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1政府績(jī)效評(píng)估的基本理論

(1)政府績(jī)效評(píng)估有利于監(jiān)督政府行為。在一個(gè)國(guó)家中，政府處于擁有壟斷強(qiáng)制力的主宰地位。在大多數(shù)時(shí)候，任何組織所受到的約束都比擁有壟斷強(qiáng)制力的政府組織要多。而有了政府績(jī)效評(píng)估后，政府就受到了評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的約束，而不能任意妄為。同時(shí)，整個(gè)社會(huì)都可以將政府績(jī)效評(píng)估作為一個(gè)基準(zhǔn)線，從外部監(jiān)督政府的所作所為。一個(gè)政府組織的職能實(shí)施，除了需要自我監(jiān)督、自我約束外，也需要全社會(huì)從外部對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督。社會(huì)團(tuán)體和廣大民眾從多方面對(duì)政府的行為進(jìn)行監(jiān)督，客觀上增加了政府行為的壓力，促使政府提升自身服務(wù)質(zhì)量和公共責(zé)任使命感。

(2)政府績(jī)效評(píng)估可以提升政府的形象和信譽(yù)。一方面，政府可以通過(guò)政府績(jī)效評(píng)估來(lái)向全社會(huì)展示自己的工作成果，而這一公開、透明的舉措能夠增加公眾對(duì)政府的支持度。另一方面，政府績(jī)效評(píng)估的展示不僅有成功的地方，也有政府工作失敗和不足的地方，展示這些不足并不會(huì)損害政府部門的權(quán)威和信譽(yù)，相反地，由于政府能夠開誠(chéng)布公地向公眾展示工作中面臨的困難以及為解決困難而做的努力，更會(huì)增加公眾對(duì)于政府的信任，減少對(duì)于政府的偏見，使政府獲得良好的信譽(yù)。

(3)政府績(jī)效評(píng)估有助于提高政府績(jī)效?，F(xiàn)代政府管理中，績(jī)效是其核心問(wèn)題。首先要了解目前自身的績(jī)效情況，才能更好地改進(jìn)績(jī)效;只有做好了績(jī)效評(píng)估，才能了解目前的績(jī)效情況。一方面，績(jī)效評(píng)估能夠成為政府進(jìn)行行政改革的技術(shù)支持。另一方面，在政府的行政管理實(shí)踐中，績(jī)效評(píng)估具有重要功能，主要有以下幾項(xiàng)功能:資源優(yōu)化功能、激勵(lì)功能、促進(jìn)功能、監(jiān)控支持功能和計(jì)劃輔助功能。由此我們可以知道，政府績(jī)效評(píng)估能夠提升政府自身的服務(wù)意識(shí)和服務(wù)水平，在內(nèi)部樹立好績(jī)效意識(shí)，在行政管理活動(dòng)的各個(gè)環(huán)節(jié)中，努力提高績(jī)效，并將這一努力貫穿始終。

2地方政府實(shí)行電子政務(wù)工程績(jī)效評(píng)估的重要性

2.1促進(jìn)政府制定科學(xué)合理的政策和制度

電子政務(wù)建設(shè)是一個(gè)新的領(lǐng)域，尚沒(méi)有一個(gè)完全健全的制度可供參考，其主要需求也在不斷更新中，是一個(gè)難度很大的工程。相比于發(fā)達(dá)國(guó)家的政府體制和職能，我國(guó)的政體、政府職能、城市功能及文化背景都有著很大的不同，因此無(wú)法直接照搬發(fā)達(dá)國(guó)家的發(fā)展模式。采用電子政務(wù)評(píng)估有利于政府和公眾深入了解政府目前的工作情況，從中獲取社會(huì)發(fā)展的全貌，并找出落后于發(fā)達(dá)國(guó)家的地方，以客觀理性的態(tài)度面對(duì)自身發(fā)展的問(wèn)題。政府可以以此為參考，制定出科學(xué)合理的、適合目前國(guó)情的電子政務(wù)發(fā)展的政策，建立好具有中國(guó)特色的電子政務(wù)。

