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摘要：智庫(kù)理論研究于20世紀(jì)70年代在西方興起，是在不同研究流派的基礎(chǔ)上逐漸發(fā)展起來(lái)的。這些流派包括多元主義、精英主義、新葛蘭西主義、制度主義等，從不同角度對(duì)智庫(kù)的屬性和功能做了解釋。西方智庫(kù)理論的發(fā)展是建立在西方政治社會(huì)體系結(jié)構(gòu)上的，強(qiáng)調(diào)智庫(kù)的政策屬性也強(qiáng)調(diào)智庫(kù)的社會(huì)功能。但是，由于智庫(kù)研究本身涉及多學(xué)科和多領(lǐng)域，智庫(kù)研究仍然表現(xiàn)出多元多維度特點(diǎn)，研究方法并沒(méi)有形成系統(tǒng)的體系。中國(guó)的智庫(kù)研究需要在總結(jié)西方理論的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步聚焦著力點(diǎn)，探索適合自己的智庫(kù)方法。

關(guān)鍵詞：西方智庫(kù)理論；屬性；功能；聚焦

智庫(kù)浪潮于20世紀(jì)70年代就在西方興起，對(duì)智庫(kù)現(xiàn)象的探索及研究在過(guò)去半個(gè)世紀(jì)在西方國(guó)家不斷涌現(xiàn)，雖未形成系統(tǒng)的理論，但是西方對(duì)智庫(kù)的定義、性質(zhì)、運(yùn)作機(jī)制方面做了很多解釋和思考，涌現(xiàn)出大量的成果。雖然這些研究是基于西方政治體制背景，具有強(qiáng)烈的西方民主標(biāo)簽，但這些研究均為其他國(guó)家的智庫(kù)研究提供了充分的基礎(chǔ)，具有很好的啟示和借鑒意義。然而，智庫(kù)研究至今沒(méi)有形成系統(tǒng)的理論，關(guān)于智庫(kù)的定義、功能、作用等問(wèn)題學(xué)界至今仍沒(méi)有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，智庫(kù)研究大多還依附或者借鑒公共政策學(xué)、管理學(xué)、決策學(xué)的理論范式，“智庫(kù)熱”的出現(xiàn)與“智庫(kù)學(xué)”的發(fā)展相對(duì)滯后形成了鮮明的對(duì)比。本文聚焦于智庫(kù)如何介入政策制定過(guò)程這一核心問(wèn)題，對(duì)現(xiàn)有的西方主要智庫(kù)研究方法進(jìn)行梳理和對(duì)比，試圖從智庫(kù)的定位、功能和智庫(kù)影響政策的方式與作用幾個(gè)方面來(lái)分析現(xiàn)有的智庫(kù)理論，嘗試回答智庫(kù)如何影響決策，并在此基礎(chǔ)上提出智庫(kù)理論研究的著力點(diǎn)。

一、智庫(kù)的屬性和功能研究

智庫(kù)如何介入政策過(guò)程是智庫(kù)研究的核心議題，它實(shí)際上包含了對(duì)智庫(kù)性質(zhì)和功能的思考，以及對(duì)智庫(kù)運(yùn)作機(jī)制的探索。而性質(zhì)、功能和運(yùn)作機(jī)制彼此環(huán)環(huán)相扣，對(duì)智庫(kù)屬性的理解決定了對(duì)智庫(kù)功能的闡釋，并最終構(gòu)成智庫(kù)影響力分析的邏輯基礎(chǔ)。

