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一、糧食安全面臨的形勢

一是比較效益下滑對糧食生產(chǎn)的影響越來越大。農(nóng)民在糧食生產(chǎn)中的角色已由過去的“生產(chǎn)者”變成了“經(jīng)營者”，種糧效益成為農(nóng)民發(fā)展糧食生產(chǎn)的首要目標(biāo)。農(nóng)民種不種糧、種多少糧、種糧投入多大主要看比較效益。現(xiàn)在，一方面是生產(chǎn)成本不斷上漲。過去主要是生產(chǎn)資料成本上漲，隨著農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移和土地流轉(zhuǎn)加速，近年來人工成本和土地流轉(zhuǎn)費用也在快速上漲?，F(xiàn)在種一畝地，農(nóng)資、人工、流轉(zhuǎn)租金算下來每畝成本要700元以上，正常年景可以實現(xiàn)純收入300多元，抵不上一個人三天的打工錢，遇上災(zāi)年還會虧本。另一方面是價格上漲空間受限?，F(xiàn)在國內(nèi)外糧食價格倒掛，我國的關(guān)稅保護(hù)水平又低，進(jìn)口對國內(nèi)價格形成抑制和打壓，同時，受制于“天花板”效應(yīng)，糧食生產(chǎn)成本上漲又不能在價格上得到體現(xiàn)。怎樣協(xié)調(diào)產(chǎn)業(yè)政策、價格調(diào)控政策和進(jìn)出口政策，為國內(nèi)產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展?fàn)I造良好環(huán)境，使種糧農(nóng)民獲得必要收益，將直接影響到國家糧食安全。

二是轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式的要求越來越迫切。我國農(nóng)業(yè)資源“先天不足”，面對持續(xù)剛性增長的農(nóng)產(chǎn)品需求，我國只能在日益趨緊的資源環(huán)境約束下謀劃農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。雖然這些年我國也采取了退耕還林、退牧還草、休漁禁漁這些養(yǎng)護(hù)資源、改善環(huán)境的措施，但還不具備像資源大國那樣長期、大范圍的耕地休耕條件，農(nóng)業(yè)發(fā)展不得不依賴資源的高強度開發(fā)，資源環(huán)境的弦已經(jīng)繃得很緊。要看到，今后一個時期，我國城鎮(zhèn)化率將以每年1個百分點以上的水平提升，工業(yè)與農(nóng)業(yè)、城市與農(nóng)村爭水、爭地的矛盾越來越突出，環(huán)境污染加速向農(nóng)業(yè)農(nóng)村擴散，農(nóng)業(yè)發(fā)展面臨的資源環(huán)境約束不斷趨緊。隨著工業(yè)化城鎮(zhèn)化推進(jìn)，每年要占用耕地600～700萬畝。糧食主產(chǎn)區(qū)的農(nóng)業(yè)用水問題越來越突出，有的地方地下水資源過度開發(fā)，灌溉設(shè)施老化失修，區(qū)域性和季節(jié)性干旱頻繁發(fā)生，已經(jīng)成為糧食生產(chǎn)的主要威脅。還要看到，目前農(nóng)業(yè)資源利用方式也不夠合理，不同程度存在耕地“重用輕養(yǎng)”、大水漫灌、化肥農(nóng)藥過量施用等問題，農(nóng)業(yè)面源污染等問題日益突出，這與社會公眾對農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全、對城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境的要求不斷提升形成反差。如何在農(nóng)業(yè)發(fā)展的同時保持農(nóng)村青山綠水和良好生態(tài)環(huán)境，也成為十分艱巨的任務(wù)。

