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摘要：生態(tài)建設保障的實質(zhì)是政策需求動態(tài)與政策供給動態(tài)匹配一致，政策需求能及時得到有效滿足；生態(tài)建設政策保障不力的原因和核心是政策需求與政策供給脫節(jié)，政策需求無法及時得到滿足。因而建立強大的生態(tài)建設政策保障，必須深刻剖析政策需求規(guī)律、政策供給規(guī)律、政策供給一需求相互作用規(guī)律等。本文根據(jù)這個精神和思路，剖析生態(tài)建設政策供給一些深層次的問題和規(guī)律，例如政策的功能和作用、政策的價值和倫理的追求等，深化對政策作用規(guī)律的認識，提高政策供給的意識能力和制訂水平。

關鍵詞：政策需求；政策供給；政策保障；生態(tài)建設

1生態(tài)建設支持保障現(xiàn)狀及原因

生態(tài)建設政策存在許多缺陷和問題，導致生態(tài)建設政策保障不力，政策功能特性不當。禁止性、限制性強，而激勵性、補償性、扶持性偏弱，激勵與約束不對稱，未能有效地發(fā)揮政策功能，實現(xiàn)政策目標。政策工具過于簡單，品種少，缺乏選擇余地；政策工具(措施)設計開發(fā)不科學，使用不方便，費時費力，操作性差。政策投入嚴重不足，致使政策軟化和變形，政策難以正常運轉。政策角色不當，經(jīng)常越位或缺位，致使政策功能模糊，政策對象、政策范圍泛化和失控。政策多變，政策預期差，政策信用低，廣大群眾對政策反應不良，戒備心理強，經(jīng)常抵制政策，政策難以有效實施和遵守。政策體系嚴重不健全，政策不僅空白多，遺漏多，而且重復多，經(jīng)常打架(沖突)，例如生態(tài)補嘗政策、生態(tài)融資政策規(guī)定嚴重空白，生態(tài)建設資金嚴重缺乏，生態(tài)建設難以有效執(zhí)行。諸如此類，政策缺陷還很多，嚴重困擾或干擾生態(tài)建設。

造成生態(tài)建設政策支持保障不力有兩個重要原因：①對生態(tài)建設規(guī)律、生態(tài)建設政策需求規(guī)律認識理解過于膚淺，未能有效地認識政策需求，對生態(tài)建設政策需求內(nèi)容、需求規(guī)律特征理解不透，難以準確地指導政策供給(制訂)。②政策制訂缺乏前瞻性宏觀視野，缺乏創(chuàng)新意識能力；政策制訂的理念、技術和方法落后，對政策作用機制，作用過程、作用動態(tài)等規(guī)律缺乏深入研究。例如，眾多政策科學教科書未明確說明政策的功能，因而，無法科學地設計開發(fā)針對性強的政策工具、政策手段，無法制定功能強大而操作簡便的生態(tài)建設政策。

2深刻理解生態(tài)建設規(guī)律，準確把握生態(tài)建設政策需求和政策需求特征

建立強大生態(tài)建設政策保障，首先要準確及時地認識生態(tài)建設政策需求、政策需求規(guī)律、需求動態(tài)，然后生態(tài)建設政策制訂才可能準確地進行。

2．1識別和確定生態(tài)建設需求的方法

除了從政府部門、人大政協(xié)、立法機構了解生態(tài)建設政策需求外，還要注重生態(tài)建設政策需求的實際調(diào)查和理論研究。要經(jīng)常到生態(tài)建設一線，真實地傾聽生態(tài)建設者和管理者的呼聲和愿望，掌握豐富的感性材料，準確把握感性需求。同時加強生態(tài)建設政策需求的理論研究分析，預測政策需求動態(tài)和演變趨勢，增強政策需求理性認識；從而能夠分析出生態(tài)建設者需求的合理部分和不合理部分；從而既能滿足，也能引導和轉化政策需求，使目前需求與未來需求協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