（一）對(duì)智庫(kù)屬性的理解屬性是對(duì)事物性質(zhì)和關(guān)系的描述。探討智庫(kù)的屬性，并不只是對(duì)智庫(kù)做定義，而是對(duì)智庫(kù)的性質(zhì)及類別進(jìn)行定位，對(duì)其與其他事物的關(guān)系進(jìn)行分析，是一套理論的認(rèn)知基礎(chǔ)。目前的智庫(kù)研究都嘗試對(duì)智庫(kù)進(jìn)行定義，比如聯(lián)合國(guó)開發(fā)計(jì)劃署將智庫(kù)定義為“連接知識(shí)與權(quán)利的橋梁”[1]。美國(guó)著名智庫(kù)學(xué)家麥肯甘指出，智庫(kù)是“學(xué)術(shù)界和政策集團(tuán)之間的橋梁，以一種獨(dú)立的地位為公共政策提供建議，將生澀的學(xué)術(shù)語(yǔ)言轉(zhuǎn)換為簡(jiǎn)明的政策性語(yǔ)言傳播給政策制定者和公眾”[2]。美國(guó)喬治亞大學(xué)的政治學(xué)教授霍華德?威爾達(dá)將智庫(kù)描述為“生產(chǎn)觀點(diǎn)并進(jìn)行售賣，試圖影響政策的非營(yíng)利性機(jī)構(gòu)”[3]。然而這些抽象的定義不足以涵蓋智庫(kù)的內(nèi)涵，也不能體現(xiàn)出智庫(kù)發(fā)展的社會(huì)政治關(guān)系基礎(chǔ)，進(jìn)而難以覆蓋智庫(kù)研究的理論根基?；仡欀菐?kù)研究的發(fā)展歷程，可以發(fā)現(xiàn)智庫(kù)研究是在對(duì)社會(huì)資源配置和政策制定過(guò)程研究的基礎(chǔ)上發(fā)展衍生出來(lái)的，很多理論雖然沒(méi)有直接提到智庫(kù)，但它們的分析方法和研究方向最終構(gòu)成了智庫(kù)研究的基礎(chǔ)，對(duì)理解智庫(kù)的屬性和發(fā)展完善的智庫(kù)理論有很大啟發(fā)意義。1.對(duì)智庫(kù)屬性的宏觀解釋對(duì)智庫(kù)屬性的理解最初是建立在對(duì)社會(huì)結(jié)構(gòu)和資源分配的背景下的。二戰(zhàn)后在西方國(guó)家發(fā)展起來(lái)的多元主義分析了國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系、權(quán)力配置的狀態(tài)和政策制定的過(guò)程，強(qiáng)調(diào)權(quán)利的分散性和多中心的格局[4]。在多元主義流派視角下，智庫(kù)和其他利益團(tuán)體一樣，是廣泛存在的多元體中的一員，在社會(huì)權(quán)利資源分散的背景下，誰(shuí)能影響政府決策，取決于政治市場(chǎng)上的自由競(jìng)爭(zhēng)，哪一個(gè)組織能對(duì)政府產(chǎn)生影響力要看該組織是否在與其他組織的競(jìng)爭(zhēng)中勝出，而智庫(kù)是否能爭(zhēng)取到政治權(quán)利資源，關(guān)鍵在于智庫(kù)與其他利益集團(tuán)之間的競(jìng)爭(zhēng)、沖突和討價(jià)還價(jià)。智庫(kù)是多權(quán)力中心格局下為了爭(zhēng)取權(quán)力資源而不斷競(jìng)爭(zhēng)的獨(dú)立存在。與多元主義相對(duì)應(yīng)的精英主義也是西方政治理論中描述政治社會(huì)資源結(jié)構(gòu)的重要流派，它與多元主義的邏輯起點(diǎn)是相同的，都承認(rèn)人類社會(huì)中權(quán)力與資源分配的不平等性[4]。但與多元主義不同，精英主義認(rèn)為在權(quán)力資源的配置上，每個(gè)群體得到的資源并不是一樣的，占人口少數(shù)的精英控制了大份額的資源。精英在政府決策過(guò)程中扮演著重要角色，其控制政府、支配經(jīng)濟(jì)，能夠操縱媒體、影響大眾。在精英主義視角下，智庫(kù)是一個(gè)能夠影響政府決策過(guò)程的精英團(tuán)體，并且與企業(yè)財(cái)團(tuán)、慈善機(jī)構(gòu)之間存在著緊密的聯(lián)系。在這種關(guān)系中，智庫(kù)被視為統(tǒng)治精英的工具，智庫(kù)不需要與其他團(tuán)體競(jìng)爭(zhēng)便擁有優(yōu)先的資源和權(quán)利。以羅伯特?W?考克斯（RobertW.Cox）為代表的新葛蘭西學(xué)派考察國(guó)家與社會(huì)復(fù)合體的不同配置[5]，重視權(quán)力關(guān)系的不對(duì)稱，提出要從觀念、物質(zhì)能力和制度三個(gè)方面的關(guān)系來(lái)理解社會(huì)力量的結(jié)構(gòu)[6]。新葛蘭西主義強(qiáng)調(diào)觀念的重要性，認(rèn)為觀點(diǎn)和物質(zhì)條件是捆綁在一起的，不是此消彼長(zhǎng)的關(guān)系[7]。在新葛蘭西主義下，智庫(kù)的核心在于觀點(diǎn)和知識(shí)，專業(yè)知識(shí)會(huì)將利益與利益分配之爭(zhēng)轉(zhuǎn)化為意識(shí)形態(tài)之爭(zhēng)[8]，對(duì)于維護(hù)權(quán)利平衡有重要作用。隨著社會(huì)政治體系的發(fā)展和決策機(jī)制的完善，智庫(kù)研究的視角開始從宏觀的社會(huì)政治結(jié)構(gòu)層面細(xì)化到政策過(guò)程，對(duì)智庫(kù)的理解被放入政策過(guò)程的理論框架下。

這種對(duì)政策過(guò)程的研究使智庫(kù)研究更加集中在智庫(kù)作為政策參與者的屬性上，開始對(duì)政策參與者的內(nèi)外在因素進(jìn)行分析，包括外在的因素———組織的利益、政策環(huán)境和背景以及制度約束，內(nèi)在的因素———個(gè)人利益偏好和自身的政策信念等因素[9]。2.對(duì)智庫(kù)屬性的中觀解釋制度主義把智庫(kù)看作是由專家匯集而形成的思維和認(rèn)知的集合，提出認(rèn)知（學(xué)術(shù)）共同體（epis鄄temiccommunities）的概念①。在制度主義下，認(rèn)知（學(xué)術(shù)）共同體是指由一批具有較高專業(yè)水平和政策影響力的、能在特定的領(lǐng)域提供政策建議的專家網(wǎng)絡(luò)，這些專家可能擁有不同的學(xué)科背景或是來(lái)自不同的國(guó)家，但是都具有一套共同的行為標(biāo)準(zhǔn)，在學(xué)術(shù)領(lǐng)域遵循共同的價(jià)值導(dǎo)向，智庫(kù)就是這樣一個(gè)集合[8]。如果說(shuō)認(rèn)知共同體是個(gè)較為宏觀的概念難以測(cè)量，那么專家參與理論則將重點(diǎn)細(xì)化到智庫(kù)專家上，專家參與理論沒(méi)有把專家看成是高人一等的幕后精英，而是把重心放在專家及專家群上，也由此提及了智庫(kù)的存在，認(rèn)為智庫(kù)的核心就是專家，智庫(kù)研究應(yīng)該專注于專家的屬性和行為，指出專家的行為會(huì)受到兩個(gè)方面因素的影響：一是政策本身的屬性，包括該政策是國(guó)內(nèi)政策還是外交政策，國(guó)防安全政策還是經(jīng)濟(jì)政策，該政策的時(shí)間效用，是緊急、短期還是長(zhǎng)期等，這些因素都會(huì)影響專家的獻(xiàn)策行為；二是專家與政策之間的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系，認(rèn)為這種網(wǎng)絡(luò)關(guān)系是決定專家行為和影響力的重要變量[10]。知識(shí)運(yùn)用理論則將重點(diǎn)細(xì)化到智庫(kù)專家所掌握的知識(shí)上，它的核心觀點(diǎn)是：知識(shí)的一些形式，如政策思想（idea）、意識(shí)形態(tài)（ideology）、范式（paradigm）和世界觀（worldview）會(huì)影響政策制定，但也不是產(chǎn)生后就能立即轉(zhuǎn)化為政策，需要時(shí)間的積累[10]。知識(shí)可以成為政策發(fā)展的動(dòng)力，并且知識(shí)運(yùn)用的方式可以被劃分為科學(xué)推動(dòng)模式（sciencepushmodel）、需求拉動(dòng)模式（demandpullmodel）、擴(kuò)散模式（disseminationmodel）和交互模式（inter鄄actionmodel）[10]。此外，還有很多理論指出，專家觀點(diǎn)的屬性也是影響專家政策參與的重要因素。專家觀點(diǎn)的屬性包括專家對(duì)科學(xué)和政治之間關(guān)系的個(gè)人認(rèn)識(shí)，以及專家研究成果的形式。一方面，專家個(gè)人對(duì)于科學(xué)研究與政策制定之間的關(guān)系的認(rèn)知，能指導(dǎo)他們?nèi)绾我约岸啻蟪潭壬辖槿胝咧贫ㄟ^(guò)程。美國(guó)環(huán)境問(wèn)題專家羅杰?皮爾科（RogerPielke）指出，專家能被分成四類：純理論科學(xué)家，只提供基本信息，不參與信息處理及挑選；科學(xué)仲裁者，回答決策者的問(wèn)題，而不給出選項(xiàng)；結(jié)果倡導(dǎo)者：限定決策者的選擇范圍并試圖說(shuō)服決策者選擇其建議；制定政策的中介者：為決策者提供全面的選項(xiàng)，由決策者來(lái)決定選擇[10]。從20世紀(jì)90年代開始，后現(xiàn)代主義進(jìn)一步發(fā)展了這一理論，關(guān)心語(yǔ)言和議題如何轉(zhuǎn)換為政策議案，以及問(wèn)題和解決方案如何被受眾理解。這些理論探討如何利用語(yǔ)言的技巧，將理論語(yǔ)言轉(zhuǎn)化為政策語(yǔ)言?？梢钥闯鰜?lái)，在這個(gè)視角下，智庫(kù)的重點(diǎn)在于智庫(kù)專家的觀點(diǎn)。

