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本文作者：李世平1馬文博1陳昱2作者單位：1西北農(nóng)林科技大學(xué)2華中農(nóng)業(yè)大學(xué)

國(guó)外耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償的實(shí)踐

國(guó)外耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)實(shí)踐主要包括以下五種形式：第一，土地發(fā)展權(quán)的購(gòu)買（PDR）或轉(zhuǎn)移（TDR）。PDR是從耕地“產(chǎn)權(quán)束”中分離出土地非農(nóng)化發(fā)展權(quán)，并由政府購(gòu)買，耕地?fù)碛姓叩玫较鄳?yīng)補(bǔ)償，必須保持耕地農(nóng)用，并可交易除土地發(fā)展權(quán)外的其他土地權(quán)屬，非農(nóng)化只有在耕地?fù)碛姓哔?gòu)回發(fā)展權(quán)時(shí)才能夠發(fā)生，但有極其嚴(yán)格的購(gòu)回條件[27]。美國(guó)通過(guò)PDR保護(hù)了約200萬(wàn)英畝耕地，但政府為此支付了高達(dá)15億美元的費(fèi)用[28]，高昂的成本催生出了另一種做法，即TDR。TDR與PDR的不同之處在于，由開(kāi)發(fā)商在農(nóng)地保護(hù)區(qū)購(gòu)買土地發(fā)展權(quán)，并獲得在土地開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)更高或更密建筑的許可，政府基本不干涉按照市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)行的土地發(fā)展權(quán)交易過(guò)程[29]。英國(guó)、法國(guó)和加拿大等國(guó)家也通過(guò)設(shè)立土地發(fā)展權(quán)，補(bǔ)償農(nóng)地保護(hù)者的土地開(kāi)發(fā)機(jī)會(huì)成本。第二，稅收優(yōu)惠或減免。美國(guó)的農(nóng)地減稅方法包括，農(nóng)地的“特惠估稅值”，即不附帶條件的純粹減稅；區(qū)別征稅，即依據(jù)農(nóng)地開(kāi)發(fā)時(shí)間征收不同比例的稅金；限制性協(xié)議，即農(nóng)地持有者同意在規(guī)定的期限內(nèi)保持農(nóng)地農(nóng)用，以獲得稅收減免，否則將歸還減免的稅金[30]。加拿大對(duì)農(nóng)戶之間保持農(nóng)用的耕地交易征收較低的資產(chǎn)稅。英國(guó)、澳大利亞、德國(guó)、瑞典和荷蘭免除耕地的一切財(cái)產(chǎn)稅，英國(guó)的涉農(nóng)建設(shè)也免稅[31]。第三，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼。一類是針對(duì)農(nóng)地質(zhì)量提高和農(nóng)業(yè)環(huán)境改善的直接補(bǔ)貼。例如，美國(guó)的耕土地保護(hù)計(jì)劃，政府對(duì)有益于環(huán)保的農(nóng)地保護(hù)和利用行為提供獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)貼或成本分擔(dān)[32]；歐盟的環(huán)境敏感地區(qū)項(xiàng)目（ESA），以每個(gè)會(huì)員國(guó)確定的本國(guó)最低良好耕作實(shí)踐水平為基準(zhǔn)[33]，進(jìn)行第一階段的政府補(bǔ)貼，包括價(jià)格支持和農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，若農(nóng)民通過(guò)不懈努力超過(guò)基準(zhǔn)水平，則相應(yīng)獲得更多補(bǔ)貼[34]。另一類是通過(guò)農(nóng)地開(kāi)發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、為農(nóng)民提供技術(shù)或信息服務(wù)等的公共投資，以降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本和增強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)力的間接補(bǔ)貼。美國(guó)、加拿大、英國(guó)、韓國(guó)等國(guó)家都有此類做法。第四，生態(tài)補(bǔ)償。美國(guó)20世紀(jì)30年代起就開(kāi)始關(guān)注土壤保護(hù)，鼓勵(lì)農(nóng)民休耕或退耕，并給予農(nóng)民相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，50年代末出臺(tái)的“土地銀行政策”就屬于此類。隨著時(shí)間的推移，美國(guó)生態(tài)補(bǔ)償?shù)念I(lǐng)域從最初的土壤生產(chǎn)力和土壤侵蝕，擴(kuò)寬到后來(lái)的農(nóng)業(yè)用水污染、野生動(dòng)物棲息地保護(hù)和濕地保護(hù)等，都對(duì)相應(yīng)群體提供經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。歐盟也有類似的休耕項(xiàng)目，每年每英畝的補(bǔ)償額高達(dá)650美元[35]。德國(guó)、日本等國(guó)家也有將對(duì)耕地保護(hù)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償融入生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼?。第五，為農(nóng)地的景觀游憩價(jià)值付費(fèi)的鄉(xiāng)村旅游。在以色列和歐洲的一些國(guó)家，如德國(guó)、奧地利、意大利（南部）和瑞士（北方）等，城市居民到鄉(xiāng)村度假，需要為其享用的農(nóng)地景觀效益付費(fèi)，是對(duì)農(nóng)民提供農(nóng)地外部效益一定程度上的補(bǔ)償[36]。

