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論文關鍵詞：政府投資；項目管理；公共財政

論文摘要：政府投資項目管理是站在投資主體的角度，對政府投資項目進行的全過程、全方位的管理。它具有管理范圍大、管理內(nèi)容多、管理視角廣、管理主體奇的特點。當前，我國政府投資項目管理還存在著決策機制不完善、預算約束弱化、投資效益偏低等弊端，離建設節(jié)約型社會、構(gòu)建公共財政體系、打造廉潔高效政府的要求尚有不小的差距，進一步加強政府投資項目管理勢在必行。

一、政府投資項目管理的含義

政府投資項目也稱公共工程，是指為了適應和推動國民經(jīng)濟或區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展，滿足社會的文化、生活需要，以及出于政治、國防等因素的考慮。由政府通過財政投資、發(fā)行國債或地方財政債券、向證券市場或資本市場融資、利用外國政府贈款和國家財政擔保的國內(nèi)外金融組織貸款以及行政事業(yè)性收入等方式獨資或合資興建的固定資產(chǎn)投資工程。它以政府為實際投資主體、以財政性資金為主要資金來源，因而也經(jīng)常被稱為財政投資項目。

政府投資項目管理，是指項目管理者站在投資主體的角度，為保證工程質(zhì)量、加快工程進度、節(jié)約工程投資，在項目建設周期內(nèi)，用系統(tǒng)工程的理論、觀點和方法，通過一定的組織形式和具體措施，充分發(fā)揮計劃、組織、控制、協(xié)調(diào)和監(jiān)督職能作用，對政府投資項目進行的全過程、全方位的管理。其主要特點：一是管理范圍大。涉及到項目建設周期內(nèi)的各個階段。包括項目建議書的編制與審批、可行性研究報告的編制與審批、初步設計、施工圖設計、概預算審查、項目法人單位的建立、工程招投標及施工管理、竣工驗收及交付使用、效益評價和財務監(jiān)督等諸多環(huán)節(jié)；二是管理內(nèi)容多，包括建設程序管理制度、政府采購制度、項目法人負責制、工程合同管理制、建設監(jiān)理制、財政基本建設資金評審與財務管理制度等；三是管理視角廣，管理者必須站在政府投資主體的角度，從促進經(jīng)濟與社會和諧發(fā)展、保護和改善生態(tài)及人文生活環(huán)境、節(jié)約財政開支的大局出發(fā)，保證工程質(zhì)量，推進工程建設，提高工程投資使用效益；四是管理主體獨特，作為項目管理的一項重要內(nèi)容，立項審批等項目決策至關重要，作為政府投資項目，其決策主體理應是政府，這樣，本應置身度外、以守護人身份出現(xiàn)的政府自然而然又參與到政府投資項目管理的具體過程中，成為政府投資項目管理必不可少的一個主體。而由于政府的存在缺乏實體形象，其職能主要體現(xiàn)在組成政府的各部門身上，以至在整個項目建設實施過程中，沒有一個相應的部門或機構(gòu)代表政府來履行管理和監(jiān)督責任。

二、加強政府投資項目管理的必要性

作為我國當前社會經(jīng)濟發(fā)展的重要構(gòu)成要素，政府投資項目涉及到經(jīng)濟、環(huán)境、文化及生活的各個方面，其工作進展及實施狀況直接關系到國民經(jīng)濟發(fā)展的好壞及快慢，關系到百姓生活質(zhì)量的變化及和諧平安社會的建設。如何加強政府投資項目管理，確保工程質(zhì)量，提高投資效益已成為百姓關注、政府重視的熱點、焦點問題，值得我們認真研究。