2.2巨額資金投入后的效益回報(bào)要求

根據(jù)世界銀行的統(tǒng)計(jì)資料顯示，建立基本水平的信息基礎(chǔ)設(shè)施，僅僅在發(fā)展中國(guó)家投資就需要3000億美元。以目前我國(guó)的情況來(lái)看，光要建設(shè)中央政府層面上的電子政務(wù)，都至少需要投入10億元人民幣。在未來(lái)的五年內(nèi)，我國(guó)的電子政務(wù)建設(shè)投資總額將達(dá)到2000億元人民幣，僅僅是各級(jí)政府采購(gòu)IT設(shè)備的總額都能達(dá)到283億元人民幣，而全國(guó)各地在未來(lái)總共用于電子政務(wù)建設(shè)的預(yù)算總額更是高達(dá)上萬(wàn)億元人民幣。這是一個(gè)極其巨大的投資數(shù)額。站在政府的角度而言，投入都必須要有相應(yīng)的回報(bào)，否則會(huì)給政府財(cái)政造成損失，因此投入如此巨額數(shù)量的資金到電子政務(wù)建設(shè)中，能否給政府、給企業(yè)、給社會(huì)帶來(lái)豐厚的回報(bào)是政府最關(guān)心的問(wèn)題。電子政務(wù)建設(shè)所需的巨額資金投入涉及了政府各層面的管理過(guò)程，必然帶來(lái)政府在各方面上的改革，因此必須要全面、準(zhǔn)確地分析電子政務(wù)建設(shè)的各個(gè)方面和細(xì)節(jié)，評(píng)估電子政務(wù)的效益，建立起量化評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)價(jià)體系，為政府決策者提供該做什么、已經(jīng)做成什么的信息，并為政府下一步的決策提供指導(dǎo)信息。

3地方政府電子政務(wù)工程績(jī)效評(píng)估對(duì)策研究

3.1評(píng)估方法

以電子政務(wù)為平臺(tái)的地方政府績(jī)效評(píng)估有著許多優(yōu)點(diǎn)，其中一大突出特點(diǎn)就是具有科學(xué)和客觀的定量分析方法。在以往傳統(tǒng)的地方政府績(jī)效評(píng)估中，通常是以主觀考評(píng)為主，由領(lǐng)導(dǎo)對(duì)考評(píng)者進(jìn)行提名，由群眾憑主觀意見進(jìn)行評(píng)分，用人工方法進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，這使得整個(gè)績(jī)效評(píng)估常常受到科學(xué)性和公平性的質(zhì)疑，當(dāng)然也就無(wú)法對(duì)考評(píng)者們起到激勵(lì)作用。而在電子政務(wù)這一平臺(tái)上，地方政府的績(jī)效管理與現(xiàn)有的網(wǎng)絡(luò)技術(shù)、信息技術(shù)、電子計(jì)算機(jī)技術(shù)等相結(jié)合，科學(xué)、系統(tǒng)地對(duì)指標(biāo)體系進(jìn)行構(gòu)建，公平公正地將考評(píng)數(shù)據(jù)錄入并分析。這樣就將以往傳統(tǒng)的定性的地方政府績(jī)效評(píng)估方法轉(zhuǎn)變?yōu)槎ㄐ远肯嘟Y(jié)合，以往的人工主觀評(píng)分為主的方法轉(zhuǎn)變?yōu)橄到y(tǒng)客觀評(píng)分為主的方法，這樣就大大增強(qiáng)評(píng)估結(jié)果的公信力。