國(guó)內(nèi)耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)睦碚撗芯?/p>

國(guó)內(nèi)有關(guān)耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)难芯孔钤珞w現(xiàn)為對(duì)耕地資源價(jià)值的研究，隨后是對(duì)耕地保護(hù)外部性和耕地保護(hù)區(qū)域補(bǔ)償?shù)难芯?，近年?lái)才擴(kuò)展到對(duì)耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制的研究。

（一）耕地資源價(jià)值研究

起步階段：20世紀(jì)80年代末90年代初，由于我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立和土地有償使用制度改革的開(kāi)展，學(xué)術(shù)界對(duì)耕地（農(nóng)地）資源價(jià)值和價(jià)格的研究應(yīng)運(yùn)而生，早期的研究側(cè)重于價(jià)值理論和價(jià)格評(píng)估理論。學(xué)者們對(duì)耕地（農(nóng)地）資源價(jià)值理論的探討可謂百家爭(zhēng)鳴，主要包括勞動(dòng)價(jià)值論、效用價(jià)值論、使用價(jià)值決定論、多元價(jià)值論等[37]，其中，馬克思的勞動(dòng)價(jià)值論逐漸成為國(guó)內(nèi)主流的價(jià)值理論。耕地（農(nóng)地）價(jià)格評(píng)估理論方面，王萬(wàn)茂和黃賢金提出了農(nóng)地估價(jià)的技術(shù)路線和程序等[38～39]。對(duì)耕地資源價(jià)值的核算僅限于市場(chǎng)價(jià)值，采用的方法主要是收益還原法[40~41]。深入階段：隨著改革開(kāi)放的深入和工業(yè)化、城市化進(jìn)程的加快，到了90年代中后期，大量農(nóng)地非農(nóng)化、征地補(bǔ)償費(fèi)偏低等問(wèn)題日益凸顯，迫切需要重新審視耕地資源價(jià)值，為我國(guó)建立科學(xué)的農(nóng)地流轉(zhuǎn)價(jià)格體系、改革和完善土地征用制度提供理論支撐[42]。該時(shí)期的研究側(cè)重于對(duì)耕地資源價(jià)值內(nèi)涵的挖掘，及其在征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)確定中的應(yīng)用。學(xué)者們逐漸認(rèn)識(shí)到耕地資源不僅具有經(jīng)濟(jì)價(jià)值，而且具有社會(huì)價(jià)值、生態(tài)價(jià)值等外部性價(jià)值，應(yīng)在征地補(bǔ)償中顯化以上外部性價(jià)值。根據(jù)所采用的耕地資源外部性價(jià)值評(píng)估方法，可將已有研究歸為兩類，一類研究多運(yùn)用替代法、成本法等。郝晉珉，任浩在核算2000年耕地資源價(jià)值的基礎(chǔ)上，認(rèn)為現(xiàn)行征地補(bǔ)償只顯化了平均占耕地資源總價(jià)值16%的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，耕地的社會(huì)保障價(jià)值和生態(tài)服務(wù)價(jià)值均未體現(xiàn)[43]。