀行的情況差異較大，但大部分均存在先天不足，即市場準(zhǔn)入過松問題。由此帶來的問題是：1、資本金嚴(yán)重不足，除新興商業(yè)銀行外，大部分中小銀行的資本金比例很低，而且迄今已大部被虧損吞噬掉，成為"空殼社"；2、缺乏有效的所有者約束，產(chǎn)權(quán)關(guān)系模糊，存在嚴(yán)重的內(nèi)部人控制問題；3、管理者缺乏銀行經(jīng)營管理經(jīng)驗(yàn)，許多是由黨政部門委托的，并實(shí)行機(jī)關(guān)式管理，對現(xiàn)代銀行業(yè)的管理毫無經(jīng)驗(yàn)：4、員工素質(zhì)普遍低下，存在大量"子弟兵"和錯綜復(fù)雜的"關(guān)系網(wǎng)"。平均學(xué)歷水平很低，大多未接受過系統(tǒng)的專業(yè)教育。這樣，中小銀行機(jī)構(gòu)自其誕生之日起，即存在大量的隱患。

二是發(fā)展偏差。中小金融機(jī)構(gòu)作為新生事物出現(xiàn)后，在發(fā)展軌跡上也有諸多需要反省之處。

在發(fā)展初期，存在放任發(fā)展現(xiàn)象。特別是城市信用社，開始時(shí)多由人民銀行負(fù)責(zé)組建，出現(xiàn)了所謂監(jiān)管"燈下黑"現(xiàn)象，截至90年代中期前，存在大量違規(guī)經(jīng)營現(xiàn)象，其實(shí)質(zhì)性問題即對城鄉(xiāng)信用社主任的行為缺乏有效控制，權(quán)利過于集中而不受監(jiān)督，因此，各社發(fā)展幾乎完全取決于管理層者個人的品質(zhì)和能力，及其個人自我約束能力。在業(yè)務(wù)發(fā)展方面也發(fā)生了大量偏離經(jīng)營主業(yè)問題，如炒鋼材、炒房地產(chǎn)、炒股票、辦實(shí)體等，加之很多中小機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人直接由黨政部門委派，并且，對貸款的行政干預(yù)現(xiàn)象十分普遍，結(jié)果導(dǎo)致管理的混亂和大量金融資產(chǎn)的損失。

自90年代中期后，進(jìn)入嚴(yán)格管制和強(qiáng)制性改革階段，連續(xù)出臺了一系列措施，對中小銀行進(jìn)行嚴(yán)格管制，并按統(tǒng)一模式進(jìn)行了改造。應(yīng)當(dāng)承認(rèn)其成效是明顯的。但也因管制過嚴(yán)，帶來了一些負(fù)面影響，其一是中小銀行變成大銀行的"微型克隆"。人民銀行基本上是按國有商業(yè)銀行的模式對其進(jìn)行規(guī)范的，結(jié)果，在管理、業(yè)務(wù)范圍各方面都呈現(xiàn)了高度"雷同"現(xiàn)象，除了規(guī)模之外，很難發(fā)現(xiàn)中小銀行與大銀行有何區(qū)別，中小銀行正在循規(guī)蹈矩地走大銀行的老路，自身缺乏特色優(yōu)勢，同時(shí)也傳染了傳統(tǒng)大銀行的通病。其二，金融創(chuàng)新受到抑制。在控制風(fēng)險(xiǎn)的前提下，人們產(chǎn)生了一個誤解，將金融創(chuàng)新與高風(fēng)險(xiǎn)聯(lián)系起來，擔(dān)心一放就亂。按照"由監(jiān)管能力決定允許創(chuàng)新的空間"的監(jiān)管思路，無論何種創(chuàng)新，都要由央行層層審批，而且，凡是與現(xiàn)有規(guī)章不符，或文件沒有明確規(guī)定可以辦理的，幾乎都會不予受理。這種情況下，中小銀行只能跟在大銀行身后，在機(jī)制上、業(yè)務(wù)上沿襲傳統(tǒng)，而缺乏創(chuàng)新動力，同時(shí)，在實(shí)力上、技術(shù)上、素質(zhì)上又處于明顯劣勢，因此，發(fā)展受到抑制，路越走越窄，經(jīng)營越來越困難。其三是改革思路側(cè)重于怎樣更能滿足社會的某種金融需求，而非如何使之由弱變強(qiáng)，側(cè)重于如何避免風(fēng)險(xiǎn)顯化，而非如何在發(fā)展中提高抗風(fēng)險(xiǎn)能力。

三是政策限制。制約中小銀行健康發(fā)展的另一重要因素是存在大量政策性限制。

政策上的不平等，無疑限制了中小銀行的發(fā)展空間，但這還不是最主要的。最大的威脅來自人們的成見。無論來自輿論界還是有關(guān)文件的信息，都在告訴人們：大銀行是最安全的（雖然它們的資產(chǎn)狀況和效益可能并不比中小銀行好多少），小銀行則沒有保障，到處起火，沒有安全感。這些信息綜合起來，造成了公眾對中小銀行的不信任感。

