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一、財(cái)政分權(quán)體系

財(cái)政分權(quán)是當(dāng)前我國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)制度改革關(guān)注的一個(gè)重點(diǎn)問題。在某種意義上，財(cái)政分權(quán)本身就是產(chǎn)權(quán)安排問題，是對(duì)有關(guān)公共財(cái)政領(lǐng)域的權(quán)力和義務(wù)在各級(jí)政府之間的界定。因此，要對(duì)財(cái)政分權(quán)做出合理的安排，首先要深入理解產(chǎn)權(quán)的根本屬性及其安排體系的本質(zhì)要求。一般地，產(chǎn)權(quán)本質(zhì)上體現(xiàn)了物品屬性所衍生出的權(quán)利在利益相關(guān)者之間的分配關(guān)系，而體現(xiàn)人與人之間關(guān)系的權(quán)利必然是相互的而不能單向地歸某一方所有，這就意味著產(chǎn)權(quán)界定的核心是明確當(dāng)事人之間的責(zé)權(quán)關(guān)系，通過責(zé)權(quán)的合理界定來(lái)為激勵(lì)和約束機(jī)制提供支持，從而保障相關(guān)物的有效利用及其收益的合理分配。同時(shí)，責(zé)權(quán)的履行及其相應(yīng)的激勵(lì)和約束之有效性必須由相應(yīng)的執(zhí)行機(jī)制來(lái)保障。這樣，產(chǎn)權(quán)安排實(shí)際上就包含了兩方面的內(nèi)容：界定責(zé)權(quán)的安排體系和提供保障的實(shí)施機(jī)制。因此，產(chǎn)權(quán)安排的完整性也體現(xiàn)為兩個(gè)層次的基本特性：一是權(quán)利與責(zé)任的對(duì)稱性，即沒有不承擔(dān)責(zé)任的權(quán)利，后者是一種有缺陷的產(chǎn)權(quán)安排；二是保障執(zhí)行機(jī)制的有效性，即不僅責(zé)任是產(chǎn)權(quán)安排必不可少的一部分，而且責(zé)任的履行也必須由有效的法律提供保障。

需要指出的是，產(chǎn)權(quán)安排的合理性體現(xiàn)在與社會(huì)環(huán)境的適應(yīng)性方面，沒有一成不變的最優(yōu)產(chǎn)權(quán)，只有最適產(chǎn)權(quán)。事實(shí)上，并非產(chǎn)權(quán)安排所界定的責(zé)權(quán)關(guān)系越對(duì)稱、每一方的應(yīng)得權(quán)利體現(xiàn)得越充分，社會(huì)總效率就越高；相反，產(chǎn)權(quán)安排中責(zé)權(quán)關(guān)系的合理性和對(duì)稱性與社會(huì)總效率之間往往呈現(xiàn)倒u型的曲線關(guān)系。一方面，當(dāng)產(chǎn)權(quán)安排中存在明顯的責(zé)權(quán)不對(duì)稱時(shí)，往往可以促進(jìn)社會(huì)總效率的提高和社會(huì)總財(cái)富的增加：一者，強(qiáng)勢(shì)者會(huì)享有更多的權(quán)利而盡更少的義務(wù)，從而占有更多的財(cái)富，產(chǎn)生較高的儲(chǔ)蓄率，而當(dāng)這些儲(chǔ)蓄投入到生產(chǎn)領(lǐng)域時(shí)就會(huì)帶來(lái)經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)；二者，弱勢(shì)者會(huì)享有更少的權(quán)利而盡更多的義務(wù)，因?yàn)樗麄儧]有積蓄而不得不支出更多勞動(dòng)以維持Et常生活。另一方面，當(dāng)產(chǎn)權(quán)安排中責(zé)權(quán)關(guān)系嚴(yán)格對(duì)稱時(shí)，每一方都會(huì)獲得其應(yīng)得利益，從而導(dǎo)致社會(huì)財(cái)富的均等化及儲(chǔ)蓄率的降低；社會(huì)流動(dòng)性的下降也會(huì)降低人們勞動(dòng)支出的積極性，導(dǎo)致社會(huì)財(cái)富和社會(huì)總效率的下降。當(dāng)然，一般地，隨著人類社會(huì)的前行，偏重于強(qiáng)勢(shì)者權(quán)利的不完善產(chǎn)權(quán)安排往往會(huì)逐漸暴露其缺陷，使社會(huì)總效率開始下降：隨著人類財(cái)富積累的增加，如果沒有持續(xù)且穩(wěn)定的社會(huì)消費(fèi)，社會(huì)生產(chǎn)就會(huì)受到抑制；社會(huì)財(cái)富的進(jìn)一步拉大也會(huì)導(dǎo)致社會(huì)矛盾加劇，甚至產(chǎn)生劇烈的社會(huì)對(duì)抗，從而使社會(huì)勞動(dòng)出現(xiàn)錯(cuò)誤配置。

在很大程度上，財(cái)政分權(quán)體系只是一個(gè)具體領(lǐng)域的產(chǎn)權(quán)安排，因而它具有與一般產(chǎn)權(quán)安排相似的特性和要求。一者，財(cái)政分權(quán)體系也要注重權(quán)利(財(cái)權(quán))和責(zé)任(事權(quán))的對(duì)稱，不能只考慮財(cái)權(quán)的分配而忽視事權(quán)的承擔(dān)，否則就會(huì)造成財(cái)權(quán)安排的結(jié)構(gòu)性失衡；二者，財(cái)政分權(quán)體系也必須有一整套的法律制度來(lái)保障其實(shí)施，否則就會(huì)出現(xiàn)只追求財(cái)權(quán)而忽視事權(quán)的結(jié)果，乃至財(cái)政分權(quán)安排空有條文。同時(shí)，和產(chǎn)權(quán)安排一樣，財(cái)政分權(quán)體系也沒有最優(yōu)形態(tài)，它隨社會(huì)環(huán)境的變化而不斷調(diào)整，從而也就不能簡(jiǎn)單地照搬其他國(guó)家的財(cái)政分權(quán)體系。此外，財(cái)政分權(quán)體系的優(yōu)化與社會(huì)效率之間沒有必然的正向關(guān)系，相反，在一定限度內(nèi)的責(zé)權(quán)失衡情形下，各級(jí)政府往往更有激勵(lì)來(lái)發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，從而導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)總量的快速增長(zhǎng)。不過這種激勵(lì)往往源于當(dāng)政者對(duì)自身利益的追求，它使經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展往往依賴于資源的粗放式開發(fā)和投入，從而呈現(xiàn)出浪費(fèi)式的增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。正因如此，在不平衡的財(cái)政分權(quán)體系下，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展往往具有較大的波動(dòng)或動(dòng)蕩性，短期快速增長(zhǎng)和長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)中斷之間往往存在一種內(nèi)在緊張，從而難以維持可持續(xù)的發(fā)展。在很大程度上，近十多年來(lái)中國(guó)各地正呈現(xiàn)出這種發(fā)展態(tài)勢(shì)，這也凸顯出我國(guó)財(cái)政分權(quán)體系上的缺陷。