1、加強政府投資項目管理是建設節(jié)約型社會的要求

建設節(jié)約型社會是我國的基本國策，也是全面貫徹落實科學發(fā)展觀的必然要求。加強政府投資項目管理，堵塞基本建設支出漏洞，合理控制投資成本，提高財政資金使用效益，是推進節(jié)約型社會建設的一個重要方面，事關經(jīng)濟社會發(fā)展的全局，具有十分重要的現(xiàn)實意義。它既能強化政府職能，提高政府執(zhí)行力，又符合現(xiàn)代管理效益原則的基本要求，有助于統(tǒng)籌考慮社會效益和環(huán)境效益，促進資源節(jié)約，合理壓縮財政支出，把有限的財政資金用到刀刃上，更好地滿足社會經(jīng)濟發(fā)展需要，是全面建設小康社會的重要保障，是建設節(jié)約型社會的重要推進器。

2、加強政府投資項目管理是建立公共財政的要求

公共財政具有資源配置、收入分配、調(diào)節(jié)經(jīng)濟和監(jiān)督管理四大職能。政府投資作為一項經(jīng)濟活動，既是一個政府宏觀調(diào)控的職能問題，又是一個資源配置問題，是公共財政管理的一項重要內(nèi)容。通過加強政府投資項目管理，既可以清除市場配置資源的各種障礙，促進生產(chǎn)要素有序流動，解決市場不能有效配置的公益性及公共基礎設施建設等問題，促使公共財政的陽光向民生工程、“三農(nóng)”建設、環(huán)境保護等公共事業(yè)傾斜，保證財政資金投向的合理性；又有利于遏制截留、挪用建設資金，高估冒算和“三超”浪費等現(xiàn)象發(fā)生，提高財政資金使用的安全性、合規(guī)性和經(jīng)濟性；還能促使政府在投資決策中慎重行事，完善財政分配的民主決策機制，提高財政預算安排的科學合理性和透明度。可以說，加強政府投資項目管理是財政合理配置資源、依法監(jiān)督管理職能的重要手段，是財政工作的重要組成部分，是推進公共財政建設的重要手段。

3、加強政府投資項目管理是廉政建設的要求

腐敗是中國社會的頭號毒瘤。從源頭上預防和懲治腐敗，大力倡導廉政建設是推進中國特色社會主義建設的重要保障，事關黨和國家的前途命運。作為腐敗易發(fā)多發(fā)的薄弱環(huán)節(jié)，工程建設中的職務犯罪案件占全部職務犯罪案件的90％以上，分解工程，收受回扣；圍標串標，暗箱操作；非法轉(zhuǎn)包，索賄受賄；權(quán)錢交易，提高造價等商業(yè)賄賂違法、違規(guī)行為時有發(fā)生，“工程上去了，干部倒下來”的現(xiàn)象屢見不鮮，嚴重破壞了市場經(jīng)濟公平競爭秩序，影響了國民經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境，敗壞了黨風、民風，損害了黨和政府的形象，造成了國有資產(chǎn)的流失浪費，群眾對此反映強烈，政府投資建設領域已經(jīng)成為防腐、反腐的重點，必須采取有力措施予以整治。加強政府投資項目管理，規(guī)范政府投資行為，提高政府投資項目監(jiān)管實效，有利于營造公平、公正的市場競爭環(huán)境，規(guī)范社會主義市場經(jīng)濟運行秩序，防止商業(yè)賄賂等腐敗行為的發(fā)生，改善黨和政府在人民群眾中的形象，推進社會主義各項事業(yè)和諧穩(wěn)定、又好又快發(fā)展。

4、加強政府投資項目管理是提高政府執(zhí)行力的需要

“管理是一種實踐，其本質(zhì)不在于知，而在于行?！眻?zhí)行力是政府工作的生命力，政府履行工程項目管理職責，執(zhí)行力是不可或缺的要素。執(zhí)行力弱，就會政令不暢，有令難行，甚至有令不行，政策落實就可能“雷聲大雨點小”。從我國政府投資項目管理的現(xiàn)狀來看。不少政府投資項目管理組織較混亂，“投資、建設、管理、使用”四項職能合一，分工不明，職能交叉，各相關部門各自為政，管理越位與缺位并存，相互扯皮，效率較低，項目實施中執(zhí)行力弱，監(jiān)管不嚴，漏洞較多，工程造價控制不力，往往是建一個工程交一次學費，浪費大量的人力、物力、財力。加強政府投資項目管理，理順政府投資項目管理各有關部門之間的關系，建立職責分明、溝通順暢、配合密切的政府投資項目管理體制，減少推諉扯皮，提高政府執(zhí)行力，防止管理真空，切實履行政府投資項目管理主體職能已成為擺在我們面前的熱點、焦點問題。

