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摘要：通過(guò)對(duì)城市經(jīng)營(yíng)中典型政企博弈問(wèn)題的分析，運(yùn)用新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的方法解釋城市經(jīng)營(yíng)中存在的制度風(fēng)險(xiǎn)，并說(shuō)明制度風(fēng)險(xiǎn)是由于城市經(jīng)營(yíng)的制度缺陷，即特殊國(guó)情的約束條件下，政府追求自身效用最大化與作為整體的社會(huì)財(cái)富最大化之間的偏離所致。并強(qiáng)調(diào)這種內(nèi)生的制度缺陷無(wú)法僅憑外部競(jìng)爭(zhēng)有效化解，而必須切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，促進(jìn)城市經(jīng)營(yíng)制度的創(chuàng)新，有效彌補(bǔ)城市經(jīng)營(yíng)的制度缺陷，從而避免城市經(jīng)營(yíng)制度風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生。

關(guān)鍵詞：城市經(jīng)營(yíng)；博弈；經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)；制度創(chuàng)新

城市經(jīng)營(yíng)是近些年來(lái)城市管理和學(xué)術(shù)研究的熱門(mén)問(wèn)題，在我國(guó)許多城市也得到了有益的嘗試。雖然城市經(jīng)營(yíng)便顯出來(lái)的形式多種多樣，但其內(nèi)涵和本質(zhì)是實(shí)現(xiàn)城市資源資本在容量、結(jié)構(gòu)、秩序和功能上的最大化與最優(yōu)化，從而實(shí)現(xiàn)城市建設(shè)投入和產(chǎn)出的良性循環(huán)、城市功能的提升及促進(jìn)城市社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境的和諧可持續(xù)發(fā)展。

城市經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)是與城市經(jīng)營(yíng)過(guò)程結(jié)伴而生的，狹義地講，它主要是指城市管理人員由于自身知識(shí)水平、管理經(jīng)驗(yàn)和業(yè)務(wù)能力等的不足，及國(guó)際國(guó)內(nèi)局勢(shì)、政策導(dǎo)向的不利影響，未能實(shí)現(xiàn)城市可持續(xù)發(fā)展的預(yù)期目標(biāo)，導(dǎo)致城市資產(chǎn)損失或處于風(fēng)險(xiǎn)狀態(tài)的可能性。導(dǎo)致城市經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的因素很多，大致可以分為城市社會(huì)影響因素、經(jīng)濟(jì)影響因素以及環(huán)境影響因素[7]。其中，城市社會(huì)內(nèi)生因素的矛盾顯得尤為突出，這主要表現(xiàn)為城市經(jīng)營(yíng)的制度缺陷，即特殊國(guó)情的約束條件下，政府追求自身效用最大化與作為整體的社會(huì)財(cái)富最大化之間的偏離，并且這種內(nèi)生的制度缺陷無(wú)法僅憑外部競(jìng)爭(zhēng)有效化解，而必須切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，促進(jìn)城市經(jīng)營(yíng)制度的創(chuàng)新，有效彌補(bǔ)城市經(jīng)營(yíng)的制度缺陷。本文將從城市經(jīng)營(yíng)中的幾個(gè)典型政企博弈問(wèn)題來(lái)深入分析城市經(jīng)營(yíng)的制度風(fēng)險(xiǎn)。

一、城市經(jīng)營(yíng)中政企博弈關(guān)系產(chǎn)生的原因

城市經(jīng)營(yíng)中的博弈是用系統(tǒng)觀點(diǎn)即用辨證的思維方法去看待競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題，包括全局觀點(diǎn)、動(dòng)態(tài)發(fā)展觀點(diǎn)、信息的觀點(diǎn)等。[1]從博弈論的角度來(lái)看，城市經(jīng)營(yíng)的博弈主要可以反映在兩方面，制造博弈和參加博弈。從微觀角度來(lái)說(shuō)，城市經(jīng)營(yíng)是制造政企博弈場(chǎng)所，管理政企博弈行為；從宏觀角度來(lái)說(shuō)，每一個(gè)城市經(jīng)營(yíng)的主體都是城市經(jīng)營(yíng)過(guò)程中的博弈者）都可能成為博弈者，參加更大范圍的經(jīng)濟(jì)博弈活動(dòng)。城市經(jīng)營(yíng)政企博弈關(guān)系產(chǎn)生的原因可以概括為以下幾個(gè)方面：