2．2生態(tài)建設政策需求內(nèi)容

生態(tài)建設所需的思維、心理、意識、價值觀念、倫理道德、精神狀態(tài)、環(huán)境、背景、運行機制、社會秩序、社會關系、利益格局、物質(zhì)分配方式等等，都需政策作調(diào)節(jié)和改善。因而生態(tài)建設政策需求豐富，內(nèi)容廣泛，科技政策、組織(經(jīng)營)管理政策、產(chǎn)品與市場價格政策等都屬于政策需求的內(nèi)容和對象。這些政策構成完整的生態(tài)建設政策保障體系。

2．3生態(tài)建設政策需求重點

目前我國生態(tài)建設是初始階段，也是低級階段，需要提高生態(tài)建設的吸引力，號召動員廣大群眾參與生態(tài)建設，擴大生態(tài)建設活動的資源要素總量，提高生態(tài)建設的收益和利潤，因而經(jīng)濟政策成為生態(tài)建設的重點和核心。

2．3．1資金政策(金融政策、融資機制)

生態(tài)建設是新興的經(jīng)濟活動，資金嚴重缺乏，需要高頻率地融資，籌集生產(chǎn)要素，需要融資的政策激勵和扶持，尤其需要通過融資的政策扶持擴大資金數(shù)量和流量。市場經(jīng)濟時代，市場化融資成為主流，許多融資工具、技術、方式廣泛應用，有些是政策認定，有些是政策尚未認定；尚未認定的融資順利開展。融資引導和規(guī)范的內(nèi)容至少包括：①融資主體規(guī)范；②融資市場關系的規(guī)范；③融資競爭秩序的規(guī)范。

2．3．2財政支持政策與財政轉移支付制度、援助制度

我國生態(tài)建設模式是政府推動型的模式，政府承擔生態(tài)建設主要重任；政府通過財政政策和轉移支付制度向生態(tài)建設地區(qū)輸入資金、技術、人才和管理，增強受援助地區(qū)生態(tài)建設能力。由于生態(tài)建設行業(yè)投資期長、風險大、收益低，生態(tài)建設者十分貧窮，缺乏市場吸引力，難以通過市場籌集大量生產(chǎn)要素；而且財政政策援助、轉移支付制度存在許多缺陷，財政支持政策力度嚴重不足，急待加以改善。

2．3．3補償政策與補償制度機制

生態(tài)建設活動的一個特性是建設者往往不是受益者；生態(tài)建設者不一定能夠享受到生態(tài)建設收益；同時，生態(tài)建設往往要造成暫時性經(jīng)濟損失及各種困難和不便，影響正常的生活、生產(chǎn)。只有給生態(tài)建設者一定補償和補助，才能調(diào)動廣大群眾生態(tài)建設的積極性。目前，生態(tài)補償存在三大問題：①補償空白多，許多生態(tài)建設活動沒有補償；②補償標準低，補償?shù)臄?shù)量少，補償力度不足；③補償不科學，補償?shù)臄?shù)量、等級、強度、范圍、對象、期限等設置不合理，生態(tài)補償難以順利展開。

2．3．4扶貧與生態(tài)移民政策

打破“貧窮一環(huán)境退化一貧窮”惡性循環(huán)是生態(tài)建設的前提和根本條件，扶貧與生態(tài)移民是打破這一惡性循環(huán)的重要措施。但是這些生態(tài)扶貧措施，例如封山育林、退牧還草、輪特休等生態(tài)扶貧措施，需要大量政策投入，也需要政策引導和規(guī)范。

2．3．5生態(tài)經(jīng)營管理和產(chǎn)業(yè)化政策

從計劃經(jīng)濟轉向市場經(jīng)濟，經(jīng)營管理方式、機制和手段發(fā)生很大變化，大量市場化的經(jīng)營管理、組織方式和現(xiàn)代企業(yè)管理制度廣泛應用，這些新的經(jīng)營管理方式、組織動作機制需要政策引導和規(guī)范。同時，生態(tài)建設走向市場化、企業(yè)化和產(chǎn)業(yè)化道路，生態(tài)建設成為一種產(chǎn)業(yè)活動，需要相應地完善產(chǎn)業(yè)政策，明確產(chǎn)業(yè)導向、產(chǎn)業(yè)結構、產(chǎn)業(yè)布局、產(chǎn)業(yè)扶持等，以促進生態(tài)建設產(chǎn)業(yè)迅速發(fā)展。