（二）對(duì)智庫(kù)介入政策過(guò)程方式的理解對(duì)智庫(kù)屬性的理解是多元的，無(wú)論是從社會(huì)結(jié)構(gòu)、決策過(guò)程來(lái)看智庫(kù)，還是從智庫(kù)專家本身來(lái)看智庫(kù)，對(duì)智庫(kù)屬性的探索都展現(xiàn)出研究者們對(duì)于智庫(kù)社會(huì)政治關(guān)系的一種定位，而這種定位又進(jìn)而決定了對(duì)智庫(kù)介入政策過(guò)程方式這個(gè)核心問(wèn)題的理解。

1.多元主義的自由競(jìng)爭(zhēng)觀多元主義視角下，智庫(kù)介入政策過(guò)程的方式類似企業(yè)參與市場(chǎng)自由競(jìng)爭(zhēng)的狀態(tài)，表現(xiàn)在三個(gè)方面。一是智庫(kù)依靠他們的“政策建議”在“售賣觀點(diǎn)的市場(chǎng)上”與其他競(jìng)爭(zhēng)者競(jìng)爭(zhēng)，以此來(lái)影響行政及司法領(lǐng)域內(nèi)的決策官員們[8]。在方式上，智庫(kù)與其他利益集團(tuán)和非政府組織一樣[11]，都是通過(guò)開展公眾論壇、出版刊物、開設(shè)網(wǎng)站、提高媒體曝光率等手段來(lái)吸引決策者和大眾的注意。二是智庫(kù)的存在支持和鼓勵(lì)了政治的多元化，促進(jìn)了公眾對(duì)政治過(guò)程的參與，增強(qiáng)了公眾話語(yǔ)權(quán)[8]。在此，智庫(kù)被當(dāng)成是一種社會(huì)組織而非政府的隸屬機(jī)構(gòu)，智庫(kù)的功能更多地體現(xiàn)在為公眾提供表達(dá)意見的路徑，使得公眾能夠參與公共政策的辯論過(guò)程，并在公開的競(jìng)爭(zhēng)中引起政策制定者的注意，進(jìn)而影響政策，智庫(kù)功能的發(fā)揮是沿著一種自下而上的路徑進(jìn)行的。多元主義視角下，政策特別是公共政策的產(chǎn)生并非是政府自上而下的授意，而是不同利益集團(tuán)和組織相互競(jìng)爭(zhēng)而產(chǎn)生的結(jié)果[11]。三是多元主義強(qiáng)調(diào)媒體的作用，指出在當(dāng)今的世界，智庫(kù)與媒體兩者相互促進(jìn)已成為智庫(kù)發(fā)揮作用的重要?jiǎng)恿Α０凑斩嘣髁x的觀點(diǎn)，智庫(kù)只能通過(guò)與其他利益主體在“售賣思想觀點(diǎn)的市場(chǎng)”上競(jìng)爭(zhēng)，增加曝光率和提升知名度來(lái)取勝?！坝^點(diǎn)應(yīng)該用來(lái)交流……而爭(zhēng)奪注意力的競(jìng)爭(zhēng)也越來(lái)越激烈，智庫(kù)專家必須走出來(lái)，通過(guò)發(fā)表演講、上電視、召開學(xué)術(shù)會(huì)議、召開新聞會(huì)和參加國(guó)會(huì)聽證會(huì)來(lái)提升影響力?！盵11]在此背景下，智庫(kù)研究者認(rèn)識(shí)到，除了發(fā)表公開演講外，媒體是可以用來(lái)實(shí)現(xiàn)政策影響力的，智庫(kù)可以用自身成果的曝光率和網(wǎng)站的點(diǎn)擊率等來(lái)證明自身影響力的大小[11]。加拿大弗雷澤研究所（theFraserInstitute）和C.D.豪研究所（C.D.HoweInstitute）的研究也表明，媒體報(bào)道確實(shí)在傳達(dá)和提升智庫(kù)聲音方面發(fā)揮了重要作用[11]。媒體和智庫(kù)之間有很深的關(guān)聯(lián)。