1、城市經(jīng)營(yíng)中政府企業(yè)目標(biāo)的不一致

在城市經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中，政府部門(mén)較少考慮項(xiàng)目本身的經(jīng)濟(jì)效益，更多注重的是宏觀經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和環(huán)境效益。如南京地鐵一號(hào)線的建設(shè)以改善市區(qū)內(nèi)交通環(huán)境和改善居民出行條件為目標(biāo)，秦淮河綜合整治工程以環(huán)境綜合治理與提高居民生活環(huán)境質(zhì)量為目標(biāo)。其效益主要通過(guò)城市居民生活滿意度和舒適度指數(shù)提升、出行時(shí)間縮短以及交通擁堵現(xiàn)象緩解等得以體現(xiàn)。而企業(yè)考慮的目標(biāo)則不同，他們關(guān)心的是營(yíng)業(yè)額、利潤(rùn)、經(jīng)濟(jì)回報(bào)率等指標(biāo)的高低。為了實(shí)現(xiàn)各自的目標(biāo)，政企雙方不得不根據(jù)各自所掌握的知識(shí)和信息采取各自的博弈行為，從而導(dǎo)致博弈關(guān)系形成。

2、城市經(jīng)營(yíng)中政府企業(yè)的信息不對(duì)稱

由信息經(jīng)濟(jì)學(xué)我們知道，現(xiàn)實(shí)世界除了信息不完全以外，還存在信息分布不對(duì)稱的問(wèn)題，即博弈雙方擁有的信息量是不對(duì)等的。在城市經(jīng)營(yíng)的政企博弈關(guān)系中，對(duì)政府來(lái)說(shuō)，企業(yè)常常會(huì)隱瞞自身情況，往往具有信息優(yōu)勢(shì)，處于人的地位；政府處于委托人的地位。在城市經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中，信息不對(duì)稱就意味著理性的企業(yè)可以利用其信息優(yōu)勢(shì)謀取自身利益，從而發(fā)生逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)企業(yè)來(lái)說(shuō)，城市經(jīng)營(yíng)是一種全新的城市建設(shè)與管理的理念，城市政府尚處于一種嘗試摸索的階段，企業(yè)更缺少相關(guān)經(jīng)營(yíng)的經(jīng)驗(yàn)，有時(shí)很難把握政府的政策，因而對(duì)城市經(jīng)營(yíng)中公共設(shè)施的投資風(fēng)險(xiǎn)缺少明確的把握，不敢貿(mào)然投資。

3、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中政府企業(yè)關(guān)系的轉(zhuǎn)變

我國(guó)的政府與企業(yè)之間在過(guò)去很長(zhǎng)一段時(shí)間所存在的是一種行政命令關(guān)系，由于資源支配權(quán)的高度集中，政府對(duì)企業(yè)具有高度的控制能力，企業(yè)對(duì)政府制定的政策性措施不能及時(shí)作出市場(chǎng)反應(yīng)并采取行，造成了所謂的“博弈缺位”。當(dāng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)逐步轉(zhuǎn)人市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)軌道后，政府與企業(yè)的關(guān)系發(fā)生了巨大的變化，其中較為重要的趨勢(shì)就是政企關(guān)系向著契約式和交易性方向發(fā)展。政府與企業(yè)必須充分考慮對(duì)方的利益，否則，契約就無(wú)法達(dá)成，交易就不能實(shí)現(xiàn)。同時(shí)，政府與企業(yè)也必須對(duì)對(duì)方可能采取的行動(dòng)保持高度的警覺(jué)。因此，從某種意義上來(lái)看，政府與企業(yè)之間博弈關(guān)系的形成，是我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的結(jié)果[2]。

4、城市經(jīng)營(yíng)中政府相關(guān)制度框架的缺陷

除上述因素外，城市經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中政企博弈關(guān)系的形成還有制度缺陷的原因。按照新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的解釋，任何個(gè)人或組織都是追求“約束條件下的效用最大化”，而不是傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)學(xué)所認(rèn)為的“利潤(rùn)最大化”。城市政府作為城市經(jīng)營(yíng)的一個(gè)行為主體，其追求自身效用最大化，與作為整體的社會(huì)財(cái)富最大化之間的偏離，這就是城市經(jīng)營(yíng)中包括制度風(fēng)險(xiǎn)在內(nèi)的各種風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的根源。我國(guó)現(xiàn)階段的“特殊國(guó)情”，在制度方面可大致概括為“漸進(jìn)式改革”以及政治體制改革滯后于經(jīng)濟(jì)體制改革。如對(duì)于城市而言，包括以公有制為主的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，政府財(cái)政預(yù)算軟約束，以任期內(nèi)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為重點(diǎn)的政績(jī)考核制，以及政府身兼“裁判員”與“運(yùn)動(dòng)員”的雙重身份等，直接造成各種城市經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生。

