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本文作者：顧偉紅作者單位：蘭州交通大學(xué)土木工程學(xué)院

在我國，鐵路作為可持續(xù)交通體系的主導(dǎo)運(yùn)輸方式，具有良好的外部性，但因缺乏社會補(bǔ)償及長期處于政府主導(dǎo)型的相對封閉的融資管理體制下，其進(jìn)一步發(fā)展面臨較嚴(yán)重的制約和挑戰(zhàn)。發(fā)達(dá)國家出于提高運(yùn)輸系統(tǒng)整體效益及環(huán)境保護(hù)方面的考慮，均采取不同形式扶持鐵路發(fā)展，其中對不同類型鐵路采取不同建設(shè)與經(jīng)營方式是提高鐵路競爭力的普遍經(jīng)驗(yàn)之一。

1我國鐵路建設(shè)與經(jīng)營分類

為合理界定鐵路線路的屬性，為不同鐵路類型設(shè)計(jì)適合的融資模式，需要了解我國鐵路的分類情況。現(xiàn)有研究主要將我國鐵路按修建目的、意義和作用分為公益性鐵路和經(jīng)營性鐵路，詳見圖1[1]。表1詳細(xì)比較了各類型鐵路的投資特點(diǎn)及投資主體。

2鐵路項(xiàng)目融資的創(chuàng)新模式

鐵路項(xiàng)目融資需針對不同類型鐵路項(xiàng)目區(qū)別考慮。在考慮政府對項(xiàng)目控制要求的條件下，盡量實(shí)行商業(yè)化運(yùn)作，并結(jié)合鐵路建設(shè)項(xiàng)目的特點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)有限追索和風(fēng)險(xiǎn)的合理分擔(dān)。如對于基礎(chǔ)性項(xiàng)目，政府一般提供“信用支持”，但不應(yīng)作出“收益承諾”；對于競爭性項(xiàng)目，應(yīng)盡量采用商業(yè)運(yùn)作程度高的融資模式。具體可考慮選擇的融資模式如下：

2.1投資者直接安排項(xiàng)目融資模式

項(xiàng)目投資者直接安排項(xiàng)目融資，并直接承擔(dān)融資安排中相應(yīng)的責(zé)任和義務(wù)的項(xiàng)目融資模式，適用于資信狀況良好的投資者，在非公司合資型線路中較常用。該模式的特點(diǎn)是投資者可較靈活安排融資；可利用項(xiàng)目的稅務(wù)虧損條件組織債務(wù)，降低融資成本。在如何限制貸款銀行對投資者的追索權(quán)利方面，即安排成有限追索時難度較大。鐵路建設(shè)客貨運(yùn)專線項(xiàng)目、資源開發(fā)型項(xiàng)目，如城市間鐵路客運(yùn)專線、大宗貨物運(yùn)輸專線（最典型的如運(yùn)煤專線）等可采用投資者直接安排項(xiàng)目融資模式。由投資者直接安排融資，投資者的信用水平?jīng)Q定融資成本，有利于吸引信用狀況良好的投資者；投資者分別承擔(dān)市場銷售，可吸引一些信用良好、規(guī)模較大的客貨運(yùn)公司參與，以提高項(xiàng)目的運(yùn)作效率。