2．3．6稅費政策(稅費減免優(yōu)待政策)

生態(tài)建設收益比較低，往往低于生產(chǎn)企業(yè)平均利潤水平；不合理的稅費使生態(tài)建設收益和利潤大幅降低，嚴重制約生態(tài)建設者物質(zhì)利益的實現(xiàn)，削弱生態(tài)建設的熱情和積極性。規(guī)范各種稅費行為，減輕生態(tài)建設者負擔，實行政策減免和優(yōu)待，增加生態(tài)建設收益和利潤成為生態(tài)建設政策需求的熱點問題。

2．3．7利益分配和保障政策(產(chǎn)權政策)

生態(tài)建設成果不僅分配方式、分配過程、分配數(shù)量、分配格局等各種問題，而且涉及成果的維護和保障的各種問題。生態(tài)建設成

果分配關系不穩(wěn)定，經(jīng)常變化，生態(tài)建設產(chǎn)權缺陷多，經(jīng)常引起糾紛和矛盾。例如，鄉(xiāng)村政府時常隨意變更產(chǎn)權關系和合同，收回經(jīng)營權，生態(tài)建設合法權益被隨意侵害。建立明確穩(wěn)定產(chǎn)權關系和健康產(chǎn)權運行環(huán)境是生態(tài)建設政策的重要內(nèi)容。

2．4生態(tài)建設政策需求特征

生態(tài)建設政策需求偏重于分散轉移風險、降低成本、節(jié)省費用、提高收益，更多地涉及資金籌集、資源要素流通配置、產(chǎn)品流通、利益分配等；更注重創(chuàng)業(yè)激勵和失業(yè)保障，關注生態(tài)建設者能自由進入和自由退出，確保生態(tài)建設自由進入一退出機制的建立；因而生態(tài)建設政策需求經(jīng)濟性和利益性強，需要較多地使用經(jīng)濟手段。

3提高政策制定水平，建立完善政策保障，完善政策供給，滿足生態(tài)建設需求，促進生態(tài)建設

政策的需求能及時得到有效滿足，需要政策需求動態(tài)與政策供給動態(tài)匹配一致，需要防止供給一需求脫節(jié)現(xiàn)象；供給不符合需求的特性，再多的供給也是無效供給，政策的需求依然得不到滿足；同樣應防止供給的稀缺，供不應求，則政策供給不能滿足政策需求。

3．1功能強大，操作簡便的生態(tài)建設政策

一個功能強大，操作簡便的政策要有效滿足生態(tài)建設需要，必須具備幾個特征：預見性(前瞻性)、適當超前性、可接受性、操作性和連續(xù)性；必須能夠正確處理眼前需求與長遠利益的矛盾，著眼于生態(tài)建設能力和實力的提高，保障生態(tài)建設的可持續(xù)發(fā)展。這需要優(yōu)化政策的指導思想、價值觀、倫理道德、導向、目標、手段、內(nèi)容、結構等。

(1)端正對生態(tài)建設的認識和態(tài)度

錯誤的認識和態(tài)度影響政策的制訂、執(zhí)行和遵守。政策制訂人員在錯誤認識和價值觀指導下，未能正確確定政策的性質(zhì)、地位和角色，從而影響政策功能的特性和政策目標，使政策未能有效地體現(xiàn)歷史使命。政策執(zhí)行人員在利益驅(qū)動下，將政策異化為謀利的工具，進行政策尋租。政策對象在錯誤認識影響下，對政策反應不良，要么麻木遲鈍，要么恐懼不安，要么抵制反抗，使政策未能得到有效遵守。端正對生態(tài)建設的認識和態(tài)度，強化政策倫理，加強政策倫理道德建設是十分關鍵的。