5、加強政府投資項目管理是提高政府投資效益的需要

常言道，管理出效益。當前，不少政府投資項目投資計劃制訂較隨意，缺乏科學論證，項目立項審批前未進行項目比選和公示，“形象工程”和“獻禮工程”較多，加上資金是無償撥付和使用的，沒有保值增值、還本付息的壓力，項目實施中對自行擴大建設規(guī)模、提高建設標準、增加建設內(nèi)容等現(xiàn)象往往缺乏有效的外在管理和制約措施，預算約束弱化，不少項目概算超估算、預算超概算、決算超預算，投資難以控制，工期一再推遲，“釣魚工程”、“胡子工程”較為普遍，不僅影響投資效益，浪費國家財力和公共資源，困擾社會事業(yè)發(fā)展，而且容易滋生腐敗，有的還因建設資金不到位造成拖欠民工工資和工程款等問題，影響社會穩(wěn)定，損壞政府投資項目在公眾中的形象。加強政府投資項目管理，通過有目的的計劃、組織、指揮、調(diào)節(jié)和控制，有助于規(guī)范政府投資行為，加快工程進度，節(jié)減財政開支，提高政府投資效益，創(chuàng)造和形成新的生產(chǎn)力。

三、加強政府投資項目管理的建議

1、推行項目價值管理，重點做好政府投資工程項目前期可行性論證及決策

項目前期規(guī)劃及決策階段主要包括項目建議書、可行性研究報告、初步設計、立項審批等工作，在這個階段雖然所需花費的資金不多，但對項目價值及投資費用的影響卻至少占70％以上，直接關系到項目的成敗得失。是工程項目價值管理的最重要階段。缺乏科學論證、敷衍了事的可行性研究和錯誤的決策將會帶來人力、物力、財力的浪費，甚至造成無法彌補的損失。在這個關鍵點上必須樹立項目價值管理觀念，以實現(xiàn)項目利益各方最高滿意度為目標，科學分析、理性判斷、民主決策。第一，要建立健全政府投資管理制度，規(guī)范政府投資行為，嚴格按法定程序?qū)徟顿Y項目，對關系百姓民生、經(jīng)濟社會發(fā)展的重點項目實行事前公示制，防止重復建設無序投資，確保政府投資項目投向合理、程序合規(guī)；第二，要認真開展調(diào)查研究，前移政府投資評審關口，嚴格把好項目建議書、可行性研究報告、初步設計及概算的審查關，堅持“先評審，后立項”，做好項目的比選和可行性論證，建立健全項目儲備庫，做深做實項目前期工作，謹防超標準、超概算、超財政承受能力；第三，要切實貫徹執(zhí)行政府采購制度和招標投標管理制度，該招標采購的決不直接發(fā)包，堅持“貨比三家”，加強對投標單位的資格審查，防止圍標、串標和“暗箱操作”，堅持“先評審、后招標”，從源頭上擠壓工程招標采購預算的“水份”，防止高估冒算和漏項漏算，為合理控制項目開支提供重要保證。