2.2通過項(xiàng)目公司安排項(xiàng)目融資模式

項(xiàng)目投資者通過建立一個單一目的項(xiàng)目公司來安排融資，具體有兩種基本形式：一是投資者通過項(xiàng)目子公司對項(xiàng)目融資；二是投資者共同組建項(xiàng)目公司。特點(diǎn)是項(xiàng)目公司統(tǒng)一負(fù)責(zé)項(xiàng)目的建設(shè)、生產(chǎn)、市場，并可整體使用項(xiàng)目資產(chǎn)和現(xiàn)金流量作為融資的抵押和信用保證；投資者通過間接信用保證形式支持項(xiàng)目公司融資，較易實(shí)現(xiàn)有限追索和非公司負(fù)債型融資；同時可充分利用大股東在管理、技術(shù)、市場、合資等方面的優(yōu)勢為項(xiàng)目獲得優(yōu)惠貸款條件。該模式是目前我國鐵路融資中較成熟的模式。截至2011年1月，我國鐵路合資公司數(shù)累計(jì)達(dá)到145家，投資規(guī)模3萬億元。圖2是總投資175.5億元的朔黃鐵路融資結(jié)構(gòu)圖。逆黃鐵路成功的融資模式說明對經(jīng)濟(jì)效益好的項(xiàng)目，采用民間投資、獨(dú)立運(yùn)營是可行的，鐵道部參股只是政策的需要。此種模式適用于經(jīng)濟(jì)開發(fā)型鐵路項(xiàng)目和商業(yè)型項(xiàng)目。如發(fā)達(dá)地區(qū)新建鐵路支線項(xiàng)目、投資規(guī)模不大的既有線路的技術(shù)改造項(xiàng)目、城市間客運(yùn)專線建設(shè)項(xiàng)目等，由于具有較好的經(jīng)濟(jì)強(qiáng)度，有足夠的現(xiàn)金流，能夠吸引國內(nèi)大型的工程施工企業(yè)參加。

2.3以“設(shè)施使用協(xié)議”為基礎(chǔ)的項(xiàng)目融資模式

“設(shè)施使用協(xié)議”融資模式是在某種工業(yè)設(shè)施或服務(wù)性設(shè)施的提供者和設(shè)施使用者之間達(dá)成一種具有“無論提貨與否均需付款”限制的協(xié)議，這種協(xié)議構(gòu)成了項(xiàng)目融資安排中的主要擔(dān)保來源，以此協(xié)議為基礎(chǔ)構(gòu)造一種有限追索的項(xiàng)目融資模式。該模式的關(guān)鍵是項(xiàng)目設(shè)施的使用者要提供一個“無論使用與否均需付款”性質(zhì)的承諾，并在融資期間定期向設(shè)施的提供者支付一定數(shù)量的預(yù)先確定的項(xiàng)目設(shè)施使用費(fèi)。該模式特別適用于資本密集、收益相對較低但穩(wěn)定的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，可選擇的投資結(jié)構(gòu)較靈活，可采用公司型、非公司型、合伙制、信托基金等。鐵路項(xiàng)目中一些開發(fā)型項(xiàng)目、商業(yè)型項(xiàng)目可考慮此模式融資。如在運(yùn)煤專線項(xiàng)目建設(shè)時，可由投資方與煤炭客戶達(dá)成“無論使用與否均需付款”性質(zhì)的設(shè)施使用協(xié)議；在一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)和運(yùn)能緊張地區(qū)的鐵路支線項(xiàng)目、城市間的客運(yùn)專線項(xiàng)目都較易與主要運(yùn)輸客戶達(dá)成“無論使用與否均需付款”的設(shè)施使用協(xié)議。也可由項(xiàng)目公司興建線路及附屬設(shè)施，再與線路的營運(yùn)公司或所在地的鐵路局達(dá)成“無論使用與否均需付款”的設(shè)施使用協(xié)議。城市運(yùn)輸型鐵路項(xiàng)目具有經(jīng)濟(jì)性與公益性雙重性質(zhì)，也可與當(dāng)?shù)卣_(dá)成“無論使用與否均需付款”的設(shè)施使用協(xié)議，或與當(dāng)?shù)毓还具_(dá)成以政府名義擔(dān)保的“無論使用與否均需付款”的設(shè)施使用協(xié)議[3]。