陳思源，曲福田等認(rèn)為農(nóng)用地轉(zhuǎn)用價(jià)格包括三部分，即農(nóng)用地質(zhì)量?jī)r(jià)格、農(nóng)用地社會(huì)價(jià)值量、地面附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)，并結(jié)合我國(guó)的社會(huì)保障體系，創(chuàng)新了農(nóng)用地社會(huì)價(jià)值量的評(píng)估方法，公式為：農(nóng)民人均年農(nóng)業(yè)純收入/農(nóng)民人均年純收入=農(nóng)用地社會(huì)價(jià)值量/社會(huì)價(jià)值量[44]。邊學(xué)芳，吳群等以江都市為例，采用假設(shè)開(kāi)發(fā)法、替代法、成本法分別測(cè)算了耕地所有權(quán)價(jià)格、耕地社會(huì)保障價(jià)格和糧食安全價(jià)格、耕地生態(tài)安全價(jià)格，并依此確定耕地的征收價(jià)格[45]。王仕菊，黃賢金等依據(jù)耕地總價(jià)值測(cè)算出2007年全國(guó)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為49萬(wàn)元/hm2，是現(xiàn)行征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的2.51倍[46]。另一類研究則運(yùn)用CVM等資源環(huán)境價(jià)值評(píng)估法測(cè)算耕地資源的外部性價(jià)值。蔡銀鶯，李曉云，張安錄運(yùn)用CVM的調(diào)查和研究表明，武漢居民每年保護(hù)耕地的支付意愿價(jià)值為9.67×109元，由此測(cè)算出耕地的非市場(chǎng)價(jià)值為5917l元/hm2[47]。高魏，閔捷，張安錄運(yùn)用CVM測(cè)算出江漢平原耕地非市場(chǎng)價(jià)值每年的支付意愿為5.31×108元～6.46×108元，并對(duì)支付意愿的影響因素進(jìn)行了回歸分析和環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)解釋[48]。張鵬運(yùn)用CVM評(píng)估農(nóng)地價(jià)值，并將該理論數(shù)據(jù)同實(shí)際征收補(bǔ)償數(shù)額比較，發(fā)現(xiàn)現(xiàn)行土地征收補(bǔ)償政策嚴(yán)重侵害了農(nóng)民的利益[49]。王湃，凌雪冰，張安錄采用CVM估算出武漢市和平農(nóng)莊休閑農(nóng)地的存在價(jià)值為3.368416667×107元，應(yīng)在估算農(nóng)地總價(jià)值及農(nóng)地保護(hù)決策中引起重視[50]。聶鑫，汪晗，張安錄基于對(duì)四座城市失地農(nóng)民以及相關(guān)主體的調(diào)查，運(yùn)用收益還原法、替代法和CVM法分別測(cè)算了農(nóng)地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值、社會(huì)保障價(jià)值和外部效應(yīng)，結(jié)果顯示，基于公平思想的水田、旱地、菜地的總福利補(bǔ)償價(jià)值分別為3414447×106元/hm2、3.4269945×106元/hm2和5.1589725×106元/hm2[51]。