二、財(cái)政分權(quán)的理論基礎(chǔ)和現(xiàn)實(shí)問題

財(cái)政分權(quán)是宏觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域一個(gè)重要的公共制度安排，它主要涉及到地方政府和中央政府之間有關(guān)征收權(quán)利和支出責(zé)任的劃分。一方面，幾乎任何國(guó)家的政府體系都存在一定的等級(jí)性，中央政府對(duì)絕大多數(shù)的地方事務(wù)往往缺乏足夠的處理能力，因此，地方政府應(yīng)被允許其自主決定本地預(yù)算支出規(guī)模與結(jié)構(gòu)，從而自由選擇其所需要的政策類型以促使地方更好發(fā)展；另一方面，地方政府的活動(dòng)多以地方利益的最大化為出發(fā)點(diǎn)，而這并不一定符合整個(gè)國(guó)家的利益，因此，中央政府必須擁有超越地方的經(jīng)濟(jì)力量，從而能從全局來(lái)規(guī)劃整個(gè)國(guó)家的平衡和協(xié)調(diào)發(fā)展。例如，馬斯格雷夫從財(cái)政的三大職能出發(fā)分析中央和地方政府間進(jìn)行財(cái)政分權(quán)的合理性和必要性：一方面，宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定與收入再分配職能應(yīng)由中央負(fù)責(zé)，這是因?yàn)榈胤秸粌H缺乏充足的財(cái)力，而且經(jīng)濟(jì)主體的流動(dòng)性也嚴(yán)重束縛了地方政府進(jìn)行收人再分配的嘗試；另一方面，資源配置政策則應(yīng)依據(jù)各地居民的偏好不同而有所差別，在這方面地方政府往往比中央政府更適合，更有利于經(jīng)濟(jì)效率的提高和社會(huì)福利水平的改進(jìn)。同樣，奧茨“分權(quán)定理”認(rèn)為：如果下級(jí)政府能夠和上級(jí)政府提供同樣的公共品，那么由下級(jí)政府提供效率更高；原因在于，與上級(jí)政府相比，下級(jí)政府更接近自己的公眾，更了解其轄區(qū)內(nèi)選民的效用與需求。

一般認(rèn)為，適當(dāng)?shù)呢?cái)政分權(quán)至少可以產(chǎn)生如下幾方面的作用：一是有利于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。財(cái)政分權(quán)可激發(fā)地方政府的主動(dòng)性和積極性，促進(jìn)地方政府之間的競(jìng)爭(zhēng)；同時(shí)，地方政府對(duì)當(dāng)?shù)鼐用竦钠煤唾Y源條件更了解，可以更好地規(guī)劃本地區(qū)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。二是有利于促進(jìn)社會(huì)制度的完善。財(cái)政分權(quán)能激發(fā)各地進(jìn)行與本地相適應(yīng)的制度創(chuàng)新，制度的擴(kuò)展擴(kuò)散又間接地促進(jìn)其他地方的制度創(chuàng)新，從而最終促進(jìn)公共政策制定上的“技術(shù)進(jìn)步”。三是有利于降低官員的腐敗。政府問的競(jìng)爭(zhēng)會(huì)降低官員在提供公共服務(wù)過程中尋租的權(quán)力，抑制他們制訂干預(yù)和扭曲資源配置政策的可能性；在分權(quán)下，政府官員必須對(duì)單一管轄區(qū)內(nèi)某一特定的任務(wù)負(fù)責(zé)，其業(yè)績(jī)的評(píng)價(jià)也相對(duì)容易得多，這有助于將官員的努力和報(bào)酬直接掛鉤，也使政府官員更愿意承擔(dān)責(zé)任。四是有利于環(huán)境質(zhì)量的改善。環(huán)境質(zhì)量構(gòu)成當(dāng)?shù)鼐用竦闹苯由钯|(zhì)量指標(biāo)，地方政府為了反映選民利益，必須把選民對(duì)環(huán)境質(zhì)量的偏好考慮進(jìn)來(lái)，而選民則會(huì)在環(huán)境質(zhì)量和就業(yè)水平之間選擇一個(gè)恰當(dāng)?shù)木饨M合。正因如此，中國(guó)1994年實(shí)行的分稅制明確劃分了中央稅種、地方稅種和中央地方共享稅。當(dāng)然，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，中央和地方政府的實(shí)質(zhì)財(cái)權(quán)和事權(quán)都發(fā)生了很大變化，以致深化財(cái)政分權(quán)改革又成為當(dāng)前國(guó)內(nèi)宏觀經(jīng)濟(jì)關(guān)注的一個(gè)熱點(diǎn)。

中國(guó)的財(cái)政分權(quán)實(shí)踐表明，分權(quán)在一定時(shí)期內(nèi)促進(jìn)了各級(jí)政府招商引資的積極性，各類工廠如雨后春筍般建立起來(lái)，中國(guó)迅速成為世界制造中心，尤其是分權(quán)激勵(lì)了各級(jí)政府將工作重心轉(zhuǎn)移到以提高GDP為中心的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，從而推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)。但與此同時(shí)，財(cái)政分權(quán)的推行也導(dǎo)致了各級(jí)政府職能蛻化，并產(chǎn)生越來(lái)越嚴(yán)重的社會(huì)經(jīng)濟(jì)問題。主要表現(xiàn)在如下幾方面：一是財(cái)政分權(quán)激發(fā)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)往往是粗放式的，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的空間越來(lái)越小。一些研究認(rèn)為，目前我國(guó)的財(cái)政分權(quán)度已經(jīng)超過最優(yōu)分權(quán)水平，應(yīng)適當(dāng)調(diào)整中央和地方問的財(cái)政支出比例。二是國(guó)家將原本由中央掌握的社會(huì)保障方面的權(quán)利下放給地方，其目的是借助“地方政府”這一“實(shí)驗(yàn)室”找到能發(fā)揮有效作用的新型社會(huì)保障制度，但實(shí)際情況卻是各地的社會(huì)保障體制非但沒有完善，反而幾乎陷入崩潰狀態(tài)。三是分權(quán)后，官僚腐敗現(xiàn)象不僅沒有緩和反而越來(lái)越多J。四是分權(quán)后地方政府并沒有像理論顯示的那樣關(guān)注地方居民的生活質(zhì)量，而是出現(xiàn)為發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)而刻意降低環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)以減輕轄區(qū)內(nèi)企業(yè)治理污染成本的現(xiàn)象，從而導(dǎo)致社會(huì)公共服務(wù)水平迅速下降，環(huán)境質(zhì)量不斷惡化。出現(xiàn)這種現(xiàn)象與理論相悖的情形，筆者認(rèn)為需要重新審視財(cái)政分權(quán)理論和相應(yīng)的制度安排。前面強(qiáng)調(diào)，任何社會(huì)權(quán)利都不是單向的，必須與一定的責(zé)任相聯(lián)系，任何權(quán)利的享有都離不開相應(yīng)責(zé)任的承擔(dān)，同時(shí)必須有一套嚴(yán)格的機(jī)制保障這種權(quán)利的享有和責(zé)任的承擔(dān)；相應(yīng)地，財(cái)政分權(quán)本質(zhì)上也就是責(zé)任(事權(quán))和權(quán)利(財(cái)權(quán))在行為主體(各級(jí)政府)間的界定，因此它也必須有一套完善的法律制度以保障其執(zhí)行。顯然，從行為的施行與其后果的承擔(dān)相對(duì)應(yīng)這一角度看，最極端的財(cái)政分權(quán)安排應(yīng)該是：將財(cái)權(quán)分配到具體的自然個(gè)體，這種自然個(gè)體對(duì)自身行為負(fù)完全責(zé)任，從而在既定規(guī)范內(nèi)有最大的積極性最佳地使用其權(quán)利，這就是“最小國(guó)家”理論。哈耶克強(qiáng)調(diào)：“責(zé)任必須是個(gè)人的責(zé)任。

