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一、我國(guó)政府績(jī)效審計(jì)發(fā)展中存在的問(wèn)題及原因分析

(一)存在問(wèn)題。相對(duì)于西方國(guó)家政府績(jī)效審計(jì)發(fā)展史，我國(guó)績(jī)效審計(jì)起步較晚。在1991年全國(guó)審計(jì)工作會(huì)議上首次提出“在開(kāi)展財(cái)務(wù)審計(jì)同時(shí)，逐步向檢查有關(guān)內(nèi)部控制制度和效益審計(jì)方面延伸”，這也是我國(guó)政府部門首次提出績(jī)效審計(jì)的概念。從二十多年的探索和開(kāi)展來(lái)看，我國(guó)績(jī)效審計(jì)發(fā)展還存在諸多的問(wèn)題。

1.對(duì)績(jī)效審計(jì)的認(rèn)識(shí)不到位。包括政府在內(nèi)、審計(jì)界自身以及社會(huì)各方對(duì)績(jī)效審計(jì)的認(rèn)識(shí)存在著較大的偏差。有人認(rèn)為績(jī)效的評(píng)價(jià)應(yīng)當(dāng)由單位的業(yè)務(wù)主管部門或相關(guān)專業(yè)技術(shù)部門來(lái)評(píng)價(jià)，有人認(rèn)為當(dāng)前審計(jì)的重點(diǎn)還是在真實(shí)性和合法性上，甚至有人認(rèn)為審計(jì)是依法審計(jì)，就是審計(jì)事項(xiàng)是不是違法，不違法就不應(yīng)該做什么績(jī)效評(píng)價(jià)等等；

2.績(jī)效審計(jì)的獨(dú)立性體現(xiàn)不夠?？?jī)效審計(jì)要充分評(píng)價(jià)資金的效益性、效率性和效果性，但我國(guó)的績(jī)效審計(jì)往往不能站在獨(dú)立超越的立場(chǎng)上，對(duì)上述內(nèi)容的闡述不夠全面和深入，從而影響了審計(jì)的獨(dú)立性，進(jìn)而制約了政府績(jī)效審計(jì)的開(kāi)展；

3.審計(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展不快。當(dāng)前政府審計(jì)仍處在財(cái)政財(cái)務(wù)收支的真實(shí)性、合法性，處于查錯(cuò)防弊、發(fā)揮“免疫功能”的階段上，績(jī)效審計(jì)很難短時(shí)間成為主流；

4.我國(guó)法律法規(guī)體系不健全，執(zhí)法水平有待改進(jìn)。法律監(jiān)督不夠給力，政務(wù)公開(kāi)不夠透明，真正適用于政府績(jī)效審計(jì)的準(zhǔn)則尚未建立，取得立法支持是目前我國(guó)開(kāi)展績(jī)效審計(jì)的當(dāng)務(wù)之急；

5.政府的法制理念和審計(jì)觀念存在不足。政府對(duì)經(jīng)濟(jì)管理在很多方面仍停留在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的“統(tǒng)一要求，令行禁止”的指導(dǎo)思想上，比較重視政策執(zhí)行過(guò)程控制和對(duì)財(cái)經(jīng)法規(guī)的遵守，不太重視績(jī)效的管理和認(rèn)責(zé)，同時(shí)，政府審計(jì)機(jī)關(guān)更多強(qiáng)調(diào)的是過(guò)程控制，堅(jiān)持查錯(cuò)防弊，處理處罰，強(qiáng)調(diào)自己的執(zhí)法，從而深陷在合法合規(guī)性審計(jì)上。另外，財(cái)政預(yù)算的科學(xué)性、法制化和透明度不高，績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的建立完善，審計(jì)人員綜合素質(zhì)的提高，以及現(xiàn)代信息化技術(shù)的運(yùn)用等等，都從不同的方面制約了我國(guó)政府績(jī)效審計(jì)的發(fā)展。