二、城市經(jīng)營(yíng)中典型政企博弈問(wèn)題制度分析

1、城市經(jīng)營(yíng)的政府介入問(wèn)題

新制度學(xué)派突破了把政府干預(yù)作為“外生變量”的傳統(tǒng)方法，而是把政府干預(yù)當(dāng)作經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中的一個(gè)“內(nèi)生變量”，從而大大拓寬了政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中進(jìn)行合理而有效干預(yù)的空間。城市政府是城市經(jīng)營(yíng)主體之一，政府有必要介入城市經(jīng)營(yíng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，但政府的介入必須是有條件和有原則的。通常來(lái)說(shuō)，政府在運(yùn)用行政手段來(lái)參與城市經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的時(shí)候，必須遵循間接干預(yù)原則，即不直接參與企業(yè)之間利益的分配，而是以制定公平的企業(yè)行為規(guī)則作為政府的主要工作職責(zé)。由于政府的基本功能之一是作為企業(yè)利益和社會(huì)利益的調(diào)節(jié)者，所以政府對(duì)企業(yè)經(jīng)濟(jì)博弈的直接介入將有違公平，必然會(huì)誘發(fā)相關(guān)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題。而且，政府主體定位的錯(cuò)亂更會(huì)干擾市場(chǎng)機(jī)制的正常運(yùn)作，優(yōu)勝劣汰的市場(chǎng)機(jī)制將會(huì)失去效力，企業(yè)主體結(jié)構(gòu)的惡化就難以避免了。

甲（優(yōu)秀企業(yè)）

投資不投資

乙（不合格企業(yè)）投資-5+G,-51+G，0

不投資0，100，0

圖1城市經(jīng)營(yíng)政府介入問(wèn)題

如圖1，相對(duì)一個(gè)特定項(xiàng)目而言，盡管甲企業(yè)是一個(gè)優(yōu)秀開(kāi)發(fā)企業(yè)，乙企業(yè)是一個(gè)不合格企業(yè)，甲企業(yè)在實(shí)際開(kāi)發(fā)能力上也遠(yuǎn)遠(yuǎn)勝過(guò)乙企業(yè)，但由于存在政府對(duì)乙企業(yè)的不適宜支持（G），當(dāng)這個(gè)支持足夠大（G>5）時(shí)，劣質(zhì)企業(yè)就一定會(huì)投資，因?yàn)橥顿Y已是其優(yōu)超策略，此時(shí)，兩個(gè)企業(yè)的博弈將出現(xiàn)乙企業(yè)投資、甲企業(yè)放棄的均衡結(jié)果。正是由于政府對(duì)企業(yè)利益分配格局的直接介入，使不合格市場(chǎng)主體以一種不公平方式戰(zhàn)勝了合格市場(chǎng)主體，從而導(dǎo)致了社會(huì)利益過(guò)大損失的負(fù)面后果，投資主體結(jié)構(gòu)也大大惡化了。[4]從上述博弈分析可以看到，解決行政介入問(wèn)題的基本途徑是：政府放棄這種對(duì)于特定企業(yè)的直接支持，而代之以確立一致性的企業(yè)行為規(guī)則。當(dāng)然，要避免政府支持隨意出現(xiàn)，要防止行政權(quán)力被濫用，就需要確立多元化的社會(huì)主體，需要建立對(duì)于行政權(quán)力的有效制衡機(jī)制。

2、城市經(jīng)營(yíng)土地拍賣(mài)問(wèn)題

招標(biāo)與拍賣(mài)，是市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)的典型，也是非對(duì)稱信息博弈的典型。在我國(guó)城市土地的有效利用一直是人們關(guān)注的焦點(diǎn)，所以，土地也就成為早期城市經(jīng)營(yíng)的對(duì)象。有償使用土地，進(jìn)一步使土地資源市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)是改革的方向，但我國(guó)城市土地的市場(chǎng)化仍還不成熟。作為土地市場(chǎng)化程度標(biāo)志的招投標(biāo)拍賣(mài)制度仍存在許多缺陷。造成這種現(xiàn)象的深刻原因是由于我國(guó)城市土地制度的創(chuàng)新與城市政府密切相關(guān)。更進(jìn)一步說(shuō)，制度的創(chuàng)新是城市政府和城市企業(yè)博弈的結(jié)果，漸進(jìn)式改革的造成城市政府與企業(yè)的合謀。假設(shè)政府收入來(lái)自兩方面，一是企業(yè)的稅收，二是來(lái)自土地的收益，政府希望二者之和最大化；企業(yè)希望得到土地方面的優(yōu)惠，以達(dá)到增加利潤(rùn)的目的。考慮下面博弈：