3.2基于電子政務(wù)的政府績(jī)效評(píng)估三種模型

要想研究在電子政務(wù)平臺(tái)上的地方政府績(jī)效的評(píng)估方法，除了需要借助電子政務(wù)的平臺(tái)，還需要構(gòu)建好評(píng)估的理論模型。就目前的情況來(lái)說(shuō)，尚沒(méi)有一個(gè)很好的績(jī)效評(píng)估體系能夠通用在大多數(shù)情況下。目前國(guó)內(nèi)外的理論研究中，最典型的三種績(jī)效評(píng)估模型分別為3E評(píng)價(jià)、標(biāo)桿管理和平衡計(jì)分卡。這三個(gè)模型也代表了績(jī)效管理中的三個(gè)階段:3E評(píng)價(jià)代表了初步探索政府績(jī)效管理方法;標(biāo)桿管理代表了開始全面評(píng)價(jià)政府的績(jī)效;平衡計(jì)分卡模型代表了更深入更全面地評(píng)價(jià)政府部門的績(jī)效。

(1)3E評(píng)價(jià)模型。在20世紀(jì)60年代的時(shí)候，美國(guó)審計(jì)總署為了節(jié)約成本，嚴(yán)控政府的財(cái)政支出，開始做出了工作重心轉(zhuǎn)變，將以往的對(duì)政府審計(jì)工作的重心經(jīng)濟(jì)審計(jì)，轉(zhuǎn)變?yōu)橐越?jīng)濟(jì)、效率、效果為重心的審計(jì)，以往的單一評(píng)價(jià)指標(biāo)被擴(kuò)展為多個(gè)評(píng)價(jià)指標(biāo)，這一做法最終成為了以后政府績(jī)效評(píng)估的開端，這就是3E評(píng)價(jià)模型。為了改進(jìn)3E評(píng)價(jià)模型，促進(jìn)科學(xué)性和合理性，又有學(xué)者加入了公平指標(biāo)從而發(fā)展為現(xiàn)在的4E模型。由于3E與4E的模型在指標(biāo)設(shè)計(jì)上都相對(duì)簡(jiǎn)單，且主要依靠了經(jīng)濟(jì)方面的指標(biāo)，因此不能有效地、全面地反映出績(jī)效結(jié)果。

(2)標(biāo)桿管理評(píng)價(jià)模型。在20世紀(jì)70年代末到80年代初，美國(guó)企業(yè)開始掀起了向日本企業(yè)學(xué)習(xí)的浪潮，標(biāo)桿管理就在此過(guò)程中產(chǎn)生。最初學(xué)習(xí)的對(duì)象是質(zhì)量管理，隨著學(xué)習(xí)和研究的深入，開始逐步擴(kuò)展到營(yíng)銷管理、成本管理和人力資源管理等各個(gè)職能部門之中。標(biāo)桿管理法借鑒了私營(yíng)企業(yè)的管理方法，彌補(bǔ)了3E模型的不足之處，并逐步發(fā)展起來(lái)。美國(guó)生產(chǎn)力與質(zhì)量中心對(duì)標(biāo)桿管理下了一個(gè)定義:標(biāo)桿管理作為一個(gè)評(píng)估過(guò)程，具有系統(tǒng)性和持續(xù)性，在企業(yè)的管理過(guò)程中，不斷將自身的流程與世界頂尖大企業(yè)相比較，以揚(yáng)長(zhǎng)避短，幫助企業(yè)改善自身的經(jīng)營(yíng)績(jī)效。但是標(biāo)桿管理法也有一個(gè)很大的缺點(diǎn):政府在績(jī)效管理中，并不能經(jīng)常清楚地界定自身發(fā)展的關(guān)鍵目標(biāo)，對(duì)于具有戰(zhàn)略意義的關(guān)鍵目標(biāo)更是如此。與此同時(shí)，相比于其他的組織，政府要想明確自身的目標(biāo)，就應(yīng)當(dāng)擁有一個(gè)客觀合理的基準(zhǔn)，這可以通過(guò)建立具有相當(dāng)多樣本數(shù)目的資料庫(kù)來(lái)實(shí)現(xiàn)，這樣才能最大限度地避免因信息不齊全而影響評(píng)估的誤差。