（二）耕地保護(hù)外部性的研究

耕地保護(hù)外部性的研究是構(gòu)建耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制的理論基礎(chǔ)之一，隨著對(duì)耕地資源價(jià)值研究的深入，學(xué)者們逐漸認(rèn)識(shí)到耕地保護(hù)的外部性，并展開(kāi)了深入探討，研究?jī)?nèi)容主要包括耕地保護(hù)外部性產(chǎn)生的原因、具體表現(xiàn)、負(fù)面影響及外部性內(nèi)部化的方法等。首先，對(duì)耕地保護(hù)外部性產(chǎn)生原因的探討，范少冉認(rèn)為是由于我國(guó)各地區(qū)承擔(dān)著不同的耕地保護(hù)責(zé)任，某地區(qū)耕地過(guò)度非農(nóng)化導(dǎo)致其他地區(qū)保護(hù)耕地的機(jī)會(huì)成本增加[52]。邵建英、陳美球認(rèn)為是由于耕地不僅給農(nóng)民帶來(lái)經(jīng)濟(jì)收益，更重要的是為全社會(huì)的穩(wěn)定及生態(tài)環(huán)境帶來(lái)巨大的效益[53]。牛海鵬，張安錄認(rèn)為耕地的生態(tài)效益和社會(huì)效益導(dǎo)致了耕地利用和保護(hù)的區(qū)內(nèi)外部性問(wèn)題和區(qū)際外部性問(wèn)題[54]。其次，耕地保護(hù)外部性的具體表現(xiàn)，牛海鵬，張安錄認(rèn)為主要包括具有公共物品屬性的生態(tài)效益和社會(huì)效益，其中生態(tài)效益具體有涵養(yǎng)水源、水土保持、改善小氣候、改善大氣質(zhì)量、生物多樣性和土壤凈化效益，社會(huì)效益具體有糧食安全、社會(huì)保障、開(kāi)敞空間及景觀、科學(xué)文化效益[55]。再次，耕地保護(hù)外部性的負(fù)面影響，范少冉認(rèn)為，一方面耕地保有量多的地區(qū)尤其是糧食主產(chǎn)區(qū)，犧牲了自身的多元化發(fā)展機(jī)會(huì)；另一方面極易造成地方政府與中央政府間耕地保護(hù)行為和目標(biāo)的沖突，不利于農(nóng)業(yè)發(fā)展[52]。孫海兵，張安錄認(rèn)為不能在市場(chǎng)中經(jīng)濟(jì)體現(xiàn)的農(nóng)地外部效益的存在，導(dǎo)致農(nóng)地比較效益低下，土地資源配置個(gè)體決策往往傾向于農(nóng)地城市流轉(zhuǎn)，使得農(nóng)地供給不足，給整個(gè)社會(huì)帶來(lái)不利或損失[56]。牛海鵬，張安錄認(rèn)為耕地保護(hù)外部性問(wèn)題是耕地非農(nóng)化速度加快的根本原因，影響和制約著耕地非農(nóng)化驅(qū)動(dòng)機(jī)制的作用過(guò)程，決定著耕地非農(nóng)化驅(qū)動(dòng)力的大小和方向[54]。最后，耕地保護(hù)外部性的內(nèi)部化，錢忠好認(rèn)為可采取政府直接管制、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)激勵(lì)、自愿協(xié)商、社會(huì)準(zhǔn)則或良心效應(yīng)等四種方法[57]。范少冉認(rèn)為應(yīng)建立耕地保護(hù)的評(píng)價(jià)體系和激勵(lì)機(jī)制，獎(jiǎng)勵(lì)或激勵(lì)包括制定農(nóng)用地的政府補(bǔ)貼政策、農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格補(bǔ)貼與保護(hù)政策等[52]。邵建英、陳美球提出應(yīng)科學(xué)評(píng)估耕地價(jià)值，建立耕地保護(hù)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制，重構(gòu)耕地保護(hù)的利益分享機(jī)制[53]。孫海兵，張安錄的構(gòu)想是增設(shè)農(nóng)地外部效益財(cái)產(chǎn)權(quán)賦予農(nóng)民，國(guó)家籌資組織購(gòu)買以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)激勵(lì)和補(bǔ)償[58]。蔡銀鶯，張安錄運(yùn)用CVM估算出江漢平原農(nóng)地保護(hù)的外部效益為4.8658×104元/hm2，具有不容忽視的重要地位，應(yīng)在經(jīng)濟(jì)上實(shí)現(xiàn)[59]。牛海鵬，張安錄主張將耕地保護(hù)機(jī)制和經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制有機(jī)結(jié)合起來(lái)，建立耕地保護(hù)基金，落實(shí)對(duì)農(nóng)戶保護(hù)耕地的直接補(bǔ)貼[55]。