(2)深刻認識生態(tài)建設政策功能和作用

生態(tài)建設政策基本功能有5個：①激勵功能；②約束功能；③信息導向功能；④倫理教化功能；⑤保障支持功能。政策作用是指政策投入一定的資金、信息、物質(zhì)后，通過政策功能，改變政策對象的“權、責、利”，改變政策對象的意識、心理、思維、價值觀和行為方式等，改變交往方式和政策對象活動的組織管理方式，形成生態(tài)建設所需的社會關系、經(jīng)濟秩序、生產(chǎn)方式。

(3)科學設計政策工具，優(yōu)化政策手段組合

政策工縣，手段分為兩大類，即政策標準和政策調(diào)控手段及組合。政策標準是衡量政策效應的尺子，也是政策指南，指明奮斗方向，努力目標；政策標準較多地應用定量手段和定量工具。政策工具(手段)是在一定政策背景下，為實現(xiàn)特定政策目標所使用的措施和手段。政策工具的設計、開發(fā)、選擇和組合應符合幾個特征和要求：①多樣性，有選擇的余地和機會；②替代性，政策工具應有相應的替代措施或工具；③經(jīng)濟性，注意成本核算和經(jīng)濟效益；④可操作性；⑤動態(tài)性，政策手段應能新陳代謝，及時淘汰過時的政策手段，更新已有的政策手段，及時補充新的政策手段；優(yōu)化政策手段的組合。

3．2協(xié)調(diào)和諧的政策體系

生態(tài)建設政策需求的多樣化，需要多個政策，多個不同的政策構成政策體系。政策體系可能會遺漏、重復和沖突；要避免政策空白、政策重復、政策打架，需要建立協(xié)調(diào)機制。

(1)政策體系的規(guī)劃設計

必須有科學的規(guī)劃思想、價值觀、藝術和方法論，必須有良好的政策體系結構與關系，才可能建立良好的協(xié)調(diào)的政策體系。建立協(xié)調(diào)和諧的政策體系的基本策略和措施：①繁榮我國人文學科和社會科學，吸收人文和社會科學的研究成果，豐富深化政策科學的思想理論基礎；②加強政府的咨詢研究部門，重大政策決策要經(jīng)過咨詢研究部門的論證；加強政策前期研究，提供備選政策方案，供討論研究和決策用；③建立審議會制度；④在政府部門設立有真才實學和審議實權的顧問委員會；⑤建立公開聽證制度；⑥發(fā)揮民間組織的積極性，使其參與決策；⑦政協(xié)的參政議政要進一步制度化；⑧發(fā)揮大眾傳媒反映群眾意愿，執(zhí)行社會監(jiān)督的重要功能。

(2)政策運行機制和監(jiān)督管理體制

政策體制有效實施和高效運行，必須依賴于流暢便捷的政策執(zhí)行體制和運行機制。政策執(zhí)行主體應規(guī)范、統(tǒng)一、協(xié)調(diào)，避免條塊分割、各自為政、互相沖突和扯皮。政策體系高效運行，還應建立完善而協(xié)調(diào)的監(jiān)督管理體制，監(jiān)督管理應相對集中，應能綜合監(jiān)督，應當由一個相對穩(wěn)定的監(jiān)督管理主體來監(jiān)督政策的執(zhí)行和遵守狀況及運行。

(3)完善政策的環(huán)境和背景，保障政策順利實施政策的環(huán)境分為硬環(huán)境和軟環(huán)境；政策環(huán)境的好壞直接影響政策的運行和效力發(fā)揮。為了明確政策的環(huán)境。常見的改善政策環(huán)境的措施有：①普及政策科學，發(fā)展政策科學文化，培育良好政策科學的社會氛圍和心理遵守的自覺性。改善社會對政策的反應、認知和遵守的tl覺性。改善政策的人文社會環(huán)境，轉化和調(diào)節(jié)意識形態(tài)，為政策贏得意識形態(tài)的認同和支持，減少來自意識形態(tài)領域的干擾、摩擦和阻力。完善政策的配套設施、配套服務，使政策取得相關的支持和保障；健全完善政策的心理調(diào)控、科技支撐、社會保障和經(jīng)濟援助等政策實施與運行的條件，吸收和化解政策預料之外的副作用和消極影響。超級秘書網(wǎng)：