在一個(gè)自由社會(huì)里，不可能有某種一個(gè)組織成員的集體責(zé)任，除非他們通過協(xié)調(diào)行動(dòng)已經(jīng)使每人都各自負(fù)責(zé)。共同或分別承擔(dān)責(zé)任都要求個(gè)人同他人相一致，因此也就會(huì)限制每個(gè)人的權(quán)力。如果讓人們共同承擔(dān)責(zé)任，而不再提示規(guī)定一個(gè)共同的義務(wù)和協(xié)調(diào)的行動(dòng)，結(jié)果便經(jīng)常是無(wú)人真正負(fù)責(zé)?！盻4但是，具體到自然個(gè)體的財(cái)政分權(quán)在現(xiàn)實(shí)世界顯然無(wú)法做到，現(xiàn)實(shí)中財(cái)政分權(quán)幾乎都是下放到一定層級(jí)的地方行政單位，并由地方政府作為人，而各級(jí)政府及其官員又都有自己的效益偏好和利益追求，因此，在缺乏有效監(jiān)督和約束的條件下就會(huì)出現(xiàn)尋租行為，這也就是財(cái)政分權(quán)所滋生出的問題。因此，要弱化或克服政府的問題，就必須有一套相對(duì)完善的制度安排，它能夠促使地方政府及其官員以當(dāng)?shù)鼐用竦睦鏋槟畈橹?wù)，從而保證其所掌握的財(cái)權(quán)在使用上的合理性。否則，這些者就會(huì)不斷地開發(fā)權(quán)利(如拍買土地以獲得財(cái)政收入)而不是謹(jǐn)慎地使用權(quán)利，從而造成稀缺性資源的大量浪費(fèi)。一般地，要防止財(cái)政分權(quán)體系中責(zé)權(quán)不對(duì)稱以及執(zhí)行無(wú)效率問題，相應(yīng)的制度安排有兩大思路：一是基于激勵(lì)角度，建立一個(gè)地方政府及其官員和地方居民福利之間的激勵(lì)相容的制度安排；二是基于制約角度，建立一個(gè)對(duì)地方政府及其官員的行為進(jìn)行披露和約束的監(jiān)督體系。其中監(jiān)督和約束體系往往是主要的，因?yàn)榧?lì)機(jī)制的主要目的是對(duì)人之潛能最大化激發(fā)，而監(jiān)督和約束則是保障人能夠承擔(dān)起應(yīng)盡職責(zé)的基本規(guī)范，從而更好地遵守財(cái)政分權(quán)體系的規(guī)定。

事實(shí)上，在絕大多數(shù)現(xiàn)達(dá)社會(huì)中往往都存在兩種具體的制約機(jī)制：一是呼吁機(jī)制，主要體現(xiàn)在居民可以借助議會(huì)等代議機(jī)構(gòu)來(lái)制定具有約束性的法律，或者通過定期的選舉制來(lái)更換不合格的政府以及懲罰不合格的官員；二是退出機(jī)制，主要體現(xiàn)在居民可以“用腳投票”，遷移到自己滿意的地區(qū)，從而促進(jìn)政府間的競(jìng)爭(zhēng)。然而，在當(dāng)前中國(guó)社會(huì)的財(cái)政分權(quán)體制中卻缺乏制約政府及其人擴(kuò)大權(quán)力以追逐私利的有效機(jī)制，從而導(dǎo)致權(quán)利和責(zé)任間的明顯脫節(jié)。首先，在西方社會(huì)存在的制約機(jī)制在我國(guó)并不健全甚至缺位。一者，當(dāng)前中國(guó)社會(huì)的居民對(duì)其“父母官”并沒有真正的投票權(quán)，以致官員往往只對(duì)上負(fù)責(zé)而不是對(duì)選民負(fù)責(zé)，從而使當(dāng)?shù)鼐用竦膶?shí)質(zhì)利益遭到漠視；二者，中國(guó)較為嚴(yán)格的戶籍管理制度使居民難以通過“用腳投票”的方式離開居住的轄區(qū)，政府及其官僚也不必?fù)?dān)心其他地方政府的潛在競(jìng)爭(zhēng)。其次，1994年推行的財(cái)政分權(quán)體系迄今仍存在明顯的制度缺陷。我國(guó)目前實(shí)行的是五級(jí)行政管理(中央、省、地級(jí)市、縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn))，但在分稅制改革中，只有省級(jí)行政單位以及大的地級(jí)市在調(diào)整地方政策和管理財(cái)稅資源方面被賦予一定的權(quán)力，如2004年全國(guó)大約70％的公共開支是由省級(jí)政府支出的。但應(yīng)注意的是，我國(guó)的省與歐洲一個(gè)中等國(guó)家的規(guī)模相當(dāng)，而這些國(guó)家的財(cái)政分權(quán)已經(jīng)細(xì)化到相當(dāng)于中國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的程度，即相當(dāng)于中國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模的行政單位基本上都實(shí)行獨(dú)立財(cái)政以及實(shí)行對(duì)當(dāng)?shù)鼐用褙?fù)責(zé)的制度。在很大程度上，正是由于我國(guó)的財(cái)政分權(quán)還處于粗放式階段，導(dǎo)致各級(jí)政府不斷爭(zhēng)權(quán)卻很少意識(shí)到要承擔(dān)其應(yīng)盡的責(zé)任；相應(yīng)地，由于稅權(quán)主要集中在省級(jí)行政單位以及大的地級(jí)市，導(dǎo)致社會(huì)大眾很難對(duì)財(cái)政支出進(jìn)行監(jiān)督和制約。尤其在當(dāng)前國(guó)內(nèi)各級(jí)政府財(cái)政收支狀況并非十分透明的情況下，社會(huì)大眾對(duì)這些人行為進(jìn)行制約的困難可想而知。正是責(zé)權(quán)的不對(duì)稱激勵(lì)了地方政府及其者最大限度地挖掘稅源，從而導(dǎo)致分稅制實(shí)行以來(lái)我國(guó)財(cái)政收人的增長(zhǎng)速度遠(yuǎn)大于GDP增長(zhǎng)速度。