2.精英主義的精英網(wǎng)絡(luò)觀與多元主義不同，精英主義強(qiáng)調(diào)，大部分政策建議的產(chǎn)生其實(shí)只是一小部分精英團(tuán)體運(yùn)作的結(jié)果，并非是各個(gè)團(tuán)體共同參與的結(jié)果。精英主義認(rèn)為，智庫(kù)的功能主要基于精英的行為和精英的影響力。第一，精英主義強(qiáng)調(diào)權(quán)力的不對(duì)等性，認(rèn)為政治體制實(shí)際上是被精英群體所把持的，精英群體包括政治精英、商業(yè)精英、媒體精英和智庫(kù)精英，精英群體擁有共同的政治經(jīng)濟(jì)和社會(huì)利益，所有的政治運(yùn)作都是為了維護(hù)這些共有的利益[11]。那些會(huì)威脅到在位者利益的觀點(diǎn)是永遠(yuǎn)得不到采用的。精英主義下智庫(kù)的功能在于通過(guò)運(yùn)作精英網(wǎng)絡(luò)和精英影響力對(duì)政策產(chǎn)生影響。第二，智庫(kù)精英與行政精英、企業(yè)董事會(huì)之間有密切的關(guān)系[8]。企業(yè)董事會(huì)為智庫(kù)提供大量資助，而智庫(kù)通過(guò)利用自身的專業(yè)知識(shí)和自身的政策影響力為給予他們資助的企業(yè)財(cái)團(tuán)智力支持，幫助這些企業(yè)財(cái)團(tuán)提升政治參與能力。這種互利的聯(lián)動(dòng)關(guān)系是保證精英權(quán)利的基本要素，也是智庫(kù)得以發(fā)揮作用的重要手段。精英主義強(qiáng)調(diào)精英共識(shí)，強(qiáng)調(diào)精英之間的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。目前的研究方法難以有效測(cè)量智庫(kù)對(duì)政策影響力的大小，精英主義所強(qiáng)調(diào)的精英個(gè)體及關(guān)系網(wǎng)絡(luò)便成為一種可以嘗試的研究方法，研究者可以通過(guò)研究精英的主要觀點(diǎn)和態(tài)度來(lái)分析政策未來(lái)的走向。

3.新葛蘭西主義的社會(huì)共識(shí)觀新葛蘭西主義認(rèn)為智庫(kù)深深地鑲嵌于公民社會(huì)，其主要功能在于產(chǎn)出一系列的政策建議，并推進(jìn)這些政策觀點(diǎn)與公民社會(huì)互動(dòng)，在這種交互式過(guò)程中實(shí)現(xiàn)議題和觀點(diǎn)的合法化，進(jìn)而在霸權(quán)的秩序下實(shí)現(xiàn)政府和社會(huì)團(tuán)體之間的一種非脅迫性的權(quán)力關(guān)系。新葛蘭西主義認(rèn)為霸權(quán)是一種集政治、智力和道德領(lǐng)導(dǎo)權(quán)為一體的秩序，在這種秩序下沖突將最小化，甚至更理想的狀態(tài)是大部分其他主體都感到滿意，達(dá)到一種“哲學(xué)與社會(huì)實(shí)踐之間的互為融合或者均衡”的狀態(tài)。這就意味著霸權(quán)的實(shí)現(xiàn)是通過(guò)一種折中的方式體現(xiàn)出來(lái)的，即把不同的社會(huì)力量整合成一種非對(duì)稱性的“權(quán)利集群”[8]。正是因?yàn)檫@些權(quán)利集群間力量的不均衡性，才導(dǎo)致權(quán)利集群內(nèi)部成員相互之間連續(xù)不斷地談判和商議，直到某種均衡狀態(tài)出現(xiàn)。這個(gè)時(shí)候，一系列的政策在經(jīng)過(guò)商討后已經(jīng)能為各權(quán)利集群所接受，并逐漸成為一種共識(shí)，此時(shí)已經(jīng)不太可能再隨意地去提出或者建立另一套替代的方案。在這個(gè)過(guò)程中，由于各種力量都在政治斗爭(zhēng)中尋找權(quán)利的平衡，智庫(kù)就成為觀點(diǎn)的形成、擴(kuò)大和傳播的中心，智庫(kù)的作用在于匯集各方觀點(diǎn)，整合并加工它們，然后統(tǒng)一擴(kuò)散出去[12]。簡(jiǎn)言之，新葛蘭西主義把智庫(kù)視為社會(huì)共識(shí)的推動(dòng)者，是在權(quán)力不平衡的社會(huì)體系下維持統(tǒng)治的“穩(wěn)壓器”，具有很強(qiáng)的社會(huì)功能。

4.制度主義的認(rèn)知共同體制度主義研究的重點(diǎn)在于認(rèn)知（學(xué)術(shù)）共同體本身及其如何介入政治過(guò)程。而這個(gè)研究思路源于政策過(guò)程的研究。美國(guó)政治學(xué)家約翰?金頓（JohnKingdon）提出的著名的多源流理論就指出：“一個(gè)項(xiàng)目被提上議程是由于在特定時(shí)刻匯合在一起的多種因素共同作用的結(jié)果，而并非它們中的一種或另一種因素單獨(dú)作用的結(jié)果?！雹龠@種共同作用也就是所講的問(wèn)題源流（ProblemStream）、政策源流（PolicyStream）和政治源流（PoliticalStream）三者的連接與交匯。在三者中，政策源流內(nèi)包括的就是各種各樣的政策建議、政策主張與政策方案。而這些正是制度主義研究智庫(kù)時(shí)所需要解析的主要對(duì)象。加拿大政治學(xué)教授丹尼斯?斯戴爾斯（DenisStairs）②也指出，與其研究各種類型的團(tuán)體如何影響決策過(guò)程，不如把關(guān)注重點(diǎn)放在這些團(tuán)體在政策過(guò)程的不同階段具體做了些什么工作上[11]。兩位學(xué)者雖然沒(méi)有專門論述智庫(kù)，但是他們對(duì)研究機(jī)構(gòu)工作過(guò)程的強(qiáng)調(diào)，成為了制度主義理解智庫(kù)的基礎(chǔ)。制度主義指出，由智庫(kù)組成的學(xué)術(shù)共同體本身就是政策過(guò)程的一部分，認(rèn)知共同體的形成本身就被看作是政策過(guò)程的一部分，而智庫(kù)就是認(rèn)知共同體不可缺少的組成部分。智庫(kù)的活動(dòng)實(shí)際上是一種次政府活動(dòng)③，研究者也因此獲得了對(duì)決策過(guò)程進(jìn)行研究的路徑，即研究認(rèn)知共同體的產(chǎn)生和影響，并在此過(guò)程中找出認(rèn)知產(chǎn)生的主體———智庫(kù)是如何影響決策過(guò)程的。在制度主義方法下，研究者首先將對(duì)智庫(kù)的屬性、組織架構(gòu)、研究的重點(diǎn)及項(xiàng)目、智庫(kù)自身制度的發(fā)展等細(xì)節(jié)進(jìn)行梳理和回顧，對(duì)智庫(kù)本身進(jìn)行一種細(xì)化性研究，重點(diǎn)研究學(xué)術(shù)共同體如何通過(guò)次政府活動(dòng)來(lái)影響政府決策。通過(guò)研究智庫(kù)的會(huì)議記錄、公布的智庫(kù)精英以往的私人信函、參加聽證會(huì)的相關(guān)記錄、對(duì)政府提交的政策建議等資料，研究者可以推斷出智庫(kù)對(duì)政府的影響力的大小，同時(shí)，還可以通過(guò)與政府文件的比對(duì)，分析出哪些智庫(kù)或者智庫(kù)專家對(duì)政策的產(chǎn)生提供了最大的支持[11]。