(二)原因分析。盡管我國(guó)政府審計(jì)機(jī)關(guān)正在努力開(kāi)展績(jī)效審計(jì)的理論研究和實(shí)際探索，但受多種原因，發(fā)展依舊緩慢。結(jié)合我國(guó)政府審計(jì)發(fā)展的過(guò)程可以看出，制約政府績(jī)效審計(jì)的因素主要有：

1.審計(jì)機(jī)關(guān)的行政管理模式的制約。根據(jù)我國(guó)憲法和審計(jì)法的規(guī)定，我國(guó)政府審計(jì)機(jī)關(guān)隸屬國(guó)家行政部門，地方審計(jì)機(jī)關(guān)實(shí)行地方政府和上一級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的雙重領(lǐng)導(dǎo)，其中，上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)主要主管審計(jì)業(yè)務(wù)開(kāi)展，而地方政府主要主管人事組織、經(jīng)費(fèi)職能、工作開(kāi)展等，所以地方審計(jì)機(jī)關(guān)的獨(dú)立性受到限制。

2.法制體系不完善。當(dāng)前我國(guó)正處于新舊體制的轉(zhuǎn)型期，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制尚不健全，與之相適應(yīng)和配套的法律法規(guī)也不完善，法制體系與民主法治體系、行政管理體系尚未形成統(tǒng)一、完整、匹配的整體，并且有的法律條款過(guò)于簡(jiǎn)單、寬泛，規(guī)定并不明確、具體，造成實(shí)際操作困難，同時(shí)，我國(guó)的執(zhí)法水平和法律監(jiān)督還需不斷強(qiáng)化。

3.審計(jì)基礎(chǔ)不夠健全。我國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)成立比較晚，在審計(jì)經(jīng)驗(yàn)和制度完善上與西方發(fā)達(dá)國(guó)家有不小的差距，開(kāi)展政府績(jī)效審計(jì)需要建立在真實(shí)性、合法性審計(jì)的基礎(chǔ)上，并且，我國(guó)會(huì)計(jì)行業(yè)的規(guī)范性、真實(shí)性、完整性的程度的不夠，造成了財(cái)務(wù)管理的混亂、會(huì)計(jì)信息的失真和錯(cuò)賬、假賬的大量存在，審計(jì)機(jī)關(guān)更多的精力和工作還是局限在真實(shí)性、合法性審計(jì)上。

4.績(jī)效評(píng)價(jià)體系的缺失。目前，除了我國(guó)《審計(jì)法》在總則中有審計(jì)機(jī)關(guān)要對(duì)財(cái)政財(cái)務(wù)收支的效益性進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督的要求外，沒(méi)有其他的審計(jì)的相關(guān)法律對(duì)績(jī)效審計(jì)職責(zé)作出明確的規(guī)定，由于績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)對(duì)象的廣泛性和特殊性，績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)體系的建設(shè)更是當(dāng)前影響績(jī)效審計(jì)工作開(kāi)展的重點(diǎn)難題之一。

5.績(jī)效審計(jì)的理念滯后。當(dāng)前，我國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序在一定范圍內(nèi)還比較混亂，違反財(cái)經(jīng)法規(guī)的現(xiàn)象比較嚴(yán)重，造成審計(jì)主要還是停留在查錯(cuò)防弊方面，一方面認(rèn)為財(cái)務(wù)信息的失真讓績(jī)效審計(jì)缺乏審計(jì)基礎(chǔ)，另一方面，傳統(tǒng)的政府審計(jì)理念還是主抓財(cái)經(jīng)法紀(jì)審計(jì)，強(qiáng)調(diào)過(guò)程控制，強(qiáng)調(diào)自身的執(zhí)法地位和大案查處、強(qiáng)調(diào)對(duì)問(wèn)題的處理、處罰，加上公民的民主意識(shí)薄弱、政府和公益組織機(jī)構(gòu)的受托責(zé)任意識(shí)不強(qiáng)，審計(jì)界的績(jī)效法律法規(guī)、審計(jì)準(zhǔn)則指南和評(píng)價(jià)體系的不健全、審計(jì)機(jī)關(guān)內(nèi)部管理、人才隊(duì)伍建議等諸多方面的制約，大大地限制了政府績(jī)效審計(jì)的發(fā)展。