2.4PPP模式

PPP模式即公私合作融資，是指政府、營利性企業(yè)和非營利性企業(yè)基于某個項(xiàng)目而形成的以特許協(xié)議為基礎(chǔ)的相互合作關(guān)系的形式。特點(diǎn)在于通過引入私營企業(yè)，將市場中的競爭機(jī)制引入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，通過商業(yè)化和私營化的運(yùn)營，提高基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和服務(wù)效率，同時可以補(bǔ)充基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的不足，減輕政府的財(cái)政壓力。其組織機(jī)構(gòu)如圖3所示。鐵路實(shí)施公私合作融資在實(shí)踐中還必須具備兩個條件，即解決鐵路特許權(quán)和線路使用費(fèi)問題。線路使用費(fèi)問題是解決合資方進(jìn)入鐵路領(lǐng)域后對線路特許使用成本及過軌運(yùn)輸收益與支出問題，涉及到價(jià)格機(jī)制問題；同時要使收費(fèi)體系相對公平、公正和公開[4]。對具備盈利邊界的鐵路經(jīng)營項(xiàng)目，可納入特許權(quán)經(jīng)營范圍，由政府引導(dǎo)非公資本參與投資。

2.5BOT項(xiàng)目融資模式

BOT融資是一種特許經(jīng)營權(quán)招標(biāo)制度，由項(xiàng)目所在國政府或所屬機(jī)構(gòu)對項(xiàng)目的建設(shè)和經(jīng)營提供一種特許權(quán)協(xié)議，由本國或外國公司為項(xiàng)目投資者和經(jīng)營者安排融資、承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目，并在有限的時間內(nèi)經(jīng)營項(xiàng)目并獲取商業(yè)利潤，最后根據(jù)協(xié)議將項(xiàng)目轉(zhuǎn)讓給相應(yīng)政府機(jī)構(gòu)。該模式能減少政府的直接財(cái)政負(fù)擔(dān)，有利于轉(zhuǎn)移、降低風(fēng)險(xiǎn)，提高項(xiàng)目的運(yùn)行效率。BOT方式目前可在政府對項(xiàng)目控制權(quán)要求不高的一些鐵路項(xiàng)目中使用，通過特許經(jīng)營權(quán)招標(biāo)吸引國內(nèi)外公司參與鐵路建設(shè)運(yùn)營。如鐵路支線、高速鐵路、輪渡等項(xiàng)目及一些城市運(yùn)輸型項(xiàng)目等。對一些虧損支線可考慮應(yīng)用TOT模式，即轉(zhuǎn)讓一經(jīng)營一轉(zhuǎn)讓模式。

2.6ABS項(xiàng)目融資模式

ABS即資產(chǎn)證券化，是以項(xiàng)目所擁有的資產(chǎn)為基礎(chǔ)，以項(xiàng)目可帶來的預(yù)期收入為保證，通過在資本市場發(fā)行債券來募集資金。該模式主要特點(diǎn)：①籌資規(guī)模大、成本低，資金來源廣；②通過信用擔(dān)保和信用增級計(jì)劃，使項(xiàng)目能進(jìn)入國際高檔投資級證券市場；③項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)割離，投資風(fēng)險(xiǎn)分散。作為項(xiàng)目融資的新型發(fā)展趨勢，ABS可適用于高速鐵路和客運(yùn)專線建設(shè)，目前采用ABS融資模式還需配套解決SPV組建、法律政策支持、人民幣匯兌、稅制改革等問題。

2.7以杠桿租賃為基礎(chǔ)的項(xiàng)目融資模式

該模式是在項(xiàng)目投資者的要求和安排下，由杠桿租賃結(jié)構(gòu)中的資產(chǎn)出租人融資購買項(xiàng)目的資產(chǎn)，然后租賃給承租人（項(xiàng)目投資者）的一種融資結(jié)構(gòu)。對項(xiàng)目投資者和項(xiàng)目公司來說，采用融資租賃方式解決項(xiàng)目資金有以下優(yōu)點(diǎn)：①項(xiàng)目公司仍擁有對項(xiàng)目的控制權(quán)；根據(jù)租賃協(xié)議，作為承租人的項(xiàng)目公司擁有所租賃資產(chǎn)的使用、經(jīng)營、維護(hù)和維修權(quán)。②可實(shí)現(xiàn)百分之百的融資要求。在杠桿租賃融資模式中，由金融租賃公司的部分股本資金加上銀行貸款，就可以全部解決項(xiàng)目所需資金或設(shè)備，項(xiàng)目發(fā)起人不需要再進(jìn)行任何股本投資。③較低的融資成本。在許多國家中，金融租賃可享受到政府的融資優(yōu)惠和信用保險(xiǎn)。如政府將對新技術(shù)、新設(shè)備提供低息貸款。④可享受稅前償租的好處。投資總額中大型設(shè)備購置費(fèi)所占比例較大的鐵路項(xiàng)目可考慮此種融資模式。