5.其他的微觀視角關(guān)注于中微觀的理論比較多地從技術(shù)層面分析智庫(kù)如何參與決策過(guò)程。專家參與理論將智庫(kù)專家與決策者的關(guān)系看作是一種委托—關(guān)系，但是這種關(guān)系的缺陷是存在知識(shí)不平衡或信息不對(duì)稱，而且是雙向的信息不對(duì)稱問(wèn)題，即專家作為人相對(duì)委托人來(lái)說(shuō)有專業(yè)優(yōu)勢(shì)，可能存在委托—中的道德風(fēng)險(xiǎn)（moralhazard）問(wèn)題，但是同樣的，決策者作為委托方也存在隱瞞決策信息的動(dòng)機(jī)[10]。知識(shí)運(yùn)用理論可以說(shuō)并不是放眼于智庫(kù)，而是重點(diǎn)放在專家個(gè)人和專家的觀點(diǎn)上，并從語(yǔ)言學(xué)技巧來(lái)探索知識(shí)影響政策的技術(shù)層面的策略。這些微觀的視角為智庫(kù)介入政策研究提供了有益補(bǔ)充。

二、不同智庫(kù)理論的研究重點(diǎn)及圖譜研究

智庫(kù)如何介入政策過(guò)程是智庫(kù)研究的核心議程，它實(shí)際上包含了對(duì)智庫(kù)性質(zhì)和功能的思考，以及對(duì)智庫(kù)運(yùn)作機(jī)制的探索。在這一點(diǎn)上，不同的派系有不同的邏輯體系和側(cè)重點(diǎn)。經(jīng)過(guò)比對(duì)，我們可以發(fā)現(xiàn)各個(gè)派系的研究重點(diǎn)和缺陷（表1），進(jìn)而總結(jié)智庫(kù)介入政策過(guò)程的理論。多元主義深深根植于美國(guó)的多元主義傳統(tǒng)，認(rèn)為智庫(kù)是提升決策質(zhì)量和決策透明度的重要因素，能在開放的民主過(guò)程中提升民眾與政府間的互信[13]。然而，多元主義存在許多缺陷，最主要的一點(diǎn)是，多元主義不僅假設(shè)所有利益團(tuán)體都能影響政策，還沒(méi)能充分證明為什么有的團(tuán)體影響了政策，而其他團(tuán)體卻對(duì)決策沒(méi)有影響。除此之外，多元主義還忽略了社會(huì)權(quán)利資源不對(duì)等的現(xiàn)實(shí)，無(wú)法解釋如何避免社會(huì)權(quán)利資源的不對(duì)等而導(dǎo)致的各個(gè)利益團(tuán)體之間的非平等性競(jìng)爭(zhēng)。同時(shí)，多元主義也忽略了決策者在決策過(guò)程中的主導(dǎo)性，決策者絕非只是一個(gè)對(duì)結(jié)果的裁決者，他們往往會(huì)選擇有助于他們政治議程發(fā)展的團(tuán)體來(lái)參與決策過(guò)程[11]。最后，智庫(kù)的蓬勃發(fā)展與民眾權(quán)利的擴(kuò)大之間并沒(méi)有明顯的關(guān)聯(lián)。相反，有觀點(diǎn)認(rèn)為，在某種程度上，智庫(kù)的擴(kuò)展反倒會(huì)造成普通公民在參與公共政策上話語(yǔ)權(quán)的減弱[8]。精英主義將研究重點(diǎn)放在精英身上，成為許多智庫(kù)研究的首選方法，但是精英主義存在的缺陷也是顯而易見的。首先，精英主義低估了智庫(kù)的多樣性和基本功能，把精英視為影響決策的主要決定因素，忽視了智庫(kù)作為一個(gè)整體的存在可能發(fā)揮的整體性作用。有研究認(rèn)為精英主義過(guò)于關(guān)注狹隘的社會(huì)背景、關(guān)注精英的價(jià)值觀以及掌控國(guó)家機(jī)構(gòu)運(yùn)行的幕后力量，并通過(guò)這些來(lái)推斷社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀態(tài)和政治力量之間存在的關(guān)聯(lián)，把精英看作是“真正的幕后決策者”[14]。其次，如同決策黑箱一樣，精英網(wǎng)絡(luò)也是難以被了解和測(cè)量的，精英網(wǎng)絡(luò)的穩(wěn)定性也是不確定的。最后，精英主義沒(méi)有對(duì)“精英”作出定義，也因此就難以對(duì)精英作出準(zhǔn)確的測(cè)量。作為智庫(kù)理論的一個(gè)重要分支，精英主義理論對(duì)于智庫(kù)研究有重要的作用。雖然精英主義源于西方社會(huì)體系，它同樣也可以運(yùn)用到其他一些政治咨詢體系尚未發(fā)展成熟的社會(huì)。因?yàn)樵谶@樣的社會(huì)中，社會(huì)資源是集中在一小部分精英手中的，占人口少數(shù)的精英比一般大眾掌握更多的權(quán)利和政治經(jīng)濟(jì)資源。制度主義在實(shí)際運(yùn)用上較為容易操作，但它把研究重點(diǎn)放在認(rèn)知（學(xué)術(shù)）共同體及其產(chǎn)生的政策流上，沒(méi)有進(jìn)一步對(duì)決策機(jī)制作出探索，也沒(méi)有系統(tǒng)地分析政策流與決策體系之間的聯(lián)系，沒(méi)有判定這種聯(lián)系的有效性，這些都導(dǎo)致制度主義方法存在很大的局限性。新葛蘭西主義的論證建立在物質(zhì)與觀點(diǎn)是互為聯(lián)系的假設(shè)上，但卻無(wú)法解釋觀點(diǎn)有時(shí)會(huì)先于物質(zhì)基礎(chǔ)的特點(diǎn)，某種程度上限制了對(duì)智庫(kù)的獨(dú)立性和專業(yè)性的解釋。