政府

市場(chǎng)化非市場(chǎng)化

企業(yè)進(jìn)入4，410，8

不進(jìn)入5，15，0

圖2城市經(jīng)營(yíng)土地拍賣(mài)問(wèn)題

上述城市政府與企業(yè)博弈的結(jié)果是NE（進(jìn)人，非市場(chǎng)化），政府只要從企業(yè)稅收中得到的收益大于土地的收益，那么政府就會(huì)采取土地的非市場(chǎng)化的策略，并作為優(yōu)惠條件來(lái)吸引企業(yè)和支持本地企業(yè)的發(fā)展。反之，則會(huì)實(shí)行市場(chǎng)化的運(yùn)營(yíng)。當(dāng)面臨沉重財(cái)政壓力時(shí)，許多城市政府認(rèn)識(shí)到只要從土地市場(chǎng)化中獲得的收益大于從企業(yè)稅收中獲得的收益，市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)土地就會(huì)變成一種發(fā)展趨勢(shì)。尋求一種較好的方式，即政府設(shè)計(jì)一種機(jī)制在非對(duì)稱條件下與土地的使用者博弈，以取得土地收益的極大化。[3]可見(jiàn)，城市土地的市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)是基本原則，而設(shè)計(jì)最優(yōu)的土地市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)機(jī)制才能減少制度風(fēng)險(xiǎn)，取得最優(yōu)的城市經(jīng)營(yíng)績(jī)效。

三、城市經(jīng)營(yíng)制度風(fēng)險(xiǎn)防范對(duì)策——制度創(chuàng)新

傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)學(xué)理論認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的核心要素是土地資金、技術(shù)和勞動(dòng)力，而將制度作為一種既定不變的假設(shè)。而制度經(jīng)濟(jì)學(xué)卻認(rèn)為，制度創(chuàng)新是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)非常重要的一個(gè)因素。制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的先驅(qū)美國(guó)學(xué)者科斯就認(rèn)為交易成本影響著經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。當(dāng)交易成本增大到一定程度影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展時(shí)，需要通過(guò)制度創(chuàng)新、技術(shù)發(fā)展來(lái)降低交易成本，進(jìn)而刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。在城市經(jīng)營(yíng)中，應(yīng)以制度創(chuàng)新為中心.充分、合理地挖掘利用城市的各種資源要素，提高城市持續(xù)的競(jìng)爭(zhēng)能力。從而有效的防范制度風(fēng)險(xiǎn)及其所造成的一連串各種經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。應(yīng)著重在以下方面加強(qiáng)制度創(chuàng)新：

1、找準(zhǔn)定位，切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能

轉(zhuǎn)變政府職能是政府體制改革的核心，也是政治體制改革的組成部分。只有合理界定和明確城市政府在城市經(jīng)營(yíng)中的地位和職能，才能積極高效地履行職責(zé)，有效地引導(dǎo)、規(guī)范、推動(dòng)城市經(jīng)營(yíng)戰(zhàn)略的實(shí)施。

新時(shí)期的高效的城市經(jīng)營(yíng)所要求的城市政府職能應(yīng)當(dāng)是：（1）政府與微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)保持一定距離，以宏觀指導(dǎo)為主的經(jīng)濟(jì)管理職能。城市政府主要應(yīng)行使提供公共服務(wù)、創(chuàng)造并維持經(jīng)濟(jì)運(yùn)營(yíng)的環(huán)境，而不應(yīng)成為獨(dú)立的利益主體，必須從直接干預(yù)和管理經(jīng)濟(jì)活動(dòng)領(lǐng)域退出。（2）政府作為國(guó)有資本管理者與所有者的職能必須分開(kāi)。加強(qiáng)對(duì)政府經(jīng)營(yíng)國(guó)有資本、公共資源的監(jiān)管是提高政府效率的必要步驟。（3）從強(qiáng)調(diào)政府“依法治國(guó)”向建設(shè)“法治”社會(huì)轉(zhuǎn)變。法治強(qiáng)調(diào)法律而不是政府在社會(huì)、經(jīng)濟(jì)管理中擁有主體地位，法律面前、人人平等，法治首先就是要治政府，來(lái)約束政府行為、規(guī)范城市經(jīng)營(yíng)。[5]