在很大程度上，以財(cái)政稅收形式集中的貨幣財(cái)富越多，政府及其官員的實(shí)際權(quán)力就越大，因此，如果能以較低的成本集中巨大的權(quán)力，政府及其者又何樂而不為呢?一者，就政府?dāng)U大財(cái)源的可行性而言，當(dāng)前社會(huì)中政府力量獨(dú)大的事實(shí)以及法制的不健全，使得政府很容易能通過調(diào)整稅基和稅率增加收入，而公眾不僅缺乏足夠的力量對(duì)這種行為進(jìn)行抵制，而且稅收的變動(dòng)也缺乏相對(duì)合理的法律程序，立法部門缺乏相應(yīng)的監(jiān)督和質(zhì)詢權(quán)，執(zhí)法部門也不能不折不扣地執(zhí)行既定的法律。二者，就政府?dāng)U大財(cái)源的驅(qū)動(dòng)力而言，一旦政府掌握了這些財(cái)源，政府及其者就更容易支配公眾和經(jīng)濟(jì)組織，從而獲得更大的私人利益。表現(xiàn)在國(guó)內(nèi)，政府可以通過資金的投放左右追逐金錢利益的市場(chǎng)主體(如經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃、福利的發(fā)放等)，可以影響和操縱利率、匯率、股市、房市以及整體經(jīng)濟(jì)的走勢(shì)(如通脹的貼補(bǔ)、債券的購(gòu)買等)，甚至也可以直接犒賞(如工程承包、裙帶關(guān)系等)；表現(xiàn)在對(duì)外關(guān)系上，政府可以通過集中大量的財(cái)政收入決定國(guó)際貿(mào)易的發(fā)展?fàn)顩r，也可以通過大型采購(gòu)迫使外國(guó)政府和跨國(guó)公司臣服。可見，中國(guó)財(cái)政分權(quán)中存在的最大問題就是責(zé)權(quán)的不對(duì)稱或者說是責(zé)任的缺失。正是這種不對(duì)稱使地方政府及其人只關(guān)心財(cái)政收入和GDP的增長(zhǎng)，而不關(guān)心居民的快樂和福祉，不關(guān)心收入分配的兩極分化以及貧困化現(xiàn)象，不關(guān)心環(huán)境破壞帶來(lái)的負(fù)外差性等等。

相應(yīng)地，必然會(huì)引發(fā)對(duì)稀缺資源的濫用和加劇經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中的無(wú)序性，也就不可能有真正的可持續(xù)發(fā)展。只要有效的責(zé)任體系和監(jiān)督體系沒有建立起來(lái)，財(cái)政分權(quán)就不可能真正健全、完善，而且即使出現(xiàn)了普遍的社會(huì)問題，我們也不知道現(xiàn)實(shí)的財(cái)政分權(quán)體系究竟存在何種不足，因?yàn)闊o(wú)法區(qū)分暴露出的問題是源于財(cái)政分權(quán)本身的體制缺陷還是有法不依的執(zhí)行問題。當(dāng)然，以上分析的基本前提是政府及其人追求個(gè)人私利，這符合現(xiàn)代西方主流經(jīng)濟(jì)學(xué)說。但問題是并不是所有人都是惡的，或者說并非所有人追求的利益都與他人相沖突，相反，任何個(gè)體都具有或多或少的社會(huì)性，其中一部分具有很強(qiáng)親社會(huì)性的個(gè)體往往樂于實(shí)行利他主義行為，樂于從社會(huì)整體和社會(huì)發(fā)展的角度思考問題。在儒家看來(lái)，后一類就是所謂的“君子”或“圣賢”，他們以推進(jìn)社會(huì)和諧發(fā)展為己任，從而也應(yīng)該成為公共領(lǐng)域中社會(huì)事務(wù)的管理者和協(xié)調(diào)者。不幸的是，當(dāng)前官員的晉升或選拔體制往往有利于那些功利主義者或機(jī)會(huì)主義者，一旦他們攫取了公共事務(wù)的管理崗位，在責(zé)任監(jiān)督體系缺失的情況下就會(huì)最大化自身效用。從這個(gè)角度看，建立一個(gè)合理的晉升和選拔體制也是財(cái)政分權(quán)體制有效運(yùn)作的重要內(nèi)容。

三、不對(duì)稱財(cái)政分權(quán)下的土地財(cái)政偏盛

完整的財(cái)政分權(quán)安排首先體現(xiàn)在權(quán)責(zé)的對(duì)稱性方面，但1994年分稅制改革的結(jié)果卻似乎背離了這一要求：中央政府獲得了巨大的財(cái)權(quán)卻承擔(dān)越來(lái)越小的事權(quán)，地方政府獲得的財(cái)政收入少了，但承擔(dān)的事權(quán)卻越來(lái)越多，包括城市基本公共品的提供、社會(huì)公益性設(shè)施與場(chǎng)所的建設(shè)和維修、供水供電等城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和社會(huì)保障服務(wù)的提供以及地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展等。地方政府的財(cái)政收支日益不平衡，自然會(huì)去尋求稅費(fèi)之外的其他財(cái)政來(lái)源。顯然，依靠土地轉(zhuǎn)讓、土地批租的運(yùn)作以及土地出售就成為地方政府增加財(cái)政收入的首選，這是因?yàn)橥恋爻鍪劢鸶菀卓刂?廉價(jià)地土地征收、高價(jià)地市場(chǎng)拍賣)，也更有利于地方政府根據(jù)財(cái)政收支狀況進(jìn)行靈活操作(根據(jù)需要控制土地出售量)。政府一方面通過行政手段利用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的辦法征地，另一方面又通過市場(chǎng)機(jī)制高價(jià)出讓土地，政府通過“低買高賣”獲得大量的土地收入，“土地財(cái)政”應(yīng)運(yùn)而生。我國(guó)土地出讓總收入的變化趨勢(shì)：20世紀(jì)9O年代之前，幾乎不存在土地財(cái)政；1991年～1994年，土地出讓開始活躍，但由于出現(xiàn)了房地產(chǎn)泡沫，在國(guó)家采取一系列限制措施后，1995年后土地收入大幅度回落；1995年一2000年，土地出讓收入總體保持低水平的平穩(wěn)狀態(tài)，來(lái)自土地的財(cái)政收入微乎其微；進(jìn)人21世紀(jì)，土地財(cái)政收入大幅度增長(zhǎng)，2003年后更是進(jìn)入奔騰式的增長(zhǎng)階段，即使2008年由于經(jīng)濟(jì)危機(jī)以及國(guó)家的調(diào)控政策而一度下降，但快速增長(zhǎng)的總趨勢(shì)沒有改變。事實(shí)上，2009年我國(guó)土地出讓金達(dá)到1．5萬(wàn)億元左右，是2000年的27倍，年均增長(zhǎng)率高達(dá)44．1％；2010年全國(guó)土地出讓成交總價(jià)款高達(dá)2．7萬(wàn)億元，同比增長(zhǎng)70％。