由于視角和重點(diǎn)的不同，各派在對(duì)智庫(kù)的研究方法上表現(xiàn)出差異，可以說(shuō)到目前為止還沒(méi)有一種占據(jù)主流的方法。在假設(shè)智庫(kù)對(duì)政策過(guò)程的影響力是智庫(kù)的研究核心的前提下，本文將進(jìn)一步分析各個(gè)方法的理論重點(diǎn)，圖1展示了決策流程的基本圖譜，并按照各派理論的著力點(diǎn)，將它們放入決策流程圖譜中，分析各個(gè)理論派系所描述的智庫(kù)在決策的過(guò)程中所對(duì)應(yīng)的位置。具體來(lái)說(shuō)，就是不同理論派系主要是從決策過(guò)程的哪個(gè)角度來(lái)分析問(wèn)題的。圖1中間部分展示了決策流程的基本架構(gòu)，而智庫(kù)位于這個(gè)架構(gòu)的中間位置?？梢钥吹剑瑥墓δ苌蟻?lái)看，智庫(kù)的主要功能有上下兩個(gè)維度。向上的維度指向政府的決策機(jī)構(gòu)和決策者，在這個(gè)維度上，決策咨詢機(jī)制是最重要的部分，智庫(kù)與決策者之間的聯(lián)系或多或少都處在這個(gè)機(jī)制的框架下。向下的維度指向公民社會(huì)，這個(gè)維度描述了公眾及其他社會(huì)組織和媒體與智庫(kù)之間的聯(lián)系，智庫(kù)通過(guò)出版書籍和刊物、組織會(huì)議等方式擴(kuò)大了公眾了解、參與公共政策的空間，為公眾影響決策進(jìn)程提供了間接的路徑。在這個(gè)過(guò)程中，智庫(kù)也提升了自身的影響力。圖1的左右兩側(cè)展示了目前主要的智庫(kù)理論研究圖譜，本文按照理論視角分為左邊的宏觀視角和右邊的微觀視角。由此可見，無(wú)論哪種理論視角，都沒(méi)有只將研究重點(diǎn)放在智庫(kù)本身，相反，大多數(shù)研究都將研究視角擴(kuò)張或者內(nèi)化，右邊微觀視角下的理論，理論落腳點(diǎn)主要在決策架構(gòu)圖譜的中下部分，其研究重點(diǎn)在于個(gè)體、組織和公民社會(huì)。左邊宏觀視角下的理論，落腳點(diǎn)較為靠近決策架構(gòu)圖譜的中上部分，意味著這類理論較為關(guān)注決策機(jī)制和智庫(kù)本身。可以說(shuō)，對(duì)智庫(kù)的研究在大多數(shù)情況下是對(duì)決策機(jī)制、決策精英、公民社會(huì)、認(rèn)知共同體等的研究，而這些研究本身的學(xué)科背景又涉及外交學(xué)、公共政策學(xué)、社會(huì)學(xué)、傳播學(xué)等，智庫(kù)研究汲取或者綜合了以上學(xué)科體系，是個(gè)復(fù)雜的綜合體。這也從側(cè)面說(shuō)明了為什么智庫(kù)研究沒(méi)有發(fā)展出較為成熟和系統(tǒng)化的理論，而更多時(shí)候只是一種研究方法。然而，在假設(shè)智庫(kù)對(duì)政策的影響力大小是智庫(kù)研究的核心議題下，前文所分析的所有方法或者派系都只是涵蓋了決策過(guò)程的一個(gè)部分，并且在實(shí)際應(yīng)用中也很難說(shuō)明哪一個(gè)派系的方法產(chǎn)生的作用更大，這就迫切要求在梳理理論的基礎(chǔ)上，分析總結(jié)智庫(kù)研究的特點(diǎn)，并探尋一種有效的理論研究框架。