二、解決制約我國(guó)政府績(jī)效審計(jì)發(fā)展問(wèn)題的對(duì)策

(一)探索建立中國(guó)特色的績(jī)效審計(jì)模式。充分借鑒國(guó)內(nèi)外先進(jìn)的績(jī)效審計(jì)理論和經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)實(shí)際，從概念、體制、法律法規(guī)依據(jù)、操作程序和方法等方面，構(gòu)建相對(duì)完整和完善的具有中國(guó)特色的政府績(jī)效審計(jì)模式。

(二)建立健全績(jī)效審計(jì)法律規(guī)范。從法律、法規(guī)的高度對(duì)我國(guó)政府績(jī)效審計(jì)加以定位，修訂完善包括《審計(jì)法》、《預(yù)算法》在內(nèi)的相應(yīng)法律法規(guī)，適時(shí)出臺(tái)《政府績(jī)效審計(jì)辦法》和與之配套的審計(jì)準(zhǔn)則、操作指南以及審計(jì)評(píng)價(jià)模式，明確政府績(jī)效審計(jì)的內(nèi)涵、責(zé)任、權(quán)利、義務(wù)以及審計(jì)范圍、審計(jì)程序等，為開(kāi)展政府績(jī)效審計(jì)提供依據(jù)和打好基礎(chǔ)。

(三)加快政府管理模式和理念的轉(zhuǎn)變。加大公共管理改革的步伐，加快政府從“全能政府”向“有限政府”轉(zhuǎn)變，從比較注重過(guò)程控制和對(duì)財(cái)經(jīng)法紀(jì)的遵守上向更多重視目標(biāo)實(shí)現(xiàn)和結(jié)果的要求方面轉(zhuǎn)變，讓政府更多關(guān)注公共資源配置、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和民生工程建設(shè)績(jī)效，不斷加強(qiáng)績(jī)效管理與控制的意識(shí)的培養(yǎng)，形成現(xiàn)代政府治理模式。

(四)轉(zhuǎn)變審計(jì)體制，保證審計(jì)的獨(dú)立性和權(quán)威性?？蓪徲?jì)機(jī)關(guān)由政府組成部門獨(dú)立出來(lái)，歸屬于全國(guó)人民代表大會(huì)，人大常委會(huì)下設(shè)專門委員會(huì)組織和領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)的審計(jì)工作，對(duì)各級(jí)政府實(shí)施審計(jì)監(jiān)督，審計(jì)機(jī)關(guān)可實(shí)現(xiàn)垂直領(lǐng)導(dǎo)管理模式，以充分保證政府審計(jì)的獨(dú)立性、公正性。同時(shí)，進(jìn)一步加強(qiáng)審計(jì)整改、審計(jì)公告力度，打造“陽(yáng)光審計(jì)”。

(五)建立科學(xué)的指標(biāo)評(píng)價(jià)體系。要建立以國(guó)家的法律法規(guī)、方針政策，地方立法機(jī)關(guān)和地方行政機(jī)構(gòu)制定的地方性法規(guī)，各種計(jì)劃、指標(biāo)、預(yù)算和定額，本單位或同行業(yè)的歷史先進(jìn)水平、平均水平，以及科學(xué)測(cè)定的經(jīng)濟(jì)技術(shù)數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)的評(píng)價(jià)模型，為績(jī)效審計(jì)探索和實(shí)踐打下基礎(chǔ)。

(六)繼續(xù)加大審計(jì)內(nèi)部建設(shè)，重點(diǎn)關(guān)注人才隊(duì)伍建設(shè)，擴(kuò)大項(xiàng)目比重、拓展審計(jì)內(nèi)容、加大成果運(yùn)用，充分發(fā)揮審計(jì)保障國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行的“免疫系統(tǒng)”功能，真正構(gòu)建與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的中國(guó)特色的審計(jì)監(jiān)督制度。

作者：李娟單位：安徽省宿州市橋區(qū)審計(jì)局