正因?yàn)榻陙?lái)與土地相關(guān)的財(cái)政收入占地方財(cái)政收入的比重越來(lái)越大(大致相當(dāng)于地方財(cái)政預(yù)算內(nèi)收入的30％一50％)，這種預(yù)算之外非稅收的土地財(cái)政也就開始被稱為“第二財(cái)政”。根據(jù)國(guó)土資源部的統(tǒng)計(jì)：2009年我國(guó)累計(jì)實(shí)現(xiàn)的土地財(cái)政收入在1．59萬(wàn)億元左右，土地財(cái)政與地方財(cái)政總收入比達(dá)到48．7％。蔣省三、劉守英對(duì)某縣市和全國(guó)各層面土地出讓收益對(duì)地方財(cái)政之重要性的實(shí)證研究顯示：無(wú)論從地方政府還是從全國(guó)整體看，土地出讓金收人大約都占地方預(yù)算外收入的60％；并且政府級(jí)別越低，對(duì)土地財(cái)政收入的依賴越嚴(yán)重j?？咨茝V實(shí)證研究了土地出讓價(jià)格上升對(duì)地方財(cái)政實(shí)際收入的貢獻(xiàn)，發(fā)現(xiàn)地方財(cái)政與土地出讓之間存在高度相關(guān)性]。圖2顯示了1987年～2009年間我國(guó)土地財(cái)政占地方財(cái)政收入比重變化的趨勢(shì)：20世紀(jì)90年代之前是土地財(cái)政收人所占比例微乎其微的階段，最高的1990年也只有0．41％；1991年一1994年是土地財(cái)政收入所占比例快速提升的階段，1994年達(dá)到最高點(diǎn)29．11％；1995年～1999年是土地財(cái)政收入所占比例逐漸回落并相對(duì)平穩(wěn)的階段，基本保持在10％以下；2001年～2003年是土地財(cái)政收入所占比例重新快速增長(zhǎng)階段，最高的2003年達(dá)到55．04％；2004年后是土地財(cái)政收入所占比例總體處于高位但劇烈震蕩的階段，除2008年外基本保持在40％以上。由于我國(guó)區(qū)域之間的發(fā)展極不平衡，土地財(cái)政所占比重在各地并不一樣。一般而言，經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度較快的地方，土地財(cái)政所占比重也較高，因?yàn)榻?jīng)濟(jì)的快速發(fā)展往往需要政府提供更多的配套資金，而且經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展也為從土地出讓中獲取收入提供了便利。考慮到這種不平等，當(dāng)前我國(guó)很多地方的第二財(cái)政早已超過第一財(cái)政。據(jù)國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心的調(diào)研報(bào)告顯示，在一些地方，土地直接稅收及城市擴(kuò)張帶來(lái)的間接稅收占地方預(yù)算內(nèi)收入的4o％，而土地出讓金凈收入占政府預(yù)算外收入的60％以上J。中國(guó)土地政策改革課題組對(duì)浙江省所作的調(diào)查結(jié)果也顯示，在政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入的巨額資金中，預(yù)算內(nèi)提供的僅占2．65％，土地出讓金占到32％，而且存在遞增的趨勢(shì)。

從2007年《中國(guó)國(guó)土資源年鑒》和《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》也可以看到，東部地區(qū)土地財(cái)政占地方財(cái)政收入比重達(dá)到50％以上的省有份8個(gè)，其中比重最大的浙江省和福建省，其土地財(cái)政與地方財(cái)政收入之比達(dá)到101．8％，最低的青海省僅為2．9％。可見，1994年分稅制改革之后，由于地方政府收支越來(lái)越不平衡，導(dǎo)致其日益依賴土地財(cái)政收入。當(dāng)然，土地財(cái)政的快速增長(zhǎng)也潛含著兩種可能性：一者，財(cái)政分權(quán)安排不合理，以致地方政府獲得的財(cái)權(quán)與其承擔(dān)的事權(quán)日益脫節(jié)，即不斷擴(kuò)大的財(cái)政支出是事權(quán)日益增長(zhǎng)的自然結(jié)果；二者，財(cái)政分權(quán)缺乏足夠有效的監(jiān)督機(jī)制，以致地方政府具有不斷擴(kuò)大財(cái)政支出的沖動(dòng)，即不斷擴(kuò)大的財(cái)政支出是當(dāng)事者追求權(quán)力的人為結(jié)果。后一種可能性意味著財(cái)政分權(quán)后形成的“反向剪刀差”很大程度上是地方政府的道德風(fēng)險(xiǎn)行為創(chuàng)造出來(lái)的，這或者是因?yàn)樨?cái)政預(yù)算本來(lái)就是軟約束，或者是基于GDP政績(jī)的激勵(lì)，也或者是因?yàn)閺呢?cái)政支出的擴(kuò)大中可以方便地進(jìn)行創(chuàng)租。據(jù)國(guó)家審計(jì)署審計(jì)長(zhǎng)劉家義2011年6月27日在其工作報(bào)告中披露，截至2010年底，除54個(gè)縣級(jí)政府沒有政府性債務(wù)外，全國(guó)省、市、縣三級(jí)地方政府性債務(wù)余額共計(jì)107174．91億元人民幣，其中政府負(fù)償還責(zé)任的67109．51億元；負(fù)擔(dān)保責(zé)任的23369．74億元；可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的16695．66億元；省、市、縣三級(jí)地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)率即債務(wù)余額與地方政府綜合財(cái)力的比率為52．25％，若加上負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的或有債務(wù)后，則債務(wù)率高達(dá)70．45％。審計(jì)中還發(fā)現(xiàn)，地方政府存在舉債融資欠規(guī)范、大部分債務(wù)收支未納人預(yù)算管理且融資平臺(tái)數(shù)量多、管理不規(guī)范等問題。