(3)平衡計(jì)分卡評(píng)估模型。平衡計(jì)分卡是一整套評(píng)價(jià)企業(yè)經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)的評(píng)價(jià)體系，分為財(cái)務(wù)與非財(cái)務(wù)指標(biāo)，由哈佛大學(xué)的卡普蘭教授與美國(guó)復(fù)興方案公司總裁諾頓共同提出來(lái)的。這一個(gè)體系分別從財(cái)務(wù)、客戶、內(nèi)部流程和學(xué)習(xí)成長(zhǎng)幾個(gè)角度對(duì)組織內(nèi)的人員進(jìn)行教育和培訓(xùn)，將組織的戰(zhàn)略和他們各自應(yīng)承擔(dān)的使命一步步傳遞下去，并在最終幫助整個(gè)組織實(shí)現(xiàn)整體目標(biāo)。組織的管理層可以通過(guò)平衡計(jì)分卡來(lái)實(shí)時(shí)掌握財(cái)務(wù)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)狀況，并關(guān)注組織的關(guān)鍵能力的發(fā)展，抓住未來(lái)發(fā)展的機(jī)遇并做好鋪墊工作。平衡計(jì)分卡不僅僅只是一個(gè)評(píng)估模型，它同時(shí)還是一整套的管理系統(tǒng)，組織管理層通過(guò)平衡計(jì)分卡來(lái)將全體員工的能力和目標(biāo)整合到一起，實(shí)現(xiàn)整個(gè)組織長(zhǎng)遠(yuǎn)的戰(zhàn)略目標(biāo)。

4基于電子政務(wù)工程的稅務(wù)部門績(jī)效評(píng)估實(shí)證分析

電子政務(wù)工程在地方政府績(jī)效考核中的應(yīng)用已經(jīng)非常廣泛，廣東地稅局就設(shè)計(jì)出了三種系統(tǒng)，并且分別在不同的地方政府進(jìn)行了實(shí)踐驗(yàn)證。在珠海地稅局進(jìn)行了“預(yù)警監(jiān)控系統(tǒng)”的試點(diǎn)工作，在湛江地稅局進(jìn)行了“征管效能監(jiān)控系統(tǒng)”的試點(diǎn)工作，在中山地稅局進(jìn)行了“稅收行政執(zhí)法責(zé)任制考核系統(tǒng)”。這三個(gè)系統(tǒng)都是電子政務(wù)工程在地方政府績(jī)效考核中的應(yīng)用，且每個(gè)系統(tǒng)都具備自己的特色，優(yōu)勢(shì)明顯。下面主要對(duì)“預(yù)警監(jiān)控系統(tǒng)”和“征管效能監(jiān)控系統(tǒng)”進(jìn)行簡(jiǎn)單的分析。

4.1預(yù)警監(jiān)控系統(tǒng)

預(yù)警監(jiān)控系統(tǒng)是由珠海市地稅局獨(dú)自開發(fā)的，基于電子政務(wù)平臺(tái)，利用信息化的策略，評(píng)估珠海市地稅局的綜合信息的風(fēng)險(xiǎn)性，這些綜合信息來(lái)源于行政管理業(yè)務(wù)、稅收?qǐng)?zhí)法業(yè)務(wù)和稅收管理人員等。成功地對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估后，對(duì)存在問(wèn)題的信息發(fā)出預(yù)警提示，然后再對(duì)那些信息進(jìn)行跟蹤處理，這就是所謂的預(yù)警監(jiān)控系統(tǒng)平臺(tái)。預(yù)防預(yù)警對(duì)于抵御風(fēng)險(xiǎn)而言極其重要，也是當(dāng)前風(fēng)險(xiǎn)管理中最有效的前期手段。首先將現(xiàn)有的稅收成果信息化并存儲(chǔ)起來(lái)，然后開始設(shè)置預(yù)警指標(biāo)，重要的信息設(shè)置多個(gè)指標(biāo)。這樣就能夠及時(shí)的發(fā)現(xiàn)稅務(wù)局在管理和執(zhí)法過(guò)程中所存在的一些問(wèn)題，對(duì)于預(yù)防違法違紀(jì)事件的發(fā)生具有重要的作用，同時(shí)還可以及時(shí)的處理已經(jīng)發(fā)生的違法事件。杜絕腐敗事件的發(fā)生，促進(jìn)稅務(wù)局的治稅遵法、從政廉潔。當(dāng)前很多稅務(wù)機(jī)關(guān)的績(jī)效評(píng)估存在問(wèn)題，比如只是對(duì)征管質(zhì)量指標(biāo)和稅額指標(biāo)的評(píng)估結(jié)果做表面上的處理，而對(duì)其產(chǎn)生的原因未做任何考慮，以至于忽略了影響未來(lái)稅額和征管質(zhì)量的其他的一些指標(biāo)，實(shí)際上是未對(duì)與此相關(guān)的一些內(nèi)在因素進(jìn)行分析考慮，這些內(nèi)在因素包括兩個(gè)方面，一個(gè)是稅務(wù)機(jī)關(guān)內(nèi)部結(jié)構(gòu)以及精簡(jiǎn)程度，另一個(gè)是稅務(wù)機(jī)關(guān)工作人員的發(fā)展?jié)摿?。預(yù)警監(jiān)控系統(tǒng)可以說(shuō)是一個(gè)創(chuàng)新性的系統(tǒng)，它能夠輔助我們及時(shí)地找到潛在的問(wèn)題，并通過(guò)提高工作人員素質(zhì)和優(yōu)化內(nèi)部結(jié)構(gòu)來(lái)解決問(wèn)題，使得地方政府的績(jī)效評(píng)估更具合理性。