（三）耕地保護(hù)區(qū)域補(bǔ)償?shù)难芯?/p>

耕地保護(hù)區(qū)域補(bǔ)償是經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制的重要組成部分，近年來(lái)一些學(xué)者圍繞補(bǔ)償原因和補(bǔ)償機(jī)制架構(gòu)展開(kāi)了對(duì)耕地保護(hù)區(qū)域補(bǔ)償問(wèn)題的探討。對(duì)區(qū)域補(bǔ)償原因的探討，吳澤斌，劉衛(wèi)東通過(guò)對(duì)我國(guó)31個(gè)省級(jí)行政區(qū)（不含港、澳、臺(tái)地區(qū)）耕地保護(hù)政策執(zhí)行力的測(cè)度和評(píng)析，認(rèn)為在耕地保護(hù)過(guò)程中，應(yīng)充分考慮區(qū)域的差異性，把土地利用分區(qū)和土地利用收益分配結(jié)合起來(lái)，通過(guò)建立區(qū)域間的利益補(bǔ)償機(jī)制，矯正耕地保護(hù)政策執(zhí)行較好區(qū)域的外部經(jīng)濟(jì)損失問(wèn)題[60]。方斌等在大量調(diào)研的基礎(chǔ)上，從耕地保護(hù)易地補(bǔ)充的客觀實(shí)際需求出發(fā)，結(jié)合已形成的易地補(bǔ)充的雛形市場(chǎng)，探討了耕地保護(hù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)目尚行訹51]。紀(jì)昌品，歐名豪從經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)的耕地面積減少、區(qū)域間耕地保護(hù)壓力與機(jī)會(huì)成本差異、區(qū)域間耕地保護(hù)責(zé)任與義務(wù)不對(duì)等方面闡述了耕地保護(hù)區(qū)域協(xié)調(diào)的客觀性與必要性[52]。對(duì)區(qū)域補(bǔ)償機(jī)制的架構(gòu)的研究，根據(jù)視角的不同可分為兩類。一類主張建立以耕地資源價(jià)值為核心的區(qū)域補(bǔ)償機(jī)制。張效軍、歐名豪等[53～64]提出建立耕地保護(hù)區(qū)域補(bǔ)償機(jī)制的思路：確定補(bǔ)償?shù)膬r(jià)值標(biāo)準(zhǔn)；測(cè)算各區(qū)域最低耕地保有量，計(jì)算耕地赤字或盈余；確定面積標(biāo)準(zhǔn)，折算標(biāo)準(zhǔn)面積；建立耕地保護(hù)補(bǔ)償基金。其中價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)的確定依據(jù)耕地資源價(jià)值，但并非完全補(bǔ)償，其研究表明，我國(guó)耕地的價(jià)值為112.68萬(wàn)元/hm2，經(jīng)核算，耕地保護(hù)區(qū)域補(bǔ)償價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)的全國(guó)平均水平為107.03萬(wàn)元/hm2。紀(jì)昌品，歐名豪提出了政府主導(dǎo)型-公共財(cái)政轉(zhuǎn)移支付或市場(chǎng)主導(dǎo)型-區(qū)域之間協(xié)作的區(qū)域補(bǔ)償途徑[62]。苑全治，郝晉珉等以經(jīng)濟(jì)外部性理論為依據(jù)，建立了區(qū)域耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的理論模型和經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｐ?，理論模型重點(diǎn)模擬區(qū)域耕地保護(hù)外部性的影響及對(duì)策，而經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｐ蛣t探討了補(bǔ)償?shù)闹黧w、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的計(jì)算、補(bǔ)償方式、制度保障和機(jī)構(gòu)設(shè)置[65]。另一類研究主張建立以農(nóng)地發(fā)展權(quán)為核心的耕地保護(hù)區(qū)域補(bǔ)償機(jī)制。臧俊梅等認(rèn)為農(nóng)地發(fā)展權(quán)是國(guó)家糧食安全和生態(tài)安全的載體，應(yīng)以農(nóng)地發(fā)展權(quán)為基礎(chǔ)構(gòu)建耕地總量動(dòng)態(tài)平衡下的區(qū)域耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，通過(guò)產(chǎn)權(quán)手段解決“異地指標(biāo)調(diào)劑”的跨區(qū)域耕地保護(hù)問(wèn)題[66]。任艷勝構(gòu)建了基于主體功能分區(qū)的農(nóng)地發(fā)展權(quán)補(bǔ)償機(jī)制，即由開(kāi)發(fā)型區(qū)域（優(yōu)化、重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)）對(duì)保護(hù)型區(qū)域（限制、禁止開(kāi)發(fā)區(qū)）因農(nóng)地保護(hù)行為而引發(fā)的農(nóng)地發(fā)展權(quán)損失進(jìn)行的補(bǔ)償，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)對(duì)應(yīng)于功能分區(qū)所造成的受管制農(nóng)地發(fā)展權(quán)價(jià)值，而農(nóng)地發(fā)展權(quán)價(jià)值通過(guò)農(nóng)地最高回報(bào)價(jià)值與農(nóng)地農(nóng)業(yè)用途價(jià)值之差衡量，補(bǔ)償資金分配模式有政府主導(dǎo)性補(bǔ)償與市場(chǎng)補(bǔ)償兩種[67]。