四、制約缺失之土地財(cái)政下的浪費(fèi)式經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)

以上分析揭示出土地財(cái)政與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)之間具有正相關(guān)性，這種正相關(guān)性潛含著兩種意義：一者，土地財(cái)政收入的增長(zhǎng)有利于地方政府?dāng)U大公共領(lǐng)域的支出，從而促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，即土地財(cái)政對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)具有正面意義；二者，由于土地財(cái)政收入的使用缺乏足夠有效的監(jiān)督，從而造成粗放式發(fā)展，即土地財(cái)政對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)具有負(fù)面意義。后一種可能性意味著地方經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)并不一定是可取的，一個(gè)明顯的事實(shí)就是，伴隨著土地財(cái)政收入的快速增長(zhǎng)，土地資源大量浪費(fèi)、城市無(wú)序擴(kuò)張以及腐敗迅速涌現(xiàn)。據(jù)國(guó)土資源部信息中心的研究，土地出讓面積凈增加與地方GDP的增加呈正相關(guān)性。近年來(lái)各地出現(xiàn)的“開發(fā)區(qū)熱”和“房地產(chǎn)熱”，盡管其直接目的是加快城市化進(jìn)程、促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但由于缺乏有效的監(jiān)督，在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的背后卻是對(duì)稀缺性土地資源的浪費(fèi)以及財(cái)政資金低效率的使用。我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)目前正呈現(xiàn)出一種浪費(fèi)式的發(fā)展路徑，它典型地體現(xiàn)在：缺乏實(shí)際用途之“政績(jī)工程”和“形象工程”大量建設(shè)，質(zhì)量低下之“短命工程”層出不窮，無(wú)效規(guī)劃之投資失誤屢見不鮮，追求創(chuàng)租之重復(fù)建設(shè)普遍存在以及政府官員職務(wù)消費(fèi)的奢侈浪費(fèi)，等等。此處提出的浪費(fèi)式發(fā)展概念比粗放式發(fā)展概念內(nèi)涵更廣：粗放式發(fā)展主要針對(duì)生產(chǎn)中使用的低效率而言，而浪費(fèi)式發(fā)展則不僅包含低效率和沒有任何價(jià)值的生產(chǎn)，也包含非生產(chǎn)領(lǐng)域的活動(dòng)。顯然，浪費(fèi)式發(fā)展所包含的大量活動(dòng)并沒有提高人民的福利水平，有些反而降低了福利水平。但根據(jù)目前的GDP核算體系，這些活動(dòng)仍然被計(jì)人在內(nèi)，從而使得這些行為被合理化。這里我們通過分類列舉一些案例來(lái)反映當(dāng)前社會(huì)浪費(fèi)式經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)現(xiàn)象。首先，就“形象工程”而言。所謂“形象工程”，是指某些當(dāng)政者不顧群眾需要和當(dāng)?shù)貙?shí)際需要，利用權(quán)力大搞勞民傷財(cái)、浮華無(wú)效但卻有可能成為自己和小團(tuán)體標(biāo)榜政績(jī)的工程。

如2007年6月25日中央電視臺(tái)焦點(diǎn)訪談節(jié)目指出，廣西省宜州市動(dòng)用1／4財(cái)政收入建豪華辦公樓；2010年5月在上海世博會(huì)開幕之際，江蘇省經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的阜寧縣耗資數(shù)百萬(wàn)興建“山寨版中國(guó)館”，此外，阜寧縣2009年度還投資近5000萬(wàn)興建了包括“山寨版悉尼歌劇院”在內(nèi)的6類38項(xiàng)城建工程。實(shí)際上，“山寨”已經(jīng)成為當(dāng)前中國(guó)各地公共建筑的一個(gè)重要特色。如安徽阜陽(yáng)市潁泉區(qū)政府、浙江玉環(huán)縣人民法院、上海市閔行區(qū)人民法院以及華西村的山寨版白宮；臨沂堯廟、銀川南熏門的山寨版天安門城樓；臨沂的山寨版天壇；華西村、珠海國(guó)會(huì)大廈、重慶市人民檢察院的仿美國(guó)國(guó)會(huì)大廈，等等¨。顯然，這些建設(shè)都不是社會(huì)大眾所急需的，也與當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)文化不相稱，更與人民生活水平的均衡發(fā)展需求不符?！吨袊?guó)青年報(bào)》社會(huì)調(diào)查中心通過民意中國(guó)網(wǎng)和新浪網(wǎng)對(duì)1620人進(jìn)行的一項(xiàng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)：97．5％的人表示自己身邊存在形象工程，其中50％的人表示“很多”，高達(dá)70％的人明確表示“反對(duì)”興建形象工程。筆者認(rèn)為，當(dāng)前各級(jí)政府偏好建造“形象工程”的原因大致有二：一是官員為官位著想且好大喜功；二是權(quán)力無(wú)限、缺乏制約，主要領(lǐng)導(dǎo)掌管著財(cái)政支配大權(quán)，缺乏民主決策的機(jī)制，缺乏公開監(jiān)督的保障。其次，就“短命工程”而言。“短命工程”充分體現(xiàn)了決策的不合理、質(zhì)量的不過關(guān)以及由此產(chǎn)生的資源嚴(yán)重浪費(fèi)。這方面的例子不勝枚舉。如建成僅20年“堅(jiān)固得像碉堡一樣”的山東青島市著名地標(biāo)建筑——青島大酒店被整體爆破，建成僅13年的浙江杭州西湖邊最高樓——浙江大學(xué)湖濱校區(qū)3號(hào)樓被整體爆破，建成僅l3年的江西南昌著名地標(biāo)——五湖大酒店被整體爆破，建成10年、耗資3000萬(wàn)的海南海口“千年塔”被拆，建成2O年、位于北京建國(guó)門黃金地段的凱萊大酒店被拆，等等?！岸堂こ獭痹谌珖?guó)各地出現(xiàn)的頻次之高、浪費(fèi)數(shù)額之大令人觸目驚心。國(guó)家住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部副部長(zhǎng)仇保興就曾表示，我國(guó)是世界上每年新建建筑量最大的國(guó)家，但建筑的平均壽命卻只有25～30年。而根據(jù)我國(guó)《民用建筑設(shè)計(jì)通則》規(guī)定，重要建筑和高層建筑主體結(jié)構(gòu)的耐久年限為100年，一般性建筑為50—100年；而英國(guó)、法國(guó)、美國(guó)的建筑據(jù)統(tǒng)計(jì)平均使用壽命分別為132年、85年和80年1。