三是加強農(nóng)業(yè)支持保護(hù)面臨新的發(fā)展要求。新世紀(jì)以來，隨著國家財力增長，我國對農(nóng)業(yè)的支持保護(hù)力度不斷增強，為糧食生產(chǎn)“十連增”、農(nóng)民增收“十連快”提供了重要支撐。但也要看到，在經(jīng)濟(jì)運行的新常態(tài)下，加強農(nóng)業(yè)支持保護(hù)面臨新的形勢，需要適時調(diào)整和完善相關(guān)政策。隨著整體經(jīng)濟(jì)運行由過去的高速增長逐步轉(zhuǎn)向中高速增長，財政收入增幅也隨之放緩。有專家估算，按照我國目前的經(jīng)濟(jì)規(guī)模，經(jīng)濟(jì)增速下調(diào)一個百分點，GDP大約減少6000億元，稅收相應(yīng)減少1000多億元。從2014年前三季度的經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)看，國內(nèi)生產(chǎn)總值同比增長7.4%，全國財政收入同比增長8.1%。在這樣的大背景下，要保持前些年“三農(nóng)”投入快速增長的勢頭殊為不易。這就要求在繼續(xù)增加投入的同時，更加重視提高財政資金效率，充分發(fā)揮財政資金“四兩撥千斤”的撬動作用，進(jìn)一步提高政策的指向性和精準(zhǔn)性。經(jīng)濟(jì)增速和財政增速放緩，還會影響到農(nóng)民工資性收入和轉(zhuǎn)移性收入的增長，這些變化都對農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策提出了新要求，對國家糧食安全產(chǎn)生新影響。

二、確保國家糧食安全的舉措

針對新的形勢，中央2013年底提出了新的國家糧食安全戰(zhàn)略，即“以我為主、立足國內(nèi)、確保產(chǎn)能、適度進(jìn)口、科技支撐”。我們要立足經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全局，深刻理解、準(zhǔn)確把握這5句話20個字的豐富內(nèi)涵。

第一，在發(fā)展目標(biāo)上，始終堅持以我為主、立足國內(nèi)。就是我們的飯碗應(yīng)該主要裝中國糧，這是由我們的基本國情決定的。我國作為世界上最大的糧食生產(chǎn)國和消費國，受資源約束，需要有效利用國際市場和國外資源。但十幾億中國人不能靠買飯吃、討飯吃過日子。這是因為:一方面，國際市場調(diào)劑空間有限。目前全球的糧食貿(mào)易量僅有2500～3000億公斤，不到我國糧食消費量的一半，大米貿(mào)易量350億公斤左右，僅相當(dāng)于我國大米消費量的1/4，既不夠我們吃，也不可能都賣給我們。另一方面，大規(guī)模進(jìn)口不可持續(xù)。在糧食貿(mào)易上，我國的大國效應(yīng)明顯，買什么什么貴，賣什么什么賤。如果我國長期從國際市場大量采購糧食，可能引起國際市場糧價大幅上漲，不僅要付出高昂代價，也會影響我國與一些發(fā)展中國家的關(guān)系。因此，只有立足于國內(nèi)保障13億人口的吃飯問題才是可靠的。

第二，在發(fā)展優(yōu)先序上，始終堅持確保谷物基本自給、口糧絕對安全。過去我們強調(diào)保全部、保所有，這是當(dāng)時歷史條件下沒有辦法的辦法?，F(xiàn)在耕地就這么多，需求又那么大，必須有取有舍，集中力量先保住最基本最重要的。綜合考慮未來一段時間我國農(nóng)產(chǎn)品供需形勢和資源條件，首先要“?？诩Z”，其次要“保谷物”。也就是說，稻谷、小麥這兩個主要的口糧品種要做到絕對安全，進(jìn)口只能是品種調(diào)劑，而玉米隨著飼料需求的快速增長，進(jìn)口比例可以稍微高一些，但也要做到基本自給。這樣定位，絕不是減輕保障國家糧食安全的責(zé)任，決不能誤讀為可以放松國內(nèi)糧食生產(chǎn)，而是要合理配置資源，集中力量把最基本最重要的保住。一是優(yōu)化品種布局。水稻核心是建設(shè)東北平原、長江流域和東南沿海3個優(yōu)勢區(qū)。東北地區(qū)著力發(fā)展優(yōu)質(zhì)粳稻;長江流域要穩(wěn)定雙季稻面積，逐步擴大江淮粳稻生產(chǎn);東南沿海地區(qū)要穩(wěn)定水稻面積，著力發(fā)展優(yōu)質(zhì)高檔秈稻。種植面積要大體穩(wěn)定在目前的4.5億畝以上。小麥核心是建設(shè)黃淮海、長江中下游、西南、西北、東北5個優(yōu)勢區(qū)。種植面積要大體穩(wěn)定在3.4億畝以上。玉米核心是建設(shè)北方、黃淮海和西南3個優(yōu)勢區(qū)。目前，我國玉米面積5.45億畝，應(yīng)保持基本穩(wěn)定。二是支持重點產(chǎn)區(qū)。主產(chǎn)區(qū)是糧食生產(chǎn)的壓艙石，目前13個糧食主產(chǎn)省的產(chǎn)量占全國的75%，商品量占80%，調(diào)出量占90%。要加大對主產(chǎn)區(qū)的財政轉(zhuǎn)移支付力度，逐步使800個產(chǎn)糧大縣的人均財力達(dá)到全國平均水平，調(diào)動主產(chǎn)區(qū)重農(nóng)抓糧的積極性。鼓勵主銷區(qū)與主產(chǎn)區(qū)建立長期穩(wěn)定、互惠互利的區(qū)域合作關(guān)系，加快建立主銷區(qū)對主產(chǎn)區(qū)的利益補償機制。三是扶持新型主體。從發(fā)展趨勢看，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體越來越成為發(fā)展糧食規(guī)?；a(chǎn)、提供商品糧的重要力量，也是保障國家糧食安全的重點。要在穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長久不變的基礎(chǔ)上，引導(dǎo)土地有序流轉(zhuǎn)，扶持種糧大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社等發(fā)展糧食適度規(guī)模經(jīng)營，新增補貼要向這些新型經(jīng)營主體傾斜，讓多生產(chǎn)糧食者多得補貼。