（四）耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制的研究

目前，國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界對(duì)耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制的研究尚處于探索階段，主要集中于從宏觀層面上探討機(jī)制的整體框架問(wèn)題。首先，建立耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制的原因、依據(jù)和基本思路。朱新華，曲福田將耕地保護(hù)的外部性補(bǔ)償界定為糧食主銷區(qū)對(duì)糧食主產(chǎn)區(qū)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，分析表明糧食主銷區(qū)的土地產(chǎn)出效率高于糧食主產(chǎn)區(qū)，具有對(duì)主產(chǎn)區(qū)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)默F(xiàn)實(shí)條件和愿望，并提出了機(jī)會(huì)成本稅、GDP增長(zhǎng)提成、基于市場(chǎng)貿(mào)易的產(chǎn)銷區(qū)購(gòu)銷協(xié)作三類補(bǔ)償途徑[68]。姜廣輝，孔祥斌，張鳳榮等認(rèn)為耕地多功能外溢引發(fā)的耕地利用低收益和耕地非農(nóng)化的低成本，以及耕地保護(hù)的巨大機(jī)會(huì)成本是耕地轉(zhuǎn)用的根本所在，由此應(yīng)建立由兩大部分構(gòu)成的耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制，即基于耕地利用多功能外溢效應(yīng)補(bǔ)貼的農(nóng)戶補(bǔ)償機(jī)制和基于發(fā)展機(jī)會(huì)成本補(bǔ)償?shù)母乇Ｗo(hù)區(qū)域平衡機(jī)制[69]。周小平，柴鐸，盧艷霞等認(rèn)為耕地資源配置中的市場(chǎng)失靈和政府失靈是建立經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制的原因，耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償是通過(guò)重新調(diào)整耕地價(jià)值分配、使耕地價(jià)值的外部性內(nèi)部化的過(guò)程，其基本思路是“公平優(yōu)先、效率跟進(jìn)”[70]。其次，耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)木唧w運(yùn)行機(jī)制。原光，任德成認(rèn)為利益平衡是構(gòu)建耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償運(yùn)行機(jī)制的基本原則，補(bǔ)償方式包括資金補(bǔ)償、實(shí)物與科技補(bǔ)償、保障補(bǔ)償?shù)龋a(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定應(yīng)以耕地的綜合價(jià)值為依據(jù)[71]。陳會(huì)廣，吳沅箐，歐名豪認(rèn)為耕地保護(hù)補(bǔ)償?shù)睦碚撘罁?jù)包括外部性理論、公共物品理論、可持續(xù)發(fā)展理論、生態(tài)服務(wù)功能理論，提出了以政府為主導(dǎo)的公共財(cái)政轉(zhuǎn)移支付與代際補(bǔ)償和以市場(chǎng)為主導(dǎo)的土地開(kāi)發(fā)（發(fā)展）權(quán)轉(zhuǎn)移與交易兩種模式并存的補(bǔ)償機(jī)制構(gòu)建思路，以及加強(qiáng)法律政策、基金運(yùn)作、土地規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)評(píng)估、市場(chǎng)交易等配套體系建設(shè)的建議[72]。牛海鵬將耕地保護(hù)外部性界定為耕地的生態(tài)社會(huì)效益，并認(rèn)為耕地保護(hù)總體外部性=耕地保護(hù)區(qū)內(nèi)外部性+耕地保護(hù)區(qū)際外部性，相應(yīng)的耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制由區(qū)內(nèi)和區(qū)際經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制構(gòu)成。以河南省焦作市為例，分別運(yùn)用綜合方法（當(dāng)量因子法、替代/恢復(fù)成本法的集成綜合）和條件價(jià)值法測(cè)算了耕地保護(hù)最高和最低經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，表現(xiàn)為彈性區(qū)間，并可進(jìn)行動(dòng)態(tài)修正[32]。周小平，柴鐸，盧艷霞等依據(jù)福利經(jīng)濟(jì)學(xué)的邊際生產(chǎn)率分配論以及外部性內(nèi)部化的基本原理得到了耕地保護(hù)補(bǔ)償?shù)娜蠡緱l件，指出確定補(bǔ)償提供者和接受者的依據(jù)是外部性的提供或接受情況，補(bǔ)償額的上限和下限分別為耕地為其他社會(huì)成員提供的正外部性價(jià)值和耕地保護(hù)主體的機(jī)會(huì)成本損失，并應(yīng)根據(jù)各地的占地壓力實(shí)際進(jìn)行梯度化補(bǔ)償[70]。雍新琴提出以耕地保護(hù)的機(jī)會(huì)成本損失為依據(jù)確定經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，地方政府耕地保護(hù)的直接機(jī)會(huì)成本損失等于土地出讓金純收入，農(nóng)戶耕地保護(hù)的機(jī)會(huì)成本損失等于耕地作為建設(shè)用地與用于糧食生產(chǎn)用地的收益差額。補(bǔ)償機(jī)制通過(guò)建立耕地保護(hù)臺(tái)賬、簽訂耕地保護(hù)合同和設(shè)立各級(jí)耕地保護(hù)補(bǔ)償基金委員會(huì)得以運(yùn)行[73]。