為什么會(huì)出現(xiàn)這么多的“短命工程”呢?究其原因有四：一是政績(jī)所需，每屆政府上臺(tái)為體現(xiàn)政績(jī)都大搞形象工程，且一屆政府一個(gè)想法，新一屆政府拆除原先“形象工程”的例子并不少見；二是短視所致，城市建設(shè)規(guī)劃缺乏科學(xué)性、嚴(yán)肅性以及對(duì)民意的尊重；三是利益驅(qū)使，土地價(jià)格快速上漲使得地方政府對(duì)新建筑“痛下狠手”以獲取更多的土地財(cái)政；四是監(jiān)督缺位，缺乏追究機(jī)制，決策者無(wú)后顧之憂。其三，就決策失誤而言。決策失誤主要體現(xiàn)為政府在投資決策過程中因能力不足、信息不充分以及對(duì)市場(chǎng)把握不當(dāng)?shù)仍斐傻耐顿Y偏差。如2001年平安縣被青海省定為“西繁東育”工程項(xiàng)目縣后，縣政府先后動(dòng)員下河灘村農(nóng)民自籌近200萬(wàn)元興建84座高標(biāo)準(zhǔn)封閉式牛羊育肥棚圈，又動(dòng)用政府資金近150萬(wàn)為該項(xiàng)目建成水、電、路、獸醫(yī)站等配套設(shè)施，但到2005年，很多羊圈已空空如也，遠(yuǎn)未達(dá)到設(shè)計(jì)時(shí)每圈200只羊的養(yǎng)殖規(guī)模。再如重慶市黔江城區(qū)政府2005年起投資1000多萬(wàn)元在城外修建殯儀館，但這個(gè)耗資巨大的“民t~,52程”建成后卻從未使用過。這方面的例子很多，之所以會(huì)頻頻出現(xiàn)投資失誤，原因在于投資決策機(jī)制出了問題。有人形象地稱之為：“規(guī)劃規(guī)劃，紙上畫畫，墻上掛掛，橡皮擦擦，最后全靠領(lǐng)導(dǎo)一句話”。領(lǐng)導(dǎo)的決策被形象地稱為“三拍”：一拍腦袋，就這么定；二拍胸脯，我負(fù)責(zé)；三拍大腿，又交學(xué)費(fèi)了。其四，就重復(fù)建設(shè)而言。重復(fù)建設(shè)充分體現(xiàn)了決策者的短視性和功利性，其中短視性說明決策者缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)的戰(zhàn)略眼光，而功利性則在于重復(fù)建設(shè)中孕育了大量的創(chuàng)租機(jī)會(huì)。如成都市兩河森林公園投資數(shù)十億元建成，分別于2007年、2009年舉辦國(guó)際非物質(zhì)文化遺產(chǎn)節(jié)，但如今這個(gè)公園已被遺棄，與此同時(shí)，一個(gè)政府投資40億元新建的“國(guó)際非物質(zhì)文化遺產(chǎn)博覽園”又悄然動(dòng)工。再如北京門頭溝體育館建于1985年，區(qū)政府在2008年曾花費(fèi)上千萬(wàn)元進(jìn)行翻新以迎接奧運(yùn)火炬接力，盡管辦公大樓還有八成新，運(yùn)動(dòng)場(chǎng)內(nèi)的塑膠跑道和足球場(chǎng)也都完好，但門頭溝區(qū)政府卻于2010年對(duì)其進(jìn)行拆除，打算建一所更大規(guī)模、更先進(jìn)的體育中心。

出現(xiàn)這么多的重復(fù)建設(shè)固然與規(guī)劃不合理有關(guān)，但同時(shí)也與政績(jī)觀和腐敗有關(guān)。其五，就奢侈消費(fèi)而言。奢侈消費(fèi)充分體現(xiàn)了當(dāng)前財(cái)政支出缺乏有效監(jiān)督、地方官員將稀缺性資源用于滿足個(gè)人福利的事實(shí)。如河南省級(jí)貧困縣濮陽(yáng)縣斥資千萬(wàn)建辦公樓，被當(dāng)?shù)厝罕姺Q為濮陽(yáng)的“天安門”，但與此同時(shí)，濮陽(yáng)縣22個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中有7個(gè)在黃河沿岸，生產(chǎn)生活條件落后，大多數(shù)群眾在貧困線下勉強(qiáng)度日，縣級(jí)財(cái)政捉襟見肘。事實(shí)上，最近幾年修建豪華辦公樓已成為一些地方的病態(tài)時(shí)尚，如重慶忠縣黃金鎮(zhèn)耗資400余萬(wàn)元修建仿“天安門”城樓樣式的豪華辦公樓，陜西三原縣大程鎮(zhèn)政府花費(fèi)280多萬(wàn)元修建一棟五層、有120多間房的辦公大樓。除此之外，官員的直接消費(fèi)也令人驚嘆，如2009年l2月下旬相繼有4起案例被媒體曝光：撫順市財(cái)政局采購(gòu)iPod作U盤使用，蘇州交警部門采購(gòu)iPhone4用作監(jiān)控設(shè)備，黑龍江公安廳采購(gòu)單價(jià)超4萬(wàn)元的筆記本電腦，烏魯木齊市水磨溝區(qū)法院采購(gòu)兩臺(tái)單價(jià)約52800元的豪華電動(dòng)按摩椅ul。全國(guó)政協(xié)十屆五次會(huì)議上九三學(xué)社中央副主席馮培指出：我國(guó)目前大約有400萬(wàn)輛公車，每年消耗超過2000多億元，其中真正用于公務(wù)的只占1／3；公款吃喝每年不少于2000億，官員公費(fèi)出國(guó)一年耗資超過3000億元¨。最后需要指出的是，上述種種浪費(fèi)式經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)之所以得以施行，一是龐大的土地財(cái)政收人提供了支持，二是缺乏有效的財(cái)政支出監(jiān)督。一者，中國(guó)的財(cái)政分權(quán)主要界定了中央和地方的權(quán)利結(jié)構(gòu)，卻缺乏相應(yīng)的責(zé)任規(guī)定，更沒有可以有效監(jiān)督的責(zé)任規(guī)定，在這種情況下，地方官員就會(huì)大肆通過土地出讓金以及相應(yīng)的工程建設(shè)來(lái)擴(kuò)大自身權(quán)力。二者，中國(guó)的財(cái)政預(yù)算是軟約束的，地方政府不僅可以向當(dāng)?shù)劂y行機(jī)構(gòu)借取可能不用歸還的資金，還可以通過土地拍賣等方式彌補(bǔ)不斷擴(kuò)大的財(cái)政赤字，甚至可以隨著調(diào)任而將所有問題留給后任，在這種情況下，地方官員熱衷于擴(kuò)大投資而不需顧忌能否可持續(xù)發(fā)展。事實(shí)上，大量的“政績(jī)工程”和“形象工程”都是這種制度安排下的產(chǎn)物，其中有些是決策失誤造成的，有些則是有意識(shí)的逆向選擇的結(jié)果，從而也就蘊(yùn)含了大量以權(quán)謀私和官商勾結(jié)之類的腐敗現(xiàn)象。迄今為止，我國(guó)的土地交易并沒有實(shí)現(xiàn)真正的市場(chǎng)化，大多數(shù)交易都是在臺(tái)下進(jìn)行的，如何定價(jià)、定價(jià)多少往往由官員決定，從而也潛含了大量的尋租空間。