3我國鐵路融資創(chuàng)新的對策

鐵路項(xiàng)目實(shí)施融資模式創(chuàng)新需要內(nèi)外部的配套改革，結(jié)合目前我國鐵路融資的現(xiàn)狀，從以下三個主要方面探討推進(jìn)鐵路項(xiàng)目融資的對策。

3.1深化鐵路內(nèi)部改革

鐵路屬于網(wǎng)絡(luò)型產(chǎn)業(yè)，每一次運(yùn)輸任務(wù)的完成，需要多個路網(wǎng)的結(jié)合，這使得運(yùn)輸企業(yè)之間必須通過交叉補(bǔ)貼機(jī)制來保證其網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營的整體性。這種網(wǎng)絡(luò)特性，使外部經(jīng)濟(jì)主體難以了解其中任何一個企業(yè)的真實(shí)的收入及盈利水平，沒有確定的經(jīng)濟(jì)收益保證，很難對投資做出深入的判斷和決策[5]。另外，我國鐵路行業(yè)的運(yùn)輸價(jià)格為政府管制定價(jià)而不是根據(jù)市場制定，運(yùn)價(jià)長期處于超低水平，在一定程度上也限制了外部投資主體的投資熱情。因此，選擇有一定規(guī)模、資產(chǎn)邊界相對清晰、盈利能力較強(qiáng)的企業(yè)進(jìn)行公司股份制改造，使其具備制定價(jià)格和運(yùn)輸資源配置的基本權(quán)利，從而成為市場化投融資的主體和鐵路行業(yè)的融資平臺是具體策略之一。策略之二是按照“分類管理、分步實(shí)施、漸進(jìn)市場化”的方式實(shí)現(xiàn)鐵路客貨運(yùn)價(jià)市場化，改革其運(yùn)價(jià)形成機(jī)制，提高價(jià)格對市場需求的靈敏度，改善鐵路企業(yè)收益水平。如對于采用合資建設(shè)方式、項(xiàng)目融資方式建成的鐵路，對于已改制的上市鐵路公司，應(yīng)當(dāng)確立市場化的運(yùn)價(jià)形成機(jī)制，允許實(shí)行浮動運(yùn)價(jià)，使企業(yè)能夠用價(jià)格機(jī)制來適當(dāng)調(diào)節(jié)供求關(guān)系，平等參與市場競爭，使投資者能夠獲取合理的回報(bào)。