國(guó)內(nèi)耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐

1999年～2003年連續(xù)5年糧食產(chǎn)量的下滑，催生出了以2004年～2009年連續(xù)6年中央1號(hào)文件為標(biāo)志，包括農(nóng)業(yè)稅減免、糧食直補(bǔ)、良種補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)具購(gòu)置補(bǔ)貼、農(nóng)資綜合直補(bǔ)、最低收購(gòu)價(jià)等一系列扶持糧食生產(chǎn)和促進(jìn)耕地保護(hù)的惠農(nóng)支農(nóng)政策，以上政策可視為國(guó)家對(duì)耕地保護(hù)的微觀主體——農(nóng)民在經(jīng)濟(jì)上一定的補(bǔ)償。實(shí)踐證明這些旨在調(diào)節(jié)利益分配的補(bǔ)償政策是有效的也是可行的，2004年～2008年糧食產(chǎn)量和糧食種植面積均實(shí)現(xiàn)了穩(wěn)步增長(zhǎng)，2008年糧食產(chǎn)量刷新歷史最高水平，達(dá)到52850萬(wàn)噸，一定程度上扭轉(zhuǎn)了糧食生產(chǎn)下滑和耕地保護(hù)乏力的態(tài)勢(shì)?，F(xiàn)有耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償政策有許多可取之處，例如農(nóng)業(yè)稅的減免切實(shí)減輕了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，糧食直補(bǔ)的直接到賬方式廣受農(nóng)民們好評(píng)等。但也存在一系列問(wèn)題，諸如補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)太低，單純的政策性補(bǔ)貼導(dǎo)致農(nóng)民和地方政府對(duì)其長(zhǎng)期性的預(yù)期不穩(wěn)定，資金來(lái)源及運(yùn)作方式成本較高等。因此，創(chuàng)新現(xiàn)行耕地保護(hù)制度，建立長(zhǎng)效的耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制無(wú)論在理論層面還是實(shí)踐層面都顯得迫切而重要。近年來(lái)，國(guó)內(nèi)一些省、市也開(kāi)始試行耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償政策[74]?！斗鹕绞谢巨r(nóng)田保護(hù)補(bǔ)貼實(shí)施辦法》規(guī)定對(duì)土地利用總體規(guī)劃中劃定的基本農(nóng)田進(jìn)行補(bǔ)償，標(biāo)準(zhǔn)為800元/畝•年，每5年調(diào)整一次。東莞市從2008年1月1日起，對(duì)屬于村集體超額分?jǐn)偟幕巨r(nóng)田保護(hù)區(qū)和非經(jīng)濟(jì)林地統(tǒng)一實(shí)施財(cái)政補(bǔ)助，標(biāo)準(zhǔn)為500元/畝•年。成都市設(shè)立了耕地保護(hù)基金，建立起耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償和契約式管理機(jī)制，通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，耕地保護(hù)基金主要用于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼、耕地流轉(zhuǎn)擔(dān)保、耕地保護(hù)責(zé)任農(nóng)戶養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)貼和耕地保護(hù)責(zé)任集體經(jīng)濟(jì)組織現(xiàn)金補(bǔ)貼，標(biāo)準(zhǔn)為一類耕地400元/畝•年、二類耕地300元/畝•年。以上實(shí)踐為我國(guó)耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制的研究和建立提供了借鑒。

