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1射洪縣發(fā)展循環(huán)農(nóng)業(yè)機(jī)制方面存在的問題

1．1投入機(jī)制不健全

發(fā)展循環(huán)農(nóng)業(yè)作為一種農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)增長方式的變革，沒有大量的投入是不可能強(qiáng)力推進(jìn)的。近幾年，國家對射洪縣農(nóng)業(yè)的支持呈逐年加大的趨勢。在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)投入上，投入渠道單一，目前射洪縣發(fā)展循環(huán)農(nóng)業(yè)主要靠財政投入，而射洪的財政收入一定程度上還只是“吃飯”財政，對循環(huán)農(nóng)業(yè)的財政投入不足，國家專項資金額度小，比如2007年政府用于農(nóng)民培訓(xùn)的專項資金大約250萬～300萬元，占射洪縣年財政支出的0．25％，因而無法促進(jìn)循環(huán)農(nóng)業(yè)健康穩(wěn)定發(fā)展。對于投入的使用也不盡合理，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，用于全民收益性的投資多，真正用于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)的投資比例很小。2004年以來，雖然國家對農(nóng)民的直接補(bǔ)貼增長較快，但總體來看，補(bǔ)貼效率低、行政成本高的問題十分突出。同時由于區(qū)位方面的原因，區(qū)域外融資能力不足，射洪縣對區(qū)域外的資本吸納能力相對較弱。

1．2土地流轉(zhuǎn)機(jī)制不健全

企業(yè)要進(jìn)農(nóng)村，必然要占用土地，因而土地流轉(zhuǎn)與循環(huán)農(nóng)業(yè)的發(fā)展息息相關(guān)。而射洪縣土地流轉(zhuǎn)尚處于自發(fā)階段，還沒有形成市場化運(yùn)作的土地流轉(zhuǎn)機(jī)制。在建立流轉(zhuǎn)合同方面，雙方口頭約定、沒有協(xié)議的很多。據(jù)統(tǒng)計，射洪縣2007年8448hm2流轉(zhuǎn)土地中，有口頭約定的有26886件，面積4096hm2，占流轉(zhuǎn)面積的48．5％；無約定的有16773件，面積3024hm2，占流轉(zhuǎn)面積的35．8％；簽訂書面流轉(zhuǎn)合同的有1528件，面積1328hm2，僅占流轉(zhuǎn)面積的15．7％左右。在簽訂的書面合同中，也還存在很多不規(guī)范的地方，有的業(yè)主流轉(zhuǎn)合同繞開農(nóng)戶與村社簽訂；有的流轉(zhuǎn)合同標(biāo)的不明，沒有流轉(zhuǎn)期限和違約補(bǔ)償辦法；有的對承包戶、經(jīng)營戶、村集體三方的權(quán)利、義務(wù)界定不明，一旦發(fā)生糾紛，調(diào)解缺乏依據(jù)；有的擅自改變土地的農(nóng)業(yè)用途，還有個別地方存在違背農(nóng)民意愿強(qiáng)迫流轉(zhuǎn)，侵害農(nóng)民利益的現(xiàn)象，這些都導(dǎo)致了流轉(zhuǎn)糾紛大幅度增加。據(jù)統(tǒng)計，2007年全縣發(fā)生土地承包糾紛473件，其中因土地流轉(zhuǎn)而引發(fā)的糾紛311件，占土地糾紛的66％。由于農(nóng)村的養(yǎng)老、醫(yī)療、社會救助等社會保障體系不健全，農(nóng)民主要還是依靠土地收入解決看病、上學(xué)、養(yǎng)老等問題，普遍把土地作為最基本的生活保障來看待，對于流轉(zhuǎn)土地存在后顧之憂。特別是部分年齡較大的農(nóng)民，盡管已經(jīng)沒有精力和能力經(jīng)營好承包地，但還是寧肯粗放經(jīng)營，也不愿將土地流轉(zhuǎn)出去。