第三，在發(fā)展著力點上，努力確保產(chǎn)能、強化科技支撐。盡管實現(xiàn)了“十連增”，但我國糧食生產(chǎn)在很大程度上仍然要看老天臉色，糧食生產(chǎn)的穩(wěn)定性、可控性還不高。目前，我國中低產(chǎn)田占耕地面積的2/3，有效灌溉面積僅占一半多一點。據(jù)專家測算，我們的高產(chǎn)田提質(zhì)后畝產(chǎn)可提高5%，中低產(chǎn)田改造后畝產(chǎn)可提高20%，加起來就會新增生產(chǎn)能力500億公斤。提高糧食發(fā)展穩(wěn)定性，最根本的是增強糧食綜合生產(chǎn)能力。近年來，我國農(nóng)業(yè)科技取得了長足進(jìn)展，2013年農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步貢獻(xiàn)率達(dá)到55%;我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式已由傳統(tǒng)的人力畜力為主轉(zhuǎn)向以機械作業(yè)為主，2013年農(nóng)作物耕種收綜合機械化水平超過59%。農(nóng)業(yè)科技和機械化發(fā)展，為糧食連年增產(chǎn)提供了有力支撐，但與發(fā)達(dá)國家相比，我國農(nóng)業(yè)科技水平差距還不小，潛力也不小。因此，實現(xiàn)確保產(chǎn)能，關(guān)鍵是做到“兩藏”:首先是藏糧于地。耕地是糧食生產(chǎn)的命根子，必須堅持既要保護(hù)耕地數(shù)量，也要提升耕地質(zhì)量。要嚴(yán)防死守耕地紅線。雖然第二次全國土地調(diào)查顯示，耕地的賬面數(shù)字有所增加，但耕地還是那么多，產(chǎn)能也還是那么多，實際并沒有增加。對此，必須有清醒的“紅線意識”，耕地紅線要嚴(yán)防死守，農(nóng)民可以非農(nóng)化，耕地決不能非農(nóng)化。要采取強有力的措施，保持耕地面積基本穩(wěn)定，要劃定永久基本農(nóng)田，確?！坝械乜煞N”。要切實加強耕地質(zhì)量建設(shè)。大興農(nóng)田水利，大力推廣旱作節(jié)水農(nóng)業(yè)技術(shù)，加強耕地質(zhì)量建設(shè)與管理。應(yīng)加大涉農(nóng)資金整合力度，集中新增千億斤糧食生產(chǎn)能力規(guī)劃、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、土地整治等項目資金，大力開展旱澇保收高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)。到2020年，全國要新建8億畝旱澇保收高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田。其次是藏糧于技。解決我國農(nóng)業(yè)問題最根本的出路在科技，要更加重視和依靠農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步，走內(nèi)涵式發(fā)展道路，給糧食生產(chǎn)插上科技的翅膀。要深化種業(yè)科技體制創(chuàng)新，強化種子企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新主體地位，加快推進(jìn)制種育種基地建設(shè)，開展重點品種聯(lián)合攻關(guān)，充分運用傳統(tǒng)育種技術(shù)和現(xiàn)代生物技術(shù)加快良種研發(fā)，選育一批高產(chǎn)、優(yōu)質(zhì)、高效新品種。推進(jìn)勞動過程機械化，生產(chǎn)經(jīng)營信息化。要完善農(nóng)機購置補貼政策，在主產(chǎn)區(qū)推進(jìn)水稻、小麥、玉米三大主糧全程機械化。我國農(nóng)業(yè)信息化建設(shè)起步雖晚，但發(fā)展較快、前景廣闊。要推動信息服務(wù)進(jìn)村入戶，直接面向農(nóng)民開展政策、法律、市場、技術(shù)等全方位信息服務(wù)，發(fā)揮信息化對農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的助推作用。