三、解開中小銀行配套改革的聯(lián)立方程

應(yīng)該承認(rèn)，中小銀行面臨的問題是極其錯綜復(fù)雜的，但卻并非無解?；孟胍揽恳粌蓜┧幏郊纯芍斡@一綜合癥是不可能的，惟有多管齊下，辨證施治，方可解出這一配套改革的聯(lián)立方程。

（一）根本出路在于進(jìn)行脫胎換骨的深化改革

解決中小銀行問題，最主要還是要提高其自身的核心競爭力，只有在發(fā)展中才能解決現(xiàn)存的各種棘手問題，根本的出路只有一條，即進(jìn)行脫胎換骨的深化改革。

l、按規(guī)范的股份制原則改造中小銀行。按照因地制宜區(qū)別對待的原則，除部分偏遠(yuǎn)落后地區(qū)宜采取合作制外，其他中小銀行應(yīng)鼓勵進(jìn)行徹底的股份制改造，至于具體采用何種體制，要給予中小銀行一定自主權(quán)，由中小銀行的所有者自行確定。城鄉(xiāng)信用社惟有按現(xiàn)代企業(yè)制度要求辦成股份制銀行，才能真正進(jìn)入市場，通過股份制改造，實(shí)行民有、民營、民享，才能明晰產(chǎn)權(quán)，形成科學(xué)的法人治理結(jié)構(gòu)。城市商業(yè)銀行實(shí)行的是股份制，但是地方財(cái)政占30％的股份，實(shí)際上是控股股東，而代表這部分股權(quán)的地方政府，現(xiàn)在是有人行使所有者的權(quán)力，例如委派管理人員和影響其貸款經(jīng)營權(quán)，但卻無人承擔(dān)股東的風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任，產(chǎn)權(quán)實(shí)質(zhì)上仍是不明晰的。因此，改革是不徹底的。應(yīng)當(dāng)將之進(jìn)一步出售給企業(yè)法人和自然人，改變限制個人和民營經(jīng)濟(jì)參股的做法。從搞得成功的城信社來看，在民營經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，城信社大都以微小企業(yè)和民營經(jīng)濟(jì)為主要服務(wù)對象。所以，選擇什么樣的服務(wù)對象是發(fā)揮比較優(yōu)勢的結(jié)果，是在競爭中自然形成的，并不會因政策要求就輕易改變。股份制改造后，中小銀行適應(yīng)市場的能力會大為提高，而且，其資本金會得到相應(yīng)充實(shí)，并將風(fēng)險(xiǎn)由國家最終承擔(dān)，變成由所有者和社會共同承擔(dān)。

2、按市場化原則轉(zhuǎn)變經(jīng)營機(jī)制。產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新是改革的基礎(chǔ)。在此基礎(chǔ)上，要參照國際銀行的通行做法，對勞動用工制度，分配制度，人力資源管理機(jī)制，內(nèi)控機(jī)制進(jìn)行全面的深化改革。

3、改進(jìn)管理模式。要改變管理層的任命制，真正實(shí)現(xiàn)由股東大會、董事會去選聘經(jīng)營管理人員，并實(shí)行高薪制。要加快經(jīng)營人員的流動，逐步實(shí)現(xiàn)市場化。通過形成銀行高級管理人員市場，培養(yǎng)真正的職業(yè)銀行家隊(duì)伍。

（二）給予中小銀行平等的國民待遇。加入WTO后，將取消對外資銀行的各種歧視性限制，使之享受平等的國民待遇。這就出現(xiàn)了民族銀行業(yè)如何與外資銀行抗衡問題。御外必先強(qiáng)內(nèi)，而競爭力來自充分、公平的競爭環(huán)境，這就要求在全面對外開放之前，必須首先對內(nèi)開放，首先給予中小銀行以平等的國民待遇。要按規(guī)范的市場經(jīng)濟(jì)對銀行的要求，來重新審視中小銀行，全面清理現(xiàn)行的金融法規(guī)政策，修改和完善金融法規(guī)，有步驟地取消各種對中小銀行與大銀行不平等的各種限制性政策法規(guī)，做到無論規(guī)模大小，無論什么所有制形式，一視同仁，完全平等，為中小銀行提供自由發(fā)展的廣闊空間。為此建議：1、取消對中小銀行投資限制，既然外國人可以來華辦銀行，就沒理由不允許國內(nèi)企業(yè)和個人，特別是民營經(jīng)濟(jì)參與對我國中小銀行的投資。2、放開對中小銀行經(jīng)營范圍的限制，凡是大銀行可以辦理的業(yè)務(wù)，原則上只要中小銀行有能力即可辦理，使之可以理直氣壯地與大銀行在不同領(lǐng)域展開競爭。3、允許符合條件的銀行開展跨區(qū)域業(yè)務(wù)合作。打破中小銀行只能在本地開辦業(yè)務(wù)的限制，通過合作方式開辦銀團(tuán)貸款、聯(lián)合貸款及跨區(qū)域存款結(jié)算業(yè)務(wù)。4、鼓勵中小銀行按市場化原則相互兼并重組，但不宜再采取拉郎配的捆綁組合方式。5、組建中小銀行的高層次聯(lián)合組織。作為行業(yè)協(xié)會，代表中小銀行利益，并解決單個銀行無法解決的一些問題，如制定行業(yè)制度，員工培訓(xùn)，統(tǒng)一結(jié)算渠道，制定中小銀行間的合作規(guī)則等，但前提是確保中小銀行的法人地位和經(jīng)營自主權(quán)，避免形成新的大銀行翻版。6、凡給予大銀行的優(yōu)惠政策，均應(yīng)無條件適用于中小銀行等。