1．3組織機(jī)制不健全

射洪縣農(nóng)村專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織雖然得到了一定的發(fā)展，但總體上看，尚處于起步階段，還存在不少問題和不足。一是覆蓋面小，布局不合理：射洪全縣入社（會）農(nóng)民僅20％，比重偏低；現(xiàn)有的合作經(jīng)濟(jì)組織80％集中在種養(yǎng)殖業(yè)，而農(nóng)村社會化服務(wù)和農(nóng)產(chǎn)品營銷、加工組織不到10％，產(chǎn)業(yè)布局失衡；合作經(jīng)濟(jì)組織70％布局在條件較好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，而在最需要的落后鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展滯后，區(qū)域布局不盡合理。二是素質(zhì)不高，層次較低。合作經(jīng)濟(jì)組織中的農(nóng)民帶頭人有高中以上文化的不到20％，懂技術(shù)會管理、市場開拓能力較強(qiáng)的不到10％，大多數(shù)綜合素質(zhì)不高，制約了合作經(jīng)濟(jì)組織的發(fā)展。60％左右的合作經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部結(jié)構(gòu)松散，與農(nóng)民的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制沒有形成，服務(wù)基本停留在信息和技術(shù)咨詢等層面上，產(chǎn)業(yè)化、集約化、商品化程度較高的很少。三是組織化程度低，帶動力不強(qiáng)。合作經(jīng)濟(jì)組織絕大多數(shù)規(guī)模小，20人以下的占30％左右，自身經(jīng)濟(jì)實力不強(qiáng)，服務(wù)功能較弱，有的僅起到單一的生產(chǎn)合作作用，難以實現(xiàn)“產(chǎn)供銷、農(nóng)工貿(mào)”一體化的目標(biāo)，更談不上按照產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)組織生產(chǎn)和參與市場競爭，還不能較好地提高農(nóng)民的組織化程度，帶動力也尚待加強(qiáng)。四是缺乏規(guī)范，運(yùn)行不暢。近50％的合作經(jīng)濟(jì)組織沒有章程，有的即使有章程，但很不規(guī)范，缺乏操作性；60％的缺乏議事、監(jiān)事和財務(wù)等具體的管理制度；相當(dāng)部分合作經(jīng)濟(jì)組織存在決策不民主和約束不強(qiáng)的問題，會（社）員很少參與決策和管理，不少成員合作意識不強(qiáng)，只愿利益共享，不愿風(fēng)險共擔(dān)，導(dǎo)致一些合作經(jīng)濟(jì)組織運(yùn)作困難，甚至有名無實。

1．4保障機(jī)制不健全

目前射洪縣發(fā)展循環(huán)農(nóng)業(yè)還缺乏相關(guān)的地方性政策法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)。在技術(shù)保障方面，由于缺乏技術(shù)保障，射洪縣農(nóng)村沼氣未能充分利用。據(jù)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，示范村（廣興貓兒壩村、瞿河新華村）的沼氣池雖然已經(jīng)基本建立，但是使用的農(nóng)戶很少，使用比例不到50％，主要原因就在于沒有掌握沼氣使用的關(guān)鍵技術(shù)，沼氣池產(chǎn)氣少。由于沒有掌握秸稈還田技術(shù)，示范區(qū)很多農(nóng)戶的秸稈既沒有用于產(chǎn)沼氣，也沒有用于還田，而是用于日常生活或者焚燒。由于沒有得到循環(huán)農(nóng)業(yè)的技術(shù)培訓(xùn)，很多農(nóng)戶都未能參與到循環(huán)農(nóng)業(yè)中來，就連在循環(huán)農(nóng)業(yè)核心區(qū)和示范區(qū)內(nèi)，也有一部分農(nóng)戶仍采用傳統(tǒng)的生產(chǎn)技術(shù)。

1．5激勵機(jī)制不健全

由于激勵機(jī)制不健全，企業(yè)和農(nóng)戶參與循環(huán)經(jīng)濟(jì)的積極性不高。對企業(yè)的激勵不夠，體現(xiàn)在廢棄物排放和保障企業(yè)盈利方面。由于沒有形成廢棄物無害化排放標(biāo)準(zhǔn)和獎懲措施，致使企業(yè)生產(chǎn)的廢棄物未能完全進(jìn)行無害化處理，比如盈益公司的畜禽糞便，并沒有全部用于生產(chǎn)沼氣，用于生產(chǎn)的沼氣也未能完全使用。其他農(nóng)村企業(yè)在廢棄物排放方面，除了沒有完全將廢棄物進(jìn)行無害化處理外，還造成了一定的環(huán)境污染。政府沒有制定具體的激勵措施保障企業(yè)的經(jīng)濟(jì)利益，如清見果園，由于缺乏果園循環(huán)的激勵措施，所以果園在生產(chǎn)上也就疏于管理，沒有完全進(jìn)行立體種植，未能達(dá)到充分循環(huán)。對農(nóng)戶激勵不夠，體現(xiàn)在土地流轉(zhuǎn)上。還沒有形成鼓勵土地流轉(zhuǎn)的激勵機(jī)制，鄉(xiāng)村兩級引導(dǎo)和服務(wù)不到位，缺乏有效組織農(nóng)民“以地生財”的能力；鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)機(jī)構(gòu)撤并后，人員較少，職責(zé)不明，且兼職較多，無力對土地流轉(zhuǎn)工作進(jìn)行指導(dǎo)和管理。土地流轉(zhuǎn)政策宣傳不到位，有的農(nóng)戶想轉(zhuǎn)出土地，但又怕失去土地承包權(quán)，有的地方在引進(jìn)業(yè)主、簽訂合同和為業(yè)主提供必要支持等方面服務(wù)跟不上，影響了土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模和效益。