2、建立促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)、保護(hù)產(chǎn)權(quán)的有效制度

產(chǎn)權(quán)制度改革是當(dāng)前一個(gè)比較棘手的問(wèn)題，政府應(yīng)積極的進(jìn)行經(jīng)濟(jì)和行政體制改革，尤其是要在個(gè)人權(quán)益制度的完善方面多做努力，要建立、健全有效保護(hù)自然人、法人的人身及財(cái)產(chǎn)權(quán)益的產(chǎn)權(quán)制度。要建立規(guī)范政府，特別是規(guī)范政府與城市企業(yè)關(guān)系的制度，消除政府與企業(yè)之間的“不正當(dāng)關(guān)系”，加快建設(shè)刺激創(chuàng)業(yè)者創(chuàng)業(yè)動(dòng)力的貢獻(xiàn)與報(bào)酬相對(duì)稱的經(jīng)濟(jì)刺激制度，同時(shí)要把目前大量產(chǎn)權(quán)邊界模糊，政企職責(zé)不分，內(nèi)部管理混亂的經(jīng)濟(jì)單位改造成為真正的企業(yè)。創(chuàng)造一個(gè)公平、公正、公開(kāi)的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。[8]

3、完善城市規(guī)劃制度，提高規(guī)劃的科學(xué)性、開(kāi)放性和穩(wěn)定性

城市規(guī)劃是我國(guó)實(shí)施城市管理的一個(gè)重要手段，但是相當(dāng)一部分城市的規(guī)劃存在著朝令夕改、變化性大、規(guī)劃對(duì)某些方面限制過(guò)死、操作性不強(qiáng)、缺乏科學(xué)性、普通市民無(wú)緣參與城市規(guī)劃的編制、城市規(guī)劃不透明等問(wèn)題，從而造成城市經(jīng)營(yíng)的成本過(guò)大。[6]因此，科學(xué)地編制、實(shí)施規(guī)劃是十分必要的。城市規(guī)劃制度創(chuàng)新的核心是提高規(guī)劃的科學(xué)性、開(kāi)放性和穩(wěn)定性。為此，要進(jìn)一步規(guī)范我國(guó)城市規(guī)劃編制程序。尤其是要保證公眾參與這一程序能得到落實(shí)。城市規(guī)劃的編制應(yīng)該慎重，其實(shí)施應(yīng)得到落實(shí)。城市規(guī)劃一旦編制完成審批通過(guò)，就應(yīng)該作為法律規(guī)范進(jìn)行實(shí)施，對(duì)規(guī)劃的修改調(diào)整亦應(yīng)遵照法定程序。

4、加大土地市場(chǎng)管理力度，促進(jìn)土地市場(chǎng)管理制度的創(chuàng)新。

城市土地具有高度稀缺性特點(diǎn)。近年來(lái)我國(guó)的城市經(jīng)營(yíng)，則是以土地出讓為重點(diǎn)，部分城市更是將土地出讓作為城市經(jīng)營(yíng)的全部，以至于土地出讓速度過(guò)快、供給過(guò)多，造成土地貶值、國(guó)家財(cái)富流失。因此，城市經(jīng)營(yíng)也必須注意加強(qiáng)對(duì)上地市場(chǎng)管理的創(chuàng)新。必須實(shí)行統(tǒng)一管理、統(tǒng)一出讓的制度。進(jìn)一步規(guī)范土地出讓的程序，控制土地出讓的速度和數(shù)量。完善土地出讓招投標(biāo)制度，將協(xié)議出讓土地控制在最小的范圍內(nèi)。處理好農(nóng)用地征用過(guò)程中用地權(quán)屬轉(zhuǎn)換過(guò)程中的利益矛盾。必須給予農(nóng)民必要的利希補(bǔ)償和發(fā)展出路，以有利于城市發(fā)展為前提，兼顧城市政府與農(nóng)民的利益。另外，還須加強(qiáng)土地出讓后的后續(xù)檢查，建立起規(guī)范的土地二級(jí)市場(chǎng)、三級(jí)市場(chǎng)，保障土地在法律范圍內(nèi)進(jìn)行流通。

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