三、現(xiàn)有智庫(kù)理論的主要問(wèn)題和對(duì)中國(guó)智庫(kù)研究的啟示

以上分析已經(jīng)對(duì)現(xiàn)有主要智庫(kù)理論進(jìn)行了比對(duì)，并嘗試將其放入決策過(guò)程的架構(gòu)中進(jìn)行定位，從中也發(fā)現(xiàn)了目前智庫(kù)研究的主要問(wèn)題。第一，對(duì)智庫(kù)的理解，目前尚沒(méi)有實(shí)現(xiàn)對(duì)其外在形式和核心特質(zhì)的統(tǒng)一研究。目前的主要研究并沒(méi)有理清或者嘗試統(tǒng)一研究的目標(biāo)對(duì)象，到底是智庫(kù)整體，還是專家本身。制度主義專注于研究智庫(kù)本身，但主要是對(duì)智庫(kù)結(jié)構(gòu)、人員、科研成果的梳理，是一種對(duì)智庫(kù)專業(yè)程度的研究，而非智庫(kù)觀點(diǎn)的研究。多元主義和葛蘭西主義均是關(guān)注智庫(kù)存在的大環(huán)境，尋找智庫(kù)以外的影響因素，相對(duì)并沒(méi)有對(duì)智庫(kù)內(nèi)核本身進(jìn)行探索；而從專家或精英視角來(lái)觀察智庫(kù)影響力的方法，具有較多的技術(shù)手段和較大的可行性，但是仍然難以摸索到專家和決策者之間的聯(lián)系網(wǎng)絡(luò)。故內(nèi)外兩種方法多年來(lái)難以統(tǒng)一，這也是造成智庫(kù)研究目前無(wú)法形成系統(tǒng)理論的根源。第二，對(duì)智庫(kù)參與決策的路徑是什么并沒(méi)有給出明確的答案。這個(gè)問(wèn)題其實(shí)是上一個(gè)問(wèn)題的延伸，如果智庫(kù)研究是基于社會(huì)結(jié)構(gòu)性視角，那么智庫(kù)參與決策的路徑考察，就是基于整體的社會(huì)政治體制和社會(huì)文化環(huán)境的。具體來(lái)說(shuō)，就是需要考察決策機(jī)制的開放程度，決策體系的架構(gòu)，參與決策過(guò)程的主要行為體，以及大眾媒體和各類社會(huì)組織等。如果是基于專家和精英的視角，那么對(duì)智庫(kù)參與決策的路徑考察，就是從專家或者精英的觀點(diǎn)入手，考察精英與決策者之間的關(guān)聯(lián)，把研究的重點(diǎn)放在對(duì)精英觀點(diǎn)的研究、精英網(wǎng)絡(luò)的挖掘等方面。第三，國(guó)際關(guān)系視角下的智庫(kù)研究與傳統(tǒng)的公共政策視角下的智庫(kù)研究是否存在差異。無(wú)論哪個(gè)理論，都沒(méi)有將智庫(kù)的研究分類為國(guó)內(nèi)研究或是國(guó)際問(wèn)題研究，傳統(tǒng)智庫(kù)理論起源和發(fā)展于公共政策學(xué)科，研究的對(duì)象大多在于智庫(kù)的政策建議如何影響公共政策。外交政策雖然也是公共政策的一部分，但在決策部門和決策流程方面，與國(guó)內(nèi)公共政策的制定都有差別，決策的對(duì)象也不同，故傳統(tǒng)的智庫(kù)理論在多大程度上可以運(yùn)用到國(guó)際關(guān)系分析中，還沒(méi)有具體討論。

目前，只有專家參與理論里提到政策的屬性維度，即研究的主題是國(guó)內(nèi)理論或是國(guó)外理論，這一點(diǎn)對(duì)研究的方法和結(jié)果會(huì)造成影響。目前中國(guó)正興起“智庫(kù)熱”，但對(duì)智庫(kù)的研究仍處于摸索階段。一方面，我們正在積極吸取、學(xué)習(xí)西方建設(shè)智庫(kù)的經(jīng)驗(yàn)和理論；另一方面，經(jīng)過(guò)梳理我們也發(fā)現(xiàn)，西方的智庫(kù)研究是個(gè)復(fù)雜的體系，智庫(kù)理論的研究很多是基于其政治經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和文化基礎(chǔ)發(fā)展起來(lái)的，其思路多元、方法多樣，具有理論指導(dǎo)意義，但很多也需要我們?cè)诜治龅倪^(guò)程中結(jié)合自身發(fā)展實(shí)際和政治經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)來(lái)分析，并逐步摸索出適合我國(guó)智庫(kù)建設(shè)的方法與路徑。中國(guó)智庫(kù)的發(fā)展環(huán)境和路徑與西方智庫(kù)不同。中國(guó)的智庫(kù)從改革開放之后到現(xiàn)在有了長(zhǎng)足的發(fā)展。從改革開放之初的事業(yè)單位型的半官方智庫(kù)到20世紀(jì)90年代初鄧小平南方談話之后民間智庫(kù)的崛起，到1998年“985工程”后，國(guó)內(nèi)主要研究型大學(xué)紛紛成立的政策研究和咨詢機(jī)構(gòu),都使得中國(guó)智庫(kù)的發(fā)展呈現(xiàn)多元化和多領(lǐng)域的發(fā)展態(tài)勢(shì)[15]。2014年，黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》明確提出，加強(qiáng)中國(guó)特色新型智庫(kù)建設(shè)，建立健全決策咨詢制度，這是在中共中央文件中首次提出“智庫(kù)”概念。之后，中國(guó)智庫(kù)進(jìn)入了快速發(fā)展時(shí)期。2017年賓夕法尼亞大學(xué)智庫(kù)研究項(xiàng)目（TTCSP）的《全球智庫(kù)報(bào)告2016》顯示，中國(guó)以435家的智庫(kù)數(shù)量位居世界第二，中國(guó)的智庫(kù)數(shù)量?jī)H次于美國(guó)[16]。從構(gòu)成來(lái)看，目前中國(guó)的大部分智庫(kù)還是官方智庫(kù)，民間智庫(kù)發(fā)展十分緩慢，國(guó)內(nèi)一般將中國(guó)智庫(kù)分為以下幾種：（1）典型的準(zhǔn)智庫(kù)性質(zhì)的官方機(jī)構(gòu)，如各級(jí)黨委政府研究室、發(fā)展研究中心等；（2）黨校、社科院等屬于黨委政府所屬事業(yè)單位的哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究機(jī)構(gòu)；（3）大學(xué)里的各個(gè)研究機(jī)構(gòu)；（4）掛靠在企業(yè)里的各種研究機(jī)構(gòu)；（5）民間智庫(kù)[17]。從智庫(kù)如何發(fā)揮影響力這個(gè)角度看，中國(guó)是自上而下的決策模式和自下而上的信息反饋和政策建議模式。在決策之前，黨政軍相關(guān)部門的智庫(kù)可能會(huì)提供政策建議與咨詢，決策作出之后，智庫(kù)的參與則具有必然性。