2射洪縣發(fā)展循環(huán)農(nóng)業(yè)的機(jī)制建議

2．1創(chuàng)新投融資機(jī)制，構(gòu)建多元化投融資渠道

努力開辟資金來源，變一方投資為多方投資，變政府包建為官民共建，建立以政府投入為基礎(chǔ)，企業(yè)投入為主體，社會投入為補(bǔ)充的多元化科技投入新機(jī)制。政府應(yīng)加大對現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的投資力度和資金額度，保證現(xiàn)代農(nóng)業(yè)健康、快速發(fā)展；積極改善投資環(huán)境，吸引境內(nèi)外企業(yè)投資現(xiàn)代農(nóng)業(yè)［1］；盤活射洪縣民間資本，注入射洪縣現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)。為保障射洪縣循環(huán)經(jīng)濟(jì)健康、持續(xù)發(fā)展，資金支持的重點應(yīng)在以下幾個方面：一是對基礎(chǔ)設(shè)施和配套建設(shè)給予資金上的支持；二是對重點建設(shè)項目給予專項資金扶持和貸款貼息支持；三是以專項資金等形式支持循環(huán)農(nóng)業(yè)共性和關(guān)鍵技術(shù)的研究開發(fā)，支持發(fā)展循環(huán)農(nóng)業(yè)的政策研究、技術(shù)推廣、示范試點、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展、宣傳培訓(xùn)等；四是對循環(huán)農(nóng)業(yè)試點工作的啟動，給予前期工作經(jīng)費(fèi)支持。

2．2推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)機(jī)制，完善社會保障

進(jìn)一步建立健全土地流轉(zhuǎn)機(jī)制。一是規(guī)范土地流轉(zhuǎn)程序。土地流轉(zhuǎn)必須簽訂規(guī)范的流轉(zhuǎn)合同，實行登記制度，由村委會備案，鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地承包管理部門登記。二是強(qiáng)化管理服務(wù)。妥善解決縣鄉(xiāng)土地流轉(zhuǎn)中心人員編制、工作經(jīng)費(fèi)等具體問題，及時向農(nóng)民提供規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)合同文本，建立完善土地檔案，妥善處理土地流轉(zhuǎn)糾紛。三是建立有效的農(nóng)村社會保障機(jī)制，認(rèn)真推行農(nóng)村居民最低生活保障制度，開展農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的改革試點，促進(jìn)最低生活保障體系向農(nóng)村延伸。把已經(jīng)放棄經(jīng)營土地、進(jìn)入城市就業(yè)的農(nóng)民逐步納入城鎮(zhèn)社會保障體系，進(jìn)一步擴(kuò)大新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度覆蓋范圍。對于已經(jīng)流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)民，引導(dǎo)他們從土地流轉(zhuǎn)收益中拿出部分資金，建立個人基本醫(yī)療和養(yǎng)老保險，提高他們的自我保障能力。解決土地流轉(zhuǎn)后失地農(nóng)民的后顧之憂。

2．3創(chuàng)新組織機(jī)制，完善專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展政策

制定出臺農(nóng)村專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展政策及相關(guān)配套措施，從機(jī)構(gòu)、人才、培訓(xùn)、場地等方面支持合作經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展?？h里從財政支農(nóng)資金中劃出一定比例作為專項經(jīng)費(fèi)，扶持合作經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展。鼓勵金融機(jī)構(gòu)對合作經(jīng)濟(jì)組織加大信貸投入。對合作經(jīng)濟(jì)組織成員的各項交易活動給予方便和優(yōu)惠；對其興辦的各類經(jīng)濟(jì)實體，給予優(yōu)惠政策；對專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織登記注冊，簡化手續(xù)，減免費(fèi)用。按“民辦、民管、民受益”的原則，規(guī)范和理順行業(yè)管理，明確指導(dǎo)部門職能職責(zé)，建立利益聯(lián)結(jié)機(jī)制、民主管理機(jī)制、監(jiān)督約束機(jī)制和風(fēng)險保障機(jī)制。五是輿論引導(dǎo)。加大宣傳力度，宣傳合作經(jīng)濟(jì)組織的地位和作用，引導(dǎo)群眾積極參加合作經(jīng)濟(jì)組織，變“我要農(nóng)民做”為“農(nóng)民要去做”，引導(dǎo)農(nóng)民自覺走“合作闖市場”的道路。同時，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，有序推進(jìn)。縣里出臺發(fā)展專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織的有關(guān)文件，專門成立領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)小組，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立相應(yīng)機(jī)構(gòu)，相關(guān)部門根據(jù)業(yè)務(wù)特點密切配合，共同抓好合作經(jīng)濟(jì)組織的發(fā)展?？茖W(xué)制定全縣合作經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展規(guī)劃，確定發(fā)展目標(biāo)，明確發(fā)展重點，強(qiáng)化發(fā)展措施。確定一批特色明顯、運(yùn)行規(guī)范、帶動作用強(qiáng)的合作經(jīng)濟(jì)組織作為示范，以點帶面，引導(dǎo)發(fā)展。