張立彥的研究指出，由于我國(guó)土地要素是由地方政府所壟斷，并且土地出讓方式的“雙軌”并行和地方政府對(duì)土地協(xié)議出讓價(jià)格握有相當(dāng)程度的自由裁量權(quán)，這為政府尋租和企業(yè)尋租提供了可能，權(quán)錢交易、以地牟利等腐敗行為的發(fā)生難以避免]。正因如此，土地財(cái)政的背后往往隱匿著土地腐敗。據(jù)國(guó)土資源部統(tǒng)計(jì)，僅在1999年～2002年期間，全國(guó)立案查處土地違法案件達(dá)54．9萬(wàn)件，涉及土地面積12．2萬(wàn)公頃¨。事實(shí)上，迄今被查的涉案官員五成以上都與房地產(chǎn)商有利益糾紛，重大案件包括上海市委書記陳良宇的社?；鸢浮⑸綎|省委副書記杜世成的嶗山違法批租土地案、北京市海淀區(qū)區(qū)長(zhǎng)周良洛的違規(guī)批地案、湖南郴州市市委書記李大倫的嘉禾拆遷案、北京市副市長(zhǎng)劉志華為情婦承攬工程案、重慶規(guī)劃局副局長(zhǎng)梁曉琦任意調(diào)整容積率和用地性質(zhì)案等。

五、結(jié)語(yǔ)

一個(gè)完善的財(cái)政分權(quán)安排體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是財(cái)權(quán)和事權(quán)的對(duì)稱性，二是責(zé)任執(zhí)行機(jī)制的有效性。當(dāng)財(cái)權(quán)和事權(quán)不對(duì)稱且地方政府的事權(quán)越來(lái)越大時(shí)，地方政府就會(huì)尋求稅收之外的收入來(lái)源，從而導(dǎo)致土地財(cái)政的興起；同時(shí)，當(dāng)缺乏有效的機(jī)制來(lái)保障事權(quán)的執(zhí)行時(shí)，地方政府就可能將越來(lái)越多的收入用于體現(xiàn)個(gè)人偏好的相關(guān)領(lǐng)域，從而違背社會(huì)大眾的訴求。正是基于這兩點(diǎn)考慮，土地財(cái)政對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)具有雙刃性：一方面，它有利于擴(kuò)大政府支出，從而促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)；另一方面，它會(huì)誘導(dǎo)政府的錯(cuò)誤投資，從而產(chǎn)生浪費(fèi)式經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。由于土地資源是有限的，因而盡管這種浪費(fèi)式經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)在短期內(nèi)可行，但在長(zhǎng)期內(nèi)卻難以維持。如張昕的相關(guān)研究發(fā)現(xiàn)，土地出讓金對(duì)于城市經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)具有很大的作用，但是隨著城市經(jīng)濟(jì)的逐漸發(fā)展，土地財(cái)政對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的促進(jìn)作用卻在逐漸減少。正是由于缺乏有效的監(jiān)督，大多數(shù)地方官員會(huì)采取一些急功近利的短期行為，因此不能簡(jiǎn)單地以短期內(nèi)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)來(lái)判斷官員的業(yè)績(jī)，并由此將官員流動(dòng)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展聯(lián)系起來(lái)。在很大程度上，這種浪費(fèi)式經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)是竭澤而漁的行為，是不可持續(xù)的。

本文的分析還顯示，不能簡(jiǎn)單地基于實(shí)證數(shù)據(jù)判斷現(xiàn)狀的好壞，也不能簡(jiǎn)單地基于當(dāng)前經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的狀況來(lái)判斷財(cái)政分權(quán)安排體系的優(yōu)劣。事實(shí)上，實(shí)證結(jié)果僅僅只能反映局部領(lǐng)域的過去而無(wú)法反映全局，更無(wú)法顯示未來(lái)，而且由于受數(shù)據(jù)選擇、模型選擇等的影響，不同學(xué)者在相似問題上會(huì)得出截然相反的結(jié)論。如就財(cái)政分權(quán)的正向效應(yīng)而言，錢穎一通過檢驗(yàn)省際邊際收入分成率指標(biāo)對(duì)財(cái)政包干制和分稅制的激勵(lì)效應(yīng)認(rèn)為，中國(guó)的財(cái)政改革會(huì)加強(qiáng)對(duì)地方政府的激勵(lì)，而這又會(huì)引致各省經(jīng)濟(jì)發(fā)展和改革；沈坤榮、付文林通過考察財(cái)政分權(quán)對(duì)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的影響認(rèn)為，財(cái)政分權(quán)對(duì)我國(guó)地方經(jīng)濟(jì)有促進(jìn)作用，地方政府預(yù)算內(nèi)財(cái)政收支每上升1％，人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值增加0．07％～0．3％。

就財(cái)政分權(quán)的負(fù)向效應(yīng)而言，張宴、龔六堂對(duì)中國(guó)1978年～2002年財(cái)政分權(quán)與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的關(guān)系研究表明，分稅制改革前地方政府的分權(quán)對(duì)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的影響起負(fù)作用L22J；李文星等利用1979年一2004年中國(guó)省際面板數(shù)據(jù)，采用修正偏誤的虛擬變量最小二乘估計(jì)方法發(fā)現(xiàn)，在分稅制實(shí)施前，財(cái)政分權(quán)阻礙了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，但在全樣本期，財(cái)政分權(quán)對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)并沒有顯著的影響。這些都說明，我們不能基于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的現(xiàn)實(shí)狀況來(lái)評(píng)估和設(shè)計(jì)財(cái)政分權(quán)體系，因?yàn)榻?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的現(xiàn)實(shí)狀況不僅與財(cái)政分權(quán)體系的安排內(nèi)容有關(guān)，更與財(cái)政分權(quán)安排的執(zhí)行狀況有關(guān)；更不用說經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的現(xiàn)實(shí)狀況僅僅反映短期現(xiàn)狀，并不說明其是否優(yōu)劣，因?yàn)樗芸赡苁且环N浪費(fèi)式經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。