4.2征管效能監(jiān)控系統(tǒng)

稅務(wù)征管監(jiān)控系統(tǒng)是由湛江開發(fā)區(qū)地稅局獨(dú)立設(shè)計(jì)完成的，主要特點(diǎn)是對(duì)稅務(wù)的征收和管理效能進(jìn)行全過(guò)程監(jiān)控。這個(gè)系統(tǒng)對(duì)稅務(wù)征管效能有著獨(dú)特的理解，它認(rèn)為征管效能過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題都是由于缺乏一個(gè)全稱監(jiān)控的機(jī)制所造成的，與此同時(shí)解決這些問(wèn)題的方法也就是建立一套合理的機(jī)制。要求稅務(wù)工作人員的工作過(guò)程全都依照這個(gè)機(jī)制，保質(zhì)保量地完成各項(xiàng)任務(wù)，只有這樣才能真正地提高效能。電子政務(wù)工程與政府績(jī)效評(píng)估相結(jié)合，這樣的一套監(jiān)控機(jī)制就應(yīng)運(yùn)而生。整個(gè)機(jī)制將“待辦事項(xiàng)”看作其核心，并且把稅務(wù)征管中的各種操作都細(xì)化成一個(gè)一個(gè)的待辦事項(xiàng)。這樣計(jì)算機(jī)就能自動(dòng)的從稅務(wù)征管信息系統(tǒng)中讀取數(shù)據(jù)，安排每個(gè)工作人員所需處理的事項(xiàng)。只要工作人員按照要求去處理這些待辦事項(xiàng)，就可以保證稅務(wù)征管效能達(dá)標(biāo)。而且該系統(tǒng)還能夠?qū)Υk事項(xiàng)的完成情況進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)于那些沒(méi)有及時(shí)完成所安排任務(wù)的工作人員，直接追究其責(zé)任。這樣的一種績(jī)效評(píng)估模式，它將日?？己?、月度考核和年度考核緊密聯(lián)合在一起，把每一個(gè)步驟、每一項(xiàng)工作和每一個(gè)環(huán)節(jié)都設(shè)計(jì)好，并且及時(shí)地給予監(jiān)督和反饋。

5結(jié)論

政府部門的績(jī)效評(píng)估一直以來(lái)都是一個(gè)難題，因?yàn)樗且粋€(gè)復(fù)雜的社會(huì)、政治、技術(shù)多方面因素共同作用的綜合體。本文的研究將績(jī)效評(píng)估、電子政務(wù)、公共管理理論融合在一起，綜合性的對(duì)地方政府績(jī)效評(píng)估進(jìn)行理論研究和實(shí)證分析。

作者：程曉旭單位：天津商業(yè)大學(xué)