這時(shí)的智庫(kù)參與主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：第一，對(duì)決策進(jìn)行解釋說(shuō)明和理論化，將決策的合理性對(duì)國(guó)內(nèi)外進(jìn)行宣示；第二，對(duì)決策如何具體實(shí)施和執(zhí)行提供政策建議，如何將宏觀的政策語(yǔ)言和外交目標(biāo)轉(zhuǎn)變?yōu)榫唧w而有效的政策，這是政府對(duì)智庫(kù)的主要需求之一；第三，對(duì)決策執(zhí)行的效果進(jìn)行反饋并提供改進(jìn)建議。盡管很難確切知悉政府決策前智庫(kù)的政策建議是否發(fā)揮了作用，但可以確定的是中國(guó)的體制內(nèi)智庫(kù)為中國(guó)的決策層提供了大量的智庫(kù)產(chǎn)品，同時(shí)中國(guó)的智庫(kù)還對(duì)中國(guó)的決策起到了解釋、說(shuō)明和完善的作用。但由于智庫(kù)與政府的依賴性，智庫(kù)的獨(dú)立性很難存在，智庫(kù)提出顛覆政府政策的建議和研究是比較少見的。2015年1月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)中國(guó)特色新型智庫(kù)建設(shè)的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》），從智庫(kù)的組織管理體制、研究體制、經(jīng)費(fèi)管理制度、成果評(píng)價(jià)和應(yīng)用轉(zhuǎn)化機(jī)制、國(guó)際交流合作機(jī)制五個(gè)方面提出了一系列改革舉措[18]，《意見》體現(xiàn)的訴求，一方面是要改進(jìn)智庫(kù)管理，另一方面是加強(qiáng)智庫(kù)對(duì)政策的影響。這兩點(diǎn)聚焦到智庫(kù)研究方法上，可以發(fā)現(xiàn)兩個(gè)重點(diǎn)：一是智庫(kù)研究要注重對(duì)智庫(kù)自身能力建設(shè)的研究，提升智庫(kù)的實(shí)力；二是智庫(kù)研究的重點(diǎn)要放在智庫(kù)與政策過(guò)程之間的關(guān)系上，研究智庫(kù)的政策影響力。這兩個(gè)研究重點(diǎn)的關(guān)鍵又在于智庫(kù)的政策影響力上，因?yàn)橹菐?kù)加強(qiáng)自身建設(shè)的最終目的是為了能產(chǎn)生更高質(zhì)量的政策建議，能夠更加緊密地參與到政策過(guò)程中來(lái)。如何建好中國(guó)智庫(kù)，使之充分發(fā)揮“建言獻(xiàn)策”的功能，是中央高度關(guān)注的問(wèn)題。針對(duì)中國(guó)智庫(kù)的發(fā)展現(xiàn)狀，我們可以對(duì)西方智庫(kù)研究理論進(jìn)行思考和借鑒，在發(fā)現(xiàn)問(wèn)題和規(guī)律的背后，明確智庫(kù)研究思路和研究的聚焦點(diǎn)。中國(guó)的智庫(kù)研究要建立在這樣一個(gè)基本假設(shè)上，即智庫(kù)的政策影響力是智庫(kù)存在的核心價(jià)值，智庫(kù)研究應(yīng)當(dāng)圍繞這個(gè)核心，在以下幾個(gè)方面聚焦。第一，對(duì)智庫(kù)屬性的理解，重點(diǎn)放在智庫(kù)的政策屬性上。這個(gè)定位明確了智庫(kù)不只是一個(gè)社會(huì)組織或者單純的學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)，也不是一個(gè)政府部門，智庫(kù)應(yīng)當(dāng)結(jié)合學(xué)術(shù)和政策為一體，在政策過(guò)程中有較為優(yōu)先的位置。

在這個(gè)過(guò)程中，可以結(jié)合精英主義提倡的精英網(wǎng)絡(luò)和媒體網(wǎng)絡(luò)，專家參與理論強(qiáng)調(diào)的專家和決策者之間的委托關(guān)系，研究如何加強(qiáng)智庫(kù)與決策者之間的關(guān)聯(lián)，如何利用媒體、如何使智庫(kù)同時(shí)兼具學(xué)術(shù)屬性并能發(fā)揮政策性效能。第二，對(duì)智庫(kù)介入政策方法的研究。重點(diǎn)集中在與決策層之間的聯(lián)系上，即集中在決策圖譜的上半部分。聚焦精英主義倡導(dǎo)的精英網(wǎng)絡(luò)，制度主義的次政府活動(dòng)，尋找決策機(jī)制在哪些情況下可以進(jìn)入，有哪些渠道可以進(jìn)入，智庫(kù)如何通過(guò)架構(gòu)的調(diào)整、人員的配置和活動(dòng)的設(shè)計(jì)，達(dá)到有效參與政策過(guò)程的效果。第三，對(duì)智庫(kù)的自身建設(shè)，重點(diǎn)集中在智庫(kù)如何通過(guò)人員和架構(gòu)的設(shè)置來(lái)滿足最大化的獻(xiàn)策能力。這就需要仔細(xì)研究制度主義關(guān)于智庫(kù)自身建設(shè)的理論，研究知識(shí)運(yùn)用理論的技術(shù)性方法，使得智庫(kù)的政策能力得到有效提升。第四，對(duì)于智庫(kù)的外圍影響力即智庫(kù)對(duì)公眾和社會(huì)的影響力的研究。中國(guó)智庫(kù)的運(yùn)作機(jī)制整體是自上而下的，公眾對(duì)智庫(kù)和政策的影響力是間接的，西方多元主義和新葛蘭西主義的理論方法對(duì)于理解公眾和社會(huì)的作用有很大幫助，可以作為中國(guó)智庫(kù)研究的外圍影響力研究的方法進(jìn)行借鑒。當(dāng)然，如何通過(guò)理論研究來(lái)指導(dǎo)智庫(kù)科學(xué)的發(fā)展更不僅僅是研究范疇內(nèi)的問(wèn)題，還涉及決策體系的完善，決策咨詢制度的發(fā)展，甚至從大的方面涉及社會(huì)文化結(jié)構(gòu)的變遷。在目前的智庫(kù)發(fā)展熱潮下，中國(guó)智庫(kù)研究應(yīng)當(dāng)集中在中國(guó)的政治結(jié)構(gòu)背景下，發(fā)展具有中國(guó)語(yǔ)境和中國(guó)特色的智庫(kù)理論研究方法。

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作者：胡瀟文 單位:云南省社會(huì)科學(xué)院