2、切實加強工程項目管理，把好事中監(jiān)督關口

一是加強對建筑市場的監(jiān)督管理，采取有效措施解決施工企業(yè)“借殼”掛靠問題，嚴厲打擊圍標、串標、賣標、非法轉(zhuǎn)包分包行為，強化對工程監(jiān)理、造價咨詢、招標等中介機構(gòu)的監(jiān)管，嚴肅建筑市場運行秩序，對有違法、違規(guī)行為的企業(yè)、中介機構(gòu)，要予以嚴肅查處，情節(jié)嚴重的，要堅決吊銷資質(zhì)證書，依法清出建筑市場；二是加強合同管理，規(guī)范合同簽訂行為，認真審核合同條款的合法性、嚴密性，詳細約定工程質(zhì)量、進度、合同價款的確定及其調(diào)整方法、雙方的責任和義務、工程付款方式、違約責任等內(nèi)容，盡量減少合同中的“活口”，防止因合同糾紛影響工程進度或增加工程造價；三是明確職責分工，強化責任意識，按照“投資、建設、監(jiān)管、使用”四分開原則，積極推行政府投資項目代建制，充分發(fā)揮項目管理公司的專業(yè)優(yōu)勢，大力節(jié)減投資成本；四是加強項目實施階段的監(jiān)管，堅持“集體研究，分級審批，先批后變”的原則，嚴把工程變更關，及時處理施工中遇到的問題，合理界定各方責任，嚴格控制現(xiàn)場簽證，保證工程質(zhì)量，減少返修費用。

3、加強項目資金管理，鎖住政府投資管理的“籠頭”

資金管理是政府投資項目管理的基礎，要管好政府投資項目，就必須抓住資金管理這個龍頭。國務院總理也曾指出：“建設資金管理，要貫穿工程建設全過程，從概算、預算到?jīng)Q算，始終堅持嚴格審核，嚴格的財政監(jiān)督和管理，不能等到竣工后再算賬?！本唧w來說，必須著力抓好三個環(huán)節(jié)：一是把好資金投向關，凡申請使用政府資金投資的項目，均要按照公共財政的支出原則，嚴格加以審核，對一般經(jīng)營性項目不安排政府投資，對能夠由社會投資建設的項目，盡可能利用社會資金，充分發(fā)揮政府投資“四兩撥千斤”的作用；二是把好預算編制關，堅持“先評審，后編制”，根據(jù)項目可行性研究、概(預)算和工程進度等情況合理編制項目資金預算，妥善安排資金用款計劃，防止概算超估算、預算超估算、決算超預算的“三超”現(xiàn)象；三是把好資金撥付關，堅持“先評審，后撥款”，嚴格執(zhí)行建設資金財政直接支付制度，減少中間環(huán)節(jié)，提高工作效率，保證工程進度用款和民工工資發(fā)放需要。

4、實行績效考評，促進政府投資效益全面提高

對政府投資項目管理進行績效評價，是政府投資項目管理的重要環(huán)節(jié)，是實現(xiàn)政府投資項目管理目標的必然要求。通過對政府投資項目概預決算、資金使用、工程質(zhì)量和投資效益的綜合評估，有利于總結(jié)經(jīng)驗、吸取教訓，更好地指導和加強政府投資項目管理，促進投資結(jié)構(gòu)調(diào)整、優(yōu)化投資方向，強化造價控制，保證工程質(zhì)量，全面提高項目的投資效益。要做好這項工作，一是要建立健全政府投資項目績效考評制度，將建設項目評價和后評價作為必不可少的重要環(huán)節(jié)納入政府投資項目管理的全過程，對建設項目從立項申請、論證、決策、招投標、資金劃撥及管理、項目驗收到運營、維護、報廢處置等各環(huán)節(jié)的經(jīng)濟性、效率性、效果性進行全過程的分析評價；二是要加強政府投資評審機構(gòu)建設，強化政府投資評審中心的職能作用，協(xié)調(diào)整合各部門、各單位的評審力量；三是要加強政府投資評審隊伍建設，注重不同類型技術(shù)人員的配備和人員政治、業(yè)務的學習培訓，打造作風硬、業(yè)務精、素質(zhì)高的評審隊伍；四是要加快政府投資評審信息化進程，開發(fā)完善實用的投資評審業(yè)務軟件，規(guī)范評審行業(yè)技術(shù)指標體系，促使定性指標定最分析，提高績效考評的準確性。