第四，在發(fā)展策略上，適度進(jìn)口農(nóng)產(chǎn)品，用好兩種資源、兩個市場。立足國內(nèi)，并非所有糧食和農(nóng)產(chǎn)品都要自給。為彌補部分國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品需求缺口、滿足市場多樣化的需求，適當(dāng)進(jìn)口、用好兩種資源、兩個市場是我們的必然選擇。要抓緊謀劃重要農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易戰(zhàn)略。統(tǒng)籌考慮國內(nèi)生產(chǎn)供給和消費需求，加快研究編制我國糧食貿(mào)易戰(zhàn)略，加強進(jìn)口農(nóng)產(chǎn)品規(guī)劃指導(dǎo)，加快進(jìn)口來源地布局，推進(jìn)進(jìn)口市場多元化，推動形成穩(wěn)定的貿(mào)易格局。注重打好進(jìn)口牌，增強在國際市場上的話語權(quán)。加強相關(guān)產(chǎn)業(yè)保護(hù)。當(dāng)前，隨著農(nóng)產(chǎn)品內(nèi)外價差擴大，進(jìn)口農(nóng)產(chǎn)品的壓力加大。在新的形勢下，既要充分利用國際市場調(diào)劑品種余缺、調(diào)節(jié)年度平衡、滿足國內(nèi)需求，又要考慮糧食生產(chǎn)對我國農(nóng)民的重要性和國際糧食市場上我國的大國效應(yīng)，綜合運用國內(nèi)政策和進(jìn)出口調(diào)控政策，加強對國內(nèi)產(chǎn)業(yè)和生產(chǎn)者的保護(hù)。在國際糧價低的時候，可適量進(jìn)口糧食來補充國內(nèi)庫存，減輕國內(nèi)資源環(huán)境壓力。但要把握好進(jìn)口的規(guī)模和節(jié)奏，防止個別品種集中大量進(jìn)口沖擊國內(nèi)生產(chǎn)，給農(nóng)民就業(yè)增收帶來不利影響。要加快實施農(nóng)業(yè)“走出去”戰(zhàn)略。近年來，我國農(nóng)業(yè)“走出去”發(fā)展較快，呈現(xiàn)出規(guī)模擴大、速度加快的特點。據(jù)統(tǒng)計，目前有超過300家企業(yè)在全球70多個國家和地區(qū)開展了農(nóng)業(yè)投資合作，累計投資超過37億美元。加快農(nóng)業(yè)“走出去”步伐，已成為我國保障糧食安全、拓展農(nóng)業(yè)發(fā)展空間、優(yōu)化資源配置的重要戰(zhàn)略。企業(yè)是農(nóng)業(yè)“走出去”戰(zhàn)略最重要的實施主體，要加強規(guī)劃指導(dǎo)，加大政策扶持，引導(dǎo)農(nóng)業(yè)企業(yè)到境外發(fā)展對外依存度高、對我影響大的經(jīng)濟(jì)作物，在有條件的地區(qū)適當(dāng)發(fā)展糧食作物，重點支持農(nóng)業(yè)企業(yè)到境外投資建設(shè)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)產(chǎn)品加工廠以及收購碼頭和倉庫等物流設(shè)施，為農(nóng)業(yè)企業(yè)“走出去”創(chuàng)造良好外部環(huán)境。

作者：陳曉華單位：農(nóng)業(yè)部副部長