（三）必要的政策支持是中小銀行擺脫困境的重要條件。

l、在全國范圍內(nèi)，對中小銀行進(jìn)行一次全面徹底的清產(chǎn)核資，以便摸清中小銀行的真實(shí)底子。2、對中小銀行采取區(qū)別對待的政策，對確已無可救藥的，必須允許其破產(chǎn)和撤并，防止損失的繼續(xù)擴(kuò)大。作為配套措施，建立中小銀行存款保險(xiǎn)制度的步伐必須加快，以保證整個金融體系的安全穩(wěn)定。3、對中小銀行允許外資銀行收購和兼并，這樣，外資銀行既可減少進(jìn)入市場的成本，又可使中小銀行煥發(fā)生機(jī)，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)的分散化。4、對大多數(shù)中小銀行的不良資產(chǎn)，要參考四家國有銀行的做法，建立中小銀行資產(chǎn)管理公司，收購壞賬，減輕負(fù)擔(dān)。資金來源可采取由財(cái)政發(fā)債形式，特別是向中小銀行發(fā)行金融債券方式解決。5、在一定時(shí)期內(nèi)給予中小銀行一定的稅收優(yōu)惠，降低所得稅率，嚴(yán)禁非稅收攤派。切實(shí)減輕中小銀行負(fù)擔(dān)，使其獲得休養(yǎng)生息和自我積累的能力。6、放寬提取呆賬準(zhǔn)備率的限制，使之能夠按真實(shí)損失提取，及時(shí)彌補(bǔ)，改變目前比例過低，核銷程序繁瑣的問題。7、對兼并收購問題中小銀行的行為給予減免稅收等優(yōu)惠政策，中央銀行亦可提供銀行購并專項(xiàng)貸款，以鼓勵由社會共同解決中小銀行問題。8、盡快完善修改《破產(chǎn)法》等法律，健全以保護(hù)債權(quán)人利益為出發(fā)點(diǎn)的法律及執(zhí)行體系，重塑中國的信用體系，使銀行合法權(quán)益得到切實(shí)保障。

（四）把保護(hù)競爭的充分性和金融創(chuàng)新，作為金融監(jiān)管的重要職能

面臨與國際接軌的金融監(jiān)管，迫切需要實(shí)現(xiàn)另一次重大的轉(zhuǎn)變，也就是，由控制性監(jiān)管為主向保護(hù)競爭的充分性的公平性監(jiān)管轉(zhuǎn)變。這一根本性轉(zhuǎn)變，要求中央銀行適應(yīng)形勢。進(jìn)行重新定位，改變監(jiān)管的內(nèi)容和形式。今后，央行要真正保持其超脫性，不應(yīng)再以行政手段直接介入金融機(jī)構(gòu)具體的經(jīng)營和業(yè)務(wù)，不應(yīng)界定具體金融機(jī)構(gòu)的服務(wù)對象和范圍。不僅要進(jìn)行合規(guī)性監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)性監(jiān)管，還要消除和反對行政性壟斷，鼓勵金融業(yè)在法規(guī)允許范圍內(nèi)積極開展金融創(chuàng)新。為此建議：1、制定金融業(yè)公平競爭法規(guī)，制止行政性壟斷。對于通過協(xié)議和內(nèi)部文件對行業(yè)和大企業(yè)進(jìn)行壟斷的行為要明確禁止，并依法給予嚴(yán)肅懲處。2、逐步放松金融管制。放寬對金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)新行為的審批條件。作為第一步，應(yīng)允許中小銀行開展金融業(yè)務(wù)、工具的創(chuàng)新試點(diǎn)，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)后再推廣，以降低創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)。3、中央銀行應(yīng)有組織地委派人員到國外進(jìn)修或到外資銀行學(xué)習(xí)，掌握基本的金融創(chuàng)新知識和監(jiān)管技能。4引導(dǎo)和鼓勵金融機(jī)構(gòu)結(jié)合自身實(shí)際，開展金融創(chuàng)新活動，不斷推出新的金融品種和工具，以滿足社會更高層次的金融需求。5．鼓勵中小銀行根據(jù)自身優(yōu)勢，走專業(yè)化道路，形成拳頭項(xiàng)目和品牌效應(yīng)，解決業(yè)務(wù)雷同和在狹小領(lǐng)域內(nèi)無效競爭的問