研究評(píng)述及展望

關(guān)于耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)难芯亢蛯?shí)踐，耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償是國(guó)內(nèi)外學(xué)術(shù)界關(guān)注的熱點(diǎn)和前沿之一。國(guó)外對(duì)耕地保護(hù)外部性的研究由來(lái)已久，且注重?cái)?shù)學(xué)模型和調(diào)查研究方法的應(yīng)用，為耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制的建立提供了理論支撐；國(guó)外成熟的資源環(huán)境價(jià)值評(píng)估方法為我國(guó)尚且年輕的耕地資源價(jià)值研究提供了借鑒和技術(shù)手段；國(guó)外耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐雖更注重對(duì)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，而未將糧食安全放在首位，但其對(duì)耕地保護(hù)主體的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)措施，尤其是土地發(fā)展權(quán)購(gòu)買或轉(zhuǎn)移的做法為我國(guó)耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制的建立提供了新思路。目前，國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界對(duì)耕地資源具有外部性價(jià)值基本達(dá)成了共識(shí)，采用較多的耕地資源外部性價(jià)值評(píng)估方法包括替代法、成本法和條件價(jià)值評(píng)估法等。國(guó)內(nèi)對(duì)耕地保護(hù)外部性的研究注重理論分析，對(duì)其引發(fā)市場(chǎng)失靈和政府失靈的問(wèn)題從多層次、多角度展開(kāi)了論述，一些學(xué)者還指出耕地保護(hù)具有區(qū)內(nèi)外部性和區(qū)際外部性。以上無(wú)疑是耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制研究和構(gòu)建的理論基礎(chǔ)。國(guó)內(nèi)已有對(duì)耕地保護(hù)區(qū)域補(bǔ)償機(jī)制和經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制的研究整體上尚處于起步和設(shè)想探討階段，但其在補(bǔ)償原因、補(bǔ)償原則、補(bǔ)償主體、補(bǔ)償對(duì)象、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、資金來(lái)源、補(bǔ)償方式、運(yùn)作形式等方面的研究，為未來(lái)耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制的研究提供了參考，使研究可以站在巨人的肩膀之上，視野更為開(kāi)闊，思路更加清晰。同時(shí)，國(guó)內(nèi)相關(guān)實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)和暴露的不足，對(duì)創(chuàng)新耕地保護(hù)制度的研究具有一定的指導(dǎo)意義。已有研究雖提出耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制的建立是重構(gòu)耕地保護(hù)利益調(diào)節(jié)機(jī)制的過(guò)程，但卻鮮有運(yùn)用博弈論，通過(guò)構(gòu)建耕地保護(hù)的參與主體農(nóng)戶、農(nóng)村集體、地方政府和中央政府的利益博弈模型理清他們之間的利益關(guān)系，并為合理確定耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)提供支撐的研究。同時(shí)，農(nóng)民是耕地保護(hù)的微觀主體，耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制的設(shè)計(jì)應(yīng)切實(shí)考慮農(nóng)民的利益訴求和意愿，但已有研究對(duì)此卻較少關(guān)注。另外，現(xiàn)有研究較注重通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，構(gòu)建以政府為主導(dǎo)的耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制，雖然也有一些學(xué)者提出了通過(guò)設(shè)置土地發(fā)展權(quán)，構(gòu)建以市場(chǎng)為主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制的設(shè)想，但并未對(duì)其進(jìn)行深入探討，也未提出如何使二者結(jié)合的綜合的、可行的架構(gòu)方案。以上三個(gè)方面均為未來(lái)耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制的研究指明了方向。