2．4完善保障機(jī)制，推動循環(huán)農(nóng)業(yè)發(fā)展

作為對傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)發(fā)展模式的突破和創(chuàng)新，循環(huán)農(nóng)業(yè)建設(shè)周期長、難度大、涉及面廣。因此，必須通過立法來規(guī)范政府、企業(yè)、公眾的行為，通過嚴(yán)格執(zhí)法來推動和實施，做到有章可循，有法可依［2］。在認(rèn)真貫徹落實《節(jié)約能源法》、《可再生能源法》、《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》、《固體廢物污染環(huán)境防治法》和《環(huán)境影響評價法》等有關(guān)法律法規(guī)以及國家、省有關(guān)循環(huán)經(jīng)濟(jì)的法律法規(guī)和規(guī)定的基礎(chǔ)上，加快研究制定相關(guān)的地方性法規(guī)。制定環(huán)境資源核算政策、綠色稅收政策、財政投入政策、財政信貸政策、生態(tài)補(bǔ)償政策、排污收費(fèi)等政策，運(yùn)用價格、稅收、信貸、收費(fèi)、保險等經(jīng)濟(jì)政策手段調(diào)節(jié)或影響市場主體的行為，以實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)與環(huán)境保護(hù)的協(xié)調(diào)發(fā)展，保證循環(huán)農(nóng)業(yè)順利實施。在技術(shù)保障方面，要堅定不移地實施科教興農(nóng)戰(zhàn)略，不斷加大對循環(huán)農(nóng)業(yè)的科技投入；要繼續(xù)通過與四川農(nóng)業(yè)大學(xué)和省內(nèi)外育種單位合作，進(jìn)行新品種選育和高產(chǎn)優(yōu)質(zhì)高效、安全生態(tài)的清潔栽培技術(shù)的集成研究和應(yīng)用栽培技術(shù)，充實糧食作物作為循環(huán)農(nóng)業(yè)研究中最基礎(chǔ)的一環(huán)；要建立循環(huán)農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新和推廣體系，將先進(jìn)適用的科技成果不斷轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實生產(chǎn)力；同時，要加快農(nóng)村教育的步伐，提高農(nóng)村人口的素質(zhì)，加強(qiáng)對農(nóng)民的技術(shù)培訓(xùn)，使他們掌握沼氣技術(shù)、秸稈還田以及農(nóng)作物循環(huán)生產(chǎn)技術(shù)要領(lǐng)，取得實實在在的經(jīng)濟(jì)、社會和生態(tài)效益。

2．5健全激勵機(jī)制，調(diào)動企業(yè)和農(nóng)戶積極性

積極出臺廢棄物無害化排放獎懲措施和企業(yè)參與循環(huán)農(nóng)業(yè)的激勵措施，規(guī)范企業(yè)廢棄物處理行為和鼓勵企業(yè)積極參與循環(huán)農(nóng)業(yè)［3］。應(yīng)當(dāng)加大處罰力度，制定適當(dāng)?shù)氖召M(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，充分發(fā)揮排污收費(fèi)的經(jīng)濟(jì)刺激功能［4］。制定企業(yè)參與循環(huán)農(nóng)業(yè)的激勵措施，為參與循環(huán)農(nóng)業(yè)的企業(yè)創(chuàng)造環(huán)境，同時給予一定的物質(zhì)或者精神獎勵，提高企業(yè)參與循環(huán)農(nóng)業(yè)的積極性。進(jìn)一步明確土地權(quán)屬，允許農(nóng)戶把土地作為要素在市場上依法自由流轉(zhuǎn)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素優(yōu)化組合，保障農(nóng)民權(quán)益。建立土地流轉(zhuǎn)扶持資金，對于全部轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)戶給予一定的補(bǔ)助，扶持其進(jìn)城務(wù)工創(chuàng)業(yè)；對農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地較多、增收效果顯著的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和行政村給予適當(dāng)獎勵；對于通過采取土地流轉(zhuǎn)合作方式集中農(nóng)戶土地進(jìn)行規(guī)模經(jīng)營，并能切實帶動農(nóng)戶增加收入的龍頭企業(yè)和種養(yǎng)大戶進(jìn)行重獎，并從扶持資金、稅收政策、技術(shù)指導(dǎo)等方面給予傾斜。