3.2合理利用資本市場

3.2.1加強(qiáng)股票、權(quán)益融資

加快鐵路企業(yè)的股份制改造，通過上市、股權(quán)轉(zhuǎn)讓、公開發(fā)行股票或增資擴(kuò)股募集資金，以存量換增量，為項(xiàng)目持續(xù)融資提供保證；積極鼓勵社會資本通過并購、參股的形式，參與既有鐵路企業(yè)的資產(chǎn)重組，盤活存量、擴(kuò)充增量，來提高投資效率和效益。我國高速鐵路公益性突出，采用的主要是負(fù)債主導(dǎo)型發(fā)展模式，在鐵路價(jià)格受到嚴(yán)格管制，市場化水平有待提升的情況下，亟需構(gòu)建多渠道長效補(bǔ)貼機(jī)制，以克服高速鐵路可能產(chǎn)生的營運(yùn)困難。具體補(bǔ)貼機(jī)制有：（1）高速鐵路系統(tǒng)內(nèi)交叉補(bǔ)貼，即盈利性高速鐵路補(bǔ)貼非盈利性高速鐵路；（2）既有鐵路與高速鐵路交叉補(bǔ)貼，即既有鐵路客貨運(yùn)營收益補(bǔ)貼高速鐵路，隨著我國高速鐵路網(wǎng)絡(luò)的逐步形成，客貨分線運(yùn)營將逐步實(shí)現(xiàn)，釋放出大量的既有線運(yùn)能，可以運(yùn)輸更多的旅客和貨物，從而增加鐵路產(chǎn)業(yè)總體的運(yùn)輸進(jìn)款，其中一部分可用于補(bǔ)貼高速鐵路虧損；（3）非鐵路系統(tǒng)對鐵路系統(tǒng)的補(bǔ)貼，即可采用財(cái)政補(bǔ)貼、銀行減免本息、TOD聯(lián)合開發(fā)等方式，對高速鐵路進(jìn)行補(bǔ)貼[6]。

3.2.2設(shè)立鐵路產(chǎn)業(yè)投資基金

鐵路產(chǎn)業(yè)投資基金是投資機(jī)構(gòu)通過發(fā)行基金收益憑證募集社會資金，專門用于投資鐵路產(chǎn)業(yè)的基金。投資基金是國際上比較成熟、穩(wěn)定的投融資方式，它可以有效利用目前高儲蓄的社會資金，籌集大量閑散資金，且風(fēng)險(xiǎn)性較小，又具有盤子大、存續(xù)時間長的優(yōu)點(diǎn)，能為鐵路發(fā)展吸收較多的權(quán)益資金。鐵路產(chǎn)業(yè)投資基金的投資范圍主要是對鐵路新建項(xiàng)目或股份制改造后的既有鐵路項(xiàng)目進(jìn)行股權(quán)投資，重點(diǎn)應(yīng)集中在資產(chǎn)邊界清晰、盈利前景較好、管理較規(guī)范的鐵路客運(yùn)專線、煤運(yùn)通道、集裝箱站場、機(jī)車車輛檢修基地等領(lǐng)域。

3.2.3利用融資租賃模式

融資租賃可促進(jìn)我國鐵路運(yùn)輸基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)輸設(shè)備發(fā)展；同時利用鐵路行業(yè)的優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)和信用杠桿作保證，融資租賃可加速鐵路企業(yè)的技術(shù)改造，提升企業(yè)競爭；能在較短的時間內(nèi)實(shí)現(xiàn)我國鐵路運(yùn)輸能力的大幅度提升[7]。客專公司通過融資租賃方式可盤活既有運(yùn)輸移動設(shè)備甚至是其他通信、接觸網(wǎng)等資產(chǎn)，通過融資獲得的資金，一方面可調(diào)整債務(wù)結(jié)構(gòu)，減輕既有流動性貸款的壓力；另一方面也可能達(dá)到加速折舊，改善未來運(yùn)營收支和現(xiàn)金流狀況，進(jìn)一步吸引社會投資者的目的。

3.3制定相關(guān)法規(guī)及財(cái)政支持政策

鐵路融資相關(guān)法律法規(guī)建設(shè)是吸引民間資本進(jìn)入的關(guān)鍵，包括一系列明確的、具體的、可操作性的配套制度和政策措施建設(shè)，如對融資企業(yè)稅務(wù)減免的政策；允許外商以合資或合作方式直接參與鐵路干線的建設(shè)和經(jīng)營但保持中方控股的政策；制定鐵路特許權(quán)制度法案；鐵路產(chǎn)業(yè)投資基金相關(guān)計(jì)劃等。同時，政府要改進(jìn)鐵路投資的控股方式，使政府對鐵路的最終控制權(quán)通過監(jiān)管的方式來實(shí)現(xiàn)[8]。最終實(shí)現(xiàn)既不會威脅到國家經(jīng)濟(jì)安全，又能夠提高我國鐵路整體運(yùn)營